国家安全泛化陷阱与精准治理研究

张 杨

(1.中共北京市东城区委党校，北京 100010； 2.中国现代国际关系研究院，北京 100081)

一、导言

以习近平同志为核心的党中央高度重视统筹发展和安全问题。习近平总书记早在2014年第十八届中央国家安全委员会第一次会议上，在阐明总体国家安全观定义的同时，就第一次提出了发展和安全的统筹问题，指出“当前我国国家安全内涵和外延比历史上任何时候都要丰富，时空领域比历史上任何时候都要宽广，内外因素比历史上任何时候都要复杂，必须坚持总体国家安全观，以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托，走出一条中国特色国家安全道路……既重视发展问题，又重视安全问题，发展是安全的基础，安全是发展的条件”[1]4-5。此后，习近平总书记多次就“统筹发展安全两件大事”作出重要指示，特别是在十九届五中全会和2020年12月中共中央政治局第二十六次集体学习时的讲话中就统筹发展和安全作出了重要部署。当前，贯彻总体国家安全观、统筹发展与安全，最为首要的就是要全面正确领会习近平总书记相关重要论述和中央精神，从理论上厘清发展和安全的关系，特别是针对易出现的国家安全泛化陷阱问题，要分析其根源及危害，从国家安全精准治理和系统安全观的角度厘清理论概念边界、明确转化条件，从而为政策执行者提供操作层面的启示，更好地统筹发展和安全。

二、问题的提出

党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出要“统筹发展和安全，建设更高水平的平安中国”[2]。习近平总书记2020年12月11日在中共中央政治局第二十六次集体学习时，就坚持总体国家安全观提出十点要求，其中第四点明确强调坚持统筹发展和安全，坚持发展和安全并重，实现高质量发展和高水平安全的良性互动[3]。习近平总书记从“安全是发展的前提，发展是安全的保障”角度进一步阐明了两者的辩证关系，这在理论特质上符合马克思主义唯物辩证法关于矛盾双方相互依存、对立统一和在一定条件下相互转化的原理。同时，又植根于中华传统安全文化的土壤，如《周易》中就有关于“君子安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘乱，是以身安而国可保也”的论述；《司马法》中则有“故国虽大好战必亡，天下虽安忘战必危”的论述。而在方法论层面，总书记强调：“既通过发展提升国家安全实力，又深入推进国家安全思路、体制、手段创新，营造有利于经济社会发展的安全环境，在发展中更多考虑安全因素，努力实现发展和安全的动态平衡，全面提高国家安全工作能力和水平。”[3]

然而，在贯彻落实总体国家安全观关于统筹发展和安全部署的过程中，近些年来，特别是新冠疫情暴发以来，出现了一些泛化国家安全的问题。新冠疫情由最初的公共卫生安全问题发展蔓延，从总体国家安全观的视角来看，其已经成为威胁社会安定和人民群众福祉的国家安全问题。因此，出于更为有力维护国家安全和社会稳定的初衷，个别地方出现了疫情防控措施“过度”“一刀切”和“层层加码”现象。新华社也曾报道，一些省份出现散发疫情或局部聚集性疫情，不少地方政府开始采取不同的防疫措施，但是在这过程中也出现了“滥用战时状态”的表述[4]。战时状态是国防动员和军事安全领域的术语，只能用于特别紧急的国家安全威胁，必须动员一切非常手段、越过一切正常程序、实行大规模组织动员的情况。诚然，总体国家安全观从马克思主义唯物辩证法关于事物是发展的角度来看待国家安全问题，关注每一个可能在特定条件下发展成为国家安全威胁的细微风险隐患，但在操作过程中某些地方却陷入了上述国家安全泛化的“陷阱”。因此，从理论和实践相结合的角度界定国家安全泛化陷阱的概念，解释其陷阱效应的危害及形成根源，对于更好地贯彻总体国家安全观、统筹发展和安全具有非常重要的理论意义和现实意义。

三、研究现状与概念界定

(一)国内外相关文献综述

目前，国内外对于安全、国家安全等方面的理论成果颇丰，但大多数是从国际关系、国际安全的角度，而从国家安全的理论逻辑以及社会治理的角度进行研究的成果较少。与国家安全泛化概念相关的研究概括起来主要包括安全概念研究、“安全化”研究和“人的安全”研究三个方面。

客观地讲，安全理论研究最初兴起于西方国家。因此，首先梳理与本文研究对象相关的西方国家代表性学派的成果就显得更为必要。目前，国外的相关理论成果主要集中在以巴瑞·布赞(Barry Buzan)、奥利·维夫(Ole Waever)为代表的哥本哈根学派关于“安全化”和以肯·布斯(Ken Booth)为代表的批判安全研究学派关于“人的安全”问题的理论阐释。在哥本哈根学派的代表作《新安全论》中就曾强调“‘安全’是超越一切政治规则和政治结构的一种途径，实际上就是一种所有政治之上的特殊政治”，安全化意味着“存在性威胁”被提出，需要采取超越正常政治程序的措施，而这种超越还被认为是正当的[5]32-33。巴瑞·布赞本来将“安全化”作为中性词，但他在《安全：一个新的分析框架》一书中指出，并非安全越多越好，安全应被视为负面的，正常政治手段解决失败才采取的措施[6]29。肯·布斯批判以国家为安全的中心，注重强调“人的安全”观点，将个人作为安全涉指对象，在1991年第4期《国际研究评论》发表的《安全与解放》一文强调，安全和解放是一个硬币的两面。解放，没有强权或指令，才是真正的安全[7]。对此，巴瑞·布赞在其著作《人民、国家和恐惧》中虽然坚持国家是保障个人安全的必不可少之条件，但也承认国家安全不可避免要剥夺个人安全[8]30。

国内目前的成果基本上也建立在对国外成果的进一步阐释基础上，同时立足中国国情，特别是从总体国家安全观的角度对相关概念作了进一步辨析。中国国家安全学的创始人、国际关系学院刘跃进教授对于西方国际安全理论中的“安全化”和“安全议程化”问题的探讨以及中国特色国家安全学的理论建构问题，直接从国家安全理论上对总体国家安全观进行了阐释。他认为，人们在研究安全各领域问题时，总是把一些不是安全的概念包括了进来，把一些与之相关但又不是的概念混为一谈[9]67。他还强调，哥本哈根学派的“安全化(securitization)”概念应翻译为“安全议程化”，因其是指“把原来不在安全讨论范围的问题纳入安全讨论范围之中进行讨论，因而是一个主观过程”[10]。这一表述对本文研究的国家安全泛化概念具有很重要的启示意义。此外，公安、高校及社科院系统的一些国家安全问题专家从“去安全化”、《中华人民共和国国家安全法》中的“国家安全”概念、社会治理、国家安全治理、人民安全等角度进行了研究。如上海社会科学院李开盛认为“安全化”与“去安全化”是一对孪生概念，要推动“去安全化”必须回归理性主义，为“安全”制定一个客观的标准，同时要把“安全”理解为一种相对、动态的现象[11]。国际关系学院肖君拥认为国家安全的内涵和外延存在着争议，并试图从《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国国家安全法》的角度来更加规范地诠释总体国家安全观的国家安全概念[12]。中南财经政法大学王均平从总体国家安全观的视角，深入探讨国家安全与社会治安的关系，提出两者分属不同的范畴，但体现了“国家—社会”体系治理框架内的一体两面关系，应当同谋共行[13]。国际关系学院杨华锋则从总体国家安全观的人民安全视角，首次提出“并不是所有的公共问题都是安全问题”和“有效地避免安全议题泛化”的观点，并认为国家安全事务存在“定义域”[14]。

(二)国家安全泛化概念的界定

根据上述文献梳理，不难看出，国内目前已有学者基于对“哥本哈根学派”和“批判安全研究”的扬弃，开始关注到安全议题或问题泛化的现象。诚然，西方几大安全学派无论是对安全概念的阐释还是对“安全化”和“人的安全”的理论范式建构，都是立足于对军事、政治安全这两个传统安全领域和主权国家这一传统行为体的批判与超越，但从总体国家安全观的视域来看，在任何国家安全领域和主权国家内部的任何部门机构甚至非政府行为体如教育、卫生等事业单位以及企业都存在通过“安全化”和影响到“人的安全”的问题。需要说明的是，西方安全理论中关于“安全化”和“人的安全”的理论阐释是基于西方“人本主义理念”文化背景以及三权分立体制背景下的话语体系，甚至“人的安全”概念本身就部分隐含一定程度上的民粹主义话语体系，将国家安全与个人、个体安全作为二元对立的结构进行阐释。因此，与本文中“国家安全泛化陷阱”的概念有根本区别，但其理论阐释成果体现了安全理论研究中的一些共性问题，因此仍不失有一定的借鉴意义。

本文中“国家安全泛化”是指，任何拥有公共权力的行为体(包括政府、团体、事业、企业等)，滥用总体国家安全观视域下的任何领域国家安全概念，并以此为话语体系核心，突破国家安全“定义域”、超越打破正常公共事务的运转机制。对于这一概念的理解应当立足以下几个方面。首先，国家安全泛化的主体超越了目前西方安全理论中关于主权国家主体的界定，延伸到任何拥有公共权力的行为体。尤其是在中国政治体系结构中，除政府外，教育、卫生、文体等事业单位和相关人民团体机构以及国有企业都属于“体制内”，拥有较之西方国家更大的公共权力，都具备成为泛化国家安全主体的能力。其次，滥用国家安全领域应当限定在总体国家安全观这一大的概念视域之中，而不应当仅仅局限于传统的军事、政治安全领域，尤其在当下的现实环境中，非传统安全领域的安全事务更易于被泛化滥用。再次，将泛化国家安全形成的话语体系核心所造成的后果界定为突破国家安全“定义域”、超越并打破正常公共事务的运转机制，而不以造成经济社会发展重大损失作为后果进行界定，主要是基于泛化国家安全存在依据其程度差异所造成的后果差异进行的界定。此外，这一概念的界定还摒弃了西方安全理论中关于“人的安全”和国家安全的二元对立观，基于马克思主义关于无产阶级专政国家国家性与人民性的一致性以及总体国家安全观关于国家安全与人民安全的一致性话语体系的角度，在现有理论基础上作出的一种新概括探索。

四、国家安全泛化的陷阱效应分析

正如前文所述，泛化国家安全这一行为根据其程度差异并不必然造成损失性后果，但一旦陷入泛化的“陷阱”中则必然导致损失性后果。尽管存在这样的陷阱效应，并且会在实践层面造成危害，作为泛化国家安全的行为体，其根本动因是基于哪些方面？同时，此种陷阱效应会带来哪些危害？回答好上述两个基本问题，对于进一步深入理解泛化国家安全的陷阱效应具有非常重要的意义。

(一)国家安全泛化的根本动因

从根源上讲，尽管泛化国家安全具有陷阱效应，但如同“安全化”对主权国家有巨大的吸引力一样，拥有公共权力的行为体也更加倾向于将国家安全问题泛化，其背后的最大动因就是获得议程、资源配置的优先排序和提升话语权力，因此从某种程度上讲具有理论上的必然性。作为行为体来讲，无论是政府机构还是社会团体、文教卫体事业单位和相关企业，组织利益最大化是其组织行为的根本动因。正如巴瑞·布赞在分析“安全化”的动因中所指出的，通过“安全化”，行为体有权超越正常手段，打破正常政治秩序—形势，这些手段包括：通过保密、加征税收，把社会力量和资源投入到一项特殊任务中等[6]24。因此，从行为体的群体组织利益最大化动因驱使同样可以解释国家安全泛化陷阱效应的根本动因。

1. 获得议程排序优先。政治进程和公共管理事务都有其自身的议程设置以及固有制度、程序和机制。日常情况下，任何事务都必须按照固有的议程设置机制，根据重要性进行排序后按照既定制度所规定的程序机制进入运转程序。然而，如果被定义为涉及国家安全的事务，则在议程排序上会获得优先权。正如巴瑞·布赞所指出的，其中的议程一旦被定义为一种安全事务，就可以让这个问题比其他任何问题都更为重要，从而进一步获得绝对优先讨论的排序[5]33。从这个意义上讲，刘跃进教授将“安全化”阐述为“安全议程化”具有一定的理论依据。同时，这种议程优先的排序还不仅仅体现在议程讨论的顺序上，更为重要的是，国家安全问题的议程在优先讨论过程中可以超越部分常规法律法规(国家安全领域自身的法律法规除外)以及组织制度、程序、机制的约束，从而进一步强化这种议程上的优先性。因为所谓国家安全问题其紧急性级别必然高于其他任何问题，甚至常规法律的部分条款不适用于涉及国家安全领域的情形，使得打破规则合法化。

2. 获得资源配置优先。资源配置是应对各类政治事务、公共事务的必要条件，但资源配置的过程往往存在着一种效率的博弈。此种博弈首先源于资源本身的有限性，同时也源于议程本身的重要性排序问题。既然国家安全问题在议程排序上有优先权，那么在资源配置中也必然获得优先权，也就是说所有资源都应当无条件优先保障解决国家安全问题。更为重要的是，这种资源配置的优先权可以使行为体获取到原本超出解决这一问题本身所需要的资源数量；而且，即便在其他领域的问题被分配不足或整体资源紧张的情况之下，涉及国家安全领域的问题也依然会获得充足的资源配置保障。结合实践来看，这一点尤其在首都和一线城市较为突出。首都是全国的心脏，是全国政治、文化、国际交往和科技创新的中心。而一线城市则是在全国范围内政治、经济以及社会发展等各项工作中处于非常重要的地位并发挥主导和辐射带动作用的城市区域，是国民经济的重要支柱，因此相关部门单位更倾向于从维护首都稳定和国家安全的高度去争取资源配置的优先权，例如扩大机构编制、经费、物资等，包括在政策资源上的优先配置地位。

3. 获得话语权力优先。国家安全问题，“由于其必然优先属性，在战术上是具有吸引力的，作为一种吸引更多关注的手段”[6]29。这是由安全本身的客观与主观双重属性决定的。安全首先是一种客观状态和能力，具有可评判的客观标准。但同时，从建构主义(Constructivism)的视角，安全也是一种主观话语体系建构的过程。因为安全与否从某种程度上也取决于主体的人的观念和主观感受。通过国家安全话语体系的建构，行为体可以吸引更多关注从而获得更为优先的话语权，而这一话语权反过来也可以强化该行为体的地位和权力，促进其获得更为优先的议程设置和资源配置排序，甚至可以从某种程度上取得“支配”其他组织机构的权力。

(二)国家安全泛化陷阱效应的危害

从理论层面看，正如哈佛大学教授史蒂芬·沃尔特(Stephen M. Walt)所指出的，盲目拓展延伸会使得安全这一概念出现可能的缺乏内聚性的风险[15]。对于国家安全的概念探讨同样如此。无论从理论还是实践角度，一旦陷入国家安全泛化的陷阱，必然导致这一概念缺乏内聚性，从而给实践层面带来巨大危害。此种危害集中体现在统筹发展和安全的失败，甚至阻碍发展，并且最终会反过来累及安全自身。

1. 资源损耗浪费。正如前文所述，行为体通过国家安全议程的优先排序，可以同时获得资源配置的优先排序，而资源的有限性决定了一旦用于应对国家安全问题就必然影响解决其他问题的资源配置。诚然，真正用于应对国家安全问题无疑是应当且必要的，因为其本身关乎根本和存亡，但如果通过国家安全泛化而获取到这样的资源优先配置权，则会使资源并没有真正完全用于解决国家安全问题，与此同时，其他本应当获取到相应资源的行为体可能会遭遇正常资源配置权力的被剥夺或削减等问题。而行为体在这一进程中会基于群体组织利益最大化的角度，更倾向于将国家安全问题泛化，从而陷入国家安全问题泛化的陷阱，并对于所造成的不必要和超常规资源消耗以及全局性资源浪费视而不见。

2. 发展效率降低。发展和安全两者的辩证关系在于，安全是发展的前提，发展是安全的保障。习近平总书记对此已经做过多次论述。但两者要统筹兼顾，一方面在于资源的合理分配。在资源总量既定的前提之下，用于发展和安全的资源比例理论上应当存在一个最优分配区间值，在这个最优区间值内浮动，不会对各自效率产生实质性的影响。因此，一旦陷入国家安全泛化陷阱，就可能使得用于安全的资源比例值增加，并且随着陷入国家安全泛化陷阱问题的数量和严重程度不断增大，最终超越发展和安全资源配比的最优区间值，影响到投入发展的资源配比严重不足，从而导致发展效率降低。另一方面就是安全对发展本身具有一定的效率迟滞性。例如在军民融合发展的大背景下，国家鼓励民营企业进入部分军工领域，这势必会动部分国字头军工企业的“奶酪”，于是就存在个别以涉及核心技术和国家安全为由，迟滞相关领域对民企开放，或者设置各种远高于国家相关文件设定的资质门槛而将民企拒之门外的情况。很显然维护核心技术领域的国家科技安全固然重要，但为维护自身利益而陷入泛化国家安全陷阱，无疑将不利于激发相关技术领域的科技创新活力，也不利于相关行业发展效率和质量的进一步提升。

3. 导致“淹没效应”。从决策和舆论对信息处理的注意力角度，不难理解陷入国家安全泛化陷阱所导致的“淹没效应”。由于对国家安全威胁的评估、判断、应对本身必然会占用决策层与社会公众舆论的注意力，而这种注意力的占用程度是超越其他领域问题的。面对纷繁复杂的各领域问题，决策层首先要投入大量的注意力筛选出涉及国家安全的问题，从而进行有效应对。社会公众舆论也在这一过程中把宣传关注的重点进行锁定。然而，被泛化出来的国家安全问题势必会吸引决策层和社会公众舆论的有限注意力，特别是当被泛化出来的国家安全问题日益增多的时候，其吸引的注意力就越多，从而导致真正的国家安全问题和隐患被“淹没”其中，得不到应有的关注和应对。因此，“淹没效应”必然不利于有效维护国家安全。

4. 导致边际效应递减。应对国家安全问题，行为体可以超越常规制度、程序、机制，最大限度获得议程与资源配置的优先权和话语权，从而更加有利于问题的应对与解决。但一旦有陷入国家安全泛化陷阱的情况出现，随着国家安全议程设置的数量不断增多，各种滥竽充数的国家安全问题纷纷吸引到超越常规的权力配置，达到一个临界点时便不可避免导致国家安全问题应对的有效性出现边际效应递减趋势，其基本趋势如图1所示。因为这种非正常状态所采取的非正常手段并非是一个国家和社会的常态，一旦形成常态甚至泛化、滥用，其“非常”特性便会逐渐丧失。正如前文所列举的在新冠疫情防控中个别地方“滥用战时状态”的案例，前期可能会形成强有力的非常规手段，提升有效应对危险隐患的能力，增强社会公众的警惕性(也会造成不必要的恐慌)，然而正是由于这种泛化、滥用会大量消耗决策层精力与资源，让迟滞发展效率的负面影响逐渐放大，还会逐渐导致社会公众舆论的麻痹。新华社在评论中强调：“‘狼来了’喊多了，哪天‘狼’真来了，真的进入较为紧急的状态，需要与病毒短兵相接时，反而会丧失应有的警觉，关键时刻‘掉链子’，影响抗疫效果。”[4]

图1 泛化国家安全陷阱的边际递减效应趋势

五、国家安全精准治理的理论维度探讨

统筹发展和安全最重要的一个方面就是必须要对国家安全问题实施精准治理，以避免陷入国家安全泛化的陷阱。总体国家安全观以马克思主义唯物辩证法关于事物普遍联系和发展为其理论特质，在操作过程中极易把此种联系和发展随意化、扩大化，从而产生国家安全泛化的陷阱效应。而单从实践层面进行“纠偏”，往往陷入“治标不治本”的困境。因此，最为首要的必须从理论维度上厘清概念边界并且坚持用系统安全观的思维来提高国家安全问题精准治理水平，才能真正发挥正本清源之效用。

(一)界定国家安全的概念边界

国家安全是一个特定的安全领域，有着严格的概念界定。目前，国内最权威的官方界定来自《中华人民共和国国家安全法》。“国家安全是指国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态，以及保障持续安全状态的能力。”通过对这一概念的分析不难看出，其并非泛化的国家安全概念，而是有着严格的性质界定。国家安全之所以称其为国家安全，概括起来其具备的三个属性是其他安全领域所不具备的。

1. 政治性。政治属性是国家安全的第一属性，因为国家本身从理论上讲就是一个政治概念。恩格斯曾指出：“国家无非是一个阶级镇压另一个阶级的机器。”[16]63维护国家安全必然首要维护统治阶级的利益，而国家安全威胁最根本的表现就是统治阶级的安全受到威胁。对于各级地方政府而言，这种政治性体现在区域地方政权的稳定性，而对于首都和一线城市而言，国家安全的政治性不仅体现于此。从首善之区和全国政治、经济、社会发展领头雁的角度来看，更重要的是体现在对全国政权的稳定性上。因此，厘清国家安全概念边界最根本的就是要明确其政治属性。

2. 整体性。总体国家安全观是习近平新时代中国特色的国家安全理论，其中很重要的一点就是将国家安全与人民安全统一起来，将“人民福祉”“经济社会可持续发展”也列入国家安全的范畴，这并非是对国家安全政治属性的泛化，而是恰到好处地体现了无产阶级专政的社会主义国家其阶级性与人民性的统一这一最大的政治属性。因此，从总体国家安全观的视域，国家安全概念的边界必然拓展到非传统安全领域，正如中国社科院李培林教授所指出的：“从建设平安中国的总体国家安全观来考虑，也理应把许多非传统安全问题纳入社会治理领域，如因食品药品安全问题产生的社会焦虑，因雾霾等环保问题产生的社会不满，因社会突发事件产生的互联网舆论情绪，因房市和汇率异常波动产生的社会恐慌等。”[17]但这种扩展不等于将具体的非传统安全问题个案全部按照应对国家安全问题的方式来采取措施，如同以人民为中心的发展理念不等同于满足每一个个体所有需求的民粹主义一样。总体国家安全观摒弃了西方新安全理论中对国家安全和人的安全的二元对立，提出坚持人民至上、生命至上，把保护人民生命安全摆在首位。因此，人民安全这一概念应当体现整体性，也即维护最广大人民群众的根本利益。

3. 联动性。总体国家安全观之所以把各种非传统安全领域都纳入理论研究范畴，其基本立足点在于系统性安全分析观念。某一特定领域的安全问题可能发生之初并不属于国家安全性质，但随着时间的推移以及范围的扩大则可能引发其他领域的安全问题，从而成为国家安全的威胁。2011年的“阿拉伯之春”，最初就是由突尼斯的小商贩穆罕默德·布瓦吉吉遭遇城管暴力执法而点火自焚所引发的。从一个单纯的暴力执法引发的公共治安事件，经过媒体炒作、网络放大，发展成为国家安全重大事件，多个阿拉伯世界国家政府纷纷倒台，发生“颜色革命”。特别是首都和一线城市，比其他地方更容易体现出安全的联动性。因为一个小的风险隐患，由于特殊区位的“聚光灯”放大效应导致其他领域安全的联动，引发“蝴蝶效应”，成为国家安全问题，从而危及国家政治稳定。

(二)明确间接威胁转化为国家安全问题的判定标准

习近平总书记在对十九届五中全会《建议》的说明中提出坚持系统观念[19]。应该说，系统观念在总体国家安全观的贯彻落实过程中也是一个重要的方法论，可以有效避免陷入国家安全泛化陷阱。根据总体国家安全观，各个领域安全之间是相互依存、相互转化的关系，除了传统安全来自军事、政治领域直接威胁到国家政权安全之外，从非传统安全领域的角度，并非单个非传统安全案例都能直接构成国家安全威胁，而是必须通过一定条件下的转化才能上升为国家安全问题。根据国家安全概念边界的三个属性，明确相互转化条件的研判标准，论述清楚这些研判标准之间的相互关系，是为国家安全精准治理提供理论支撑的关键环节。

1. 国家政权稳定。基于国家安全的根本属性是政治性，一个威胁、隐患或问题是否对国家政权稳定构成影响则是最根本的判定标准。而国家政权稳定的具体构成要件，在《中华人民共和国国家安全法》中已有表述，那就是“政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益”。根据这一表述不难看到，政权、主权、统一和领土完整受到威胁必然是对国家政权稳定的直接威胁，因此也就理所当然成为国家安全问题，但从总体国家安全观的视角来看，影响国家政权稳定的构成要件已经超出了传统安全所涉指的内容，人民生活长期得不到改善，经济社会可持续发展不能实现，国家政权就失去了稳定的基础，也必然会导致国家安全问题。从这个角度来讲，非传统安全领域的威胁必须从个案发展到威胁国家政权稳定的程度，才能够判定成为国家安全问题。也就是说，无论安全威胁的来源是传统安全还是非传统安全领域，威胁国家政权稳定依然是最根本的判定标准。那么这一问题的关键就集中在如何对威胁国家政权稳定的程度进行定性，这就引出了之后三个方面的判定标准。

2. 扩展到一定程度的覆盖面。根据国家安全概念的整体性属性，“人民福祉、经济社会可持续发展”都是具有整体性的一组概念，并非指社会、经济领域的单个案例，必须要在社会人群、经济金融、生态资源等领域达到一定程度的覆盖面，才能够上升到威胁国家政权稳定的程度，从而可以被判定为国家安全问题。而这种覆盖面除了全国层面，还应当包括地方行政区域层面。如一个地方行政区域内(省、市、县、乡镇)，由于食品安全、生产安全重大事故频发等引发当地群众普遍不满，或经济金融出现地方性危机，抑或生态环境受到巨大破坏引发资源枯竭，都可能会引发地方政权的根基不稳，而地方政权的稳定也是国家政权稳定的重要组成部分。因此，判定非传统安全领域的问题是否已经威胁到“人民福祉、经济社会可持续发展”并成为国家安全问题，覆盖面的程度是一个重要标准。但此种覆盖面应当有一个量化的衡量指标。由于区域之间的差异，首都、一线城市与二、三线城市以及偏远县和农村地区情况不同，就需要地方党委和国家安全部门因地制宜在操作层面进一步细化相关标准。

3. 在特定时间、区域、人群中引发特定涵义。国家安全既具有客观性也具有主观性，从主观性的角度来看，本质上安全是一种文化认同的话语体系建构，因为除了客观存在的安全威胁之外，安全还必须以人群主观认知方面的观念因素来体现。而观念认知则是受到特定时间、区域、人群等含有特殊意义的因素影响。一个隐患威胁或许从覆盖面上达不到对国家政权稳定造成影响的程度，不能被判定为国家安全问题，但在某个特定时间段、区域、人群中出现则具有了一种基于文化、政治、认同方面的特定涵义，将转化为国家安全问题。如在国家重大节庆活动期间，发生重大安全生产事故，或在首都或者一线城市发生经济利益诉求的群体性事件以及由暴雨、火灾等自然灾害引发的重大安全事故，由于其特殊的时间节点和区域位置，这些事件被放大和炒作之后的恶劣示范效应是足以威胁国家政权稳定的。再如，在少数民族群众、宗教界人士或信教群众中进行极端民族主义和宗教激进主义的宣传，哪怕是少数民族和信教群众发起的经济诉求群体性聚集事件，都必然引发民族、宗教领域所涉及的文化认同、政治认同等特定涵义，甚至会波及边疆地区和民族聚居区域的国家政权稳定，危害国家统一、主权和领土完整。

4. 引发各安全领域连锁效应。国家安全概念的联动性属性决定了判断间接性威胁隐患是否已转化为国家安全问题，是否引发了安全领域的“蝴蝶效应”是其基本标准。一个原本不属于国家安全范畴的安全威胁隐患，一旦联动引发各个领域的安全问题，必然会危及整个国家的安全体系，从而构成国家政权稳定的重大威胁。而从另一个角度来看，前文所述的“一定程度的覆盖面”和“特定时间、区域、人群中引发的特定涵义”之所以能够促使间接威胁隐患转化为国家安全问题，其作用路径就是通过引发连锁效应来完成的。“覆盖面”和“特定涵义”分别由于其波及范围的广泛性和在影响上的深入性，必然带动相关领域安全问题的连锁反应。如新冠疫情一旦发展到一定人群的覆盖面，必然会引发社会恐慌，发生物资抢购，影响社会稳定，危及社会安全、经济安全。同时少数群众可能会对政府抗疫不力产生不满从而影响政治安全。同理，发生在首都或一线城市的社会治安事件，一旦被贴上特定政治、文化涵义的标签，即会导致类似当年“阿拉伯之春”的连锁效应，从而威胁到政治安全、文化安全、经济安全、社会安全等各个领域。

根据总体国家安全观强调系统性这一角度，四个标准不是相互分割、独立存在的，而是相互依存、相互联系，共同构成国家安全问题转化的动态化、系统化路径体系，如图2所示。判断威胁隐患是否转化为国家安全问题的根本标准，就是是否已威胁到国家政权的稳定。因此“国家政权稳定”这一标准居于体系的核心位置，而覆盖面、特定涵义居于基础位置，连锁效应为催化条件。其中来自传统安全领域的直接威胁必然引发国家政权稳定的威胁，而来自非传统安全领域的间接威胁则必须达到一定覆盖面或引发特定涵义之后，通过引发各个安全领域的连锁效应从而威胁到国家政权稳定，构成国家安全问题。

图2 各类威胁隐患向国家安全问题转化及相互关系

六、结论与实践启示

综上所述，国家安全泛化的陷阱效应具有理论上的客观必然性，然而对于统筹发展和安全的危害巨大，同时也容易在操作执行层面使总体国家安全观“走偏”。通过理论维度的概念界定，不难归纳出国家安全问题具有政治性、整体性、联动性三大相互联系的独有属性。在此基础上通过系统安全思维可以推导出间接威胁隐患转化为国家安全问题的四大判定标准以及他们之间的相互关系。这对于在实践执行层面更好统筹发展和安全具有重要的理论指导意义。基于此，笔者从政策应用层面提出如下启示建议。

(一)加强党的领导，落实党委(党组)国家安全责任制

习近平总书记多次强调要加强党对国家安全工作的领导，特别是2020年12月11日在中共中央政治局第二十六次集体学习时的讲话中强调的，第一位要求就是“坚持党对国家安全工作的绝对领导”，并且强调“要把党的领导贯穿到国家安全工作各方面全过程，推动各级党委(党组)把国家安全责任制落到实处”[3]。国家安全的第一属性——政治属性就决定了，为了避免陷入国家安全泛化陷阱，必须加强党的领导。正如前文所述，陷入国家安全泛化陷阱的最大动因就来自组织利益最大化，无论是政府部门利益还是相关团体、事业单位和企业自身利益，甚至包括国家安全部门自身也难逃这一悖论。只有中国共产党的各级党组织才能够从全局、整体的站位，保证国家安全工作的政治方向，统筹好发展和安全，协调好各方利益，从根本上解决群体组织利益最大化的动因问题，避免国家安全泛化。

(二)完善法规制度，强化运行动态跟踪研判

第一，精准治理的前提是制度的完善和规范。习近平总书记强调，坚持推进国家安全体系和能力现代化，坚持以改革创新为动力，加强法治思维，构建系统完备、科学规范、运行有效的国家安全制度体系[3]。目前在总体国家安全观的指导之下，国家已经出台了以2015年版《中华人民共和国国家安全法》为核心，以各个特定领域和特定对象国家安全法律为重点，和以刑法、最高人民法院解释等综合性法律中涉及国家安全问题的条款为补充的法律制度体系。各级地方党委政府应当从法规制度层面进行对接完善，将判定国家安全问题的理论标准以法规制度的形式固定下来。

第二，建立动态化职责清单制度。根据国家政权稳定、覆盖面、引发特定涵义、连锁效应四大标准，结合不同区域的具体实际，细化所涉及的国家安全问题二级指标和职责清单，特别是对一些量化研判指标需要进行科学测算，如辖区范围内出现覆盖面达到某一个百分点以上的民众遭遇食品安全问题，或处于重大政治活动节点期间，或涉及民族宗教等特定群体时，应当启动国家安全问题的紧急应对机制，按照国家相关法律法规的要求，在议程设置、资源配置、权力运用方面享有优先权。同时，针对这一清单应当建立开放式的动态管理机制，根据国家安全形势新的发展变化及时进行完善调整。

第三，建立泛化国家安全问责机制。除上述动态化职责清单之外的其他情况，任何政府机构、事业单位、群团组织和企业不得任意突破正常程序，私自加码。如遇国家安全领域的新型突发性威胁，要建立事后评估核查机制。对于泛化国家安全，特别是对发展造成重大不良影响的，要对直接责任单位和所隶属的党组织实行问责。

(三)加强信息对接，构建大安全格局

实现国家安全治理的精准化必须依靠创新，正如习近平总书记所指出的，坚持统筹发展和安全，要深入推进国家安全思路、体制、手段创新[3]。这就要求各级地方党委政府必须运用系统观念构建符合本地特色的大安全格局，完善各个部门的信息对接和互动联动机制，将推进基层治理精细化作为国家安全精准治理的重要工作抓手。

从操作层面来讲，要重点完善国家安全信息网络与现有的城市管理和社会服务管理网格化系统的信息对接，运用技术手段，既保证国家安全信息网络的独立性与保密性，又能及时通过权限的设定与开放共享部分信息，使得国家安全部门能够及时获取城市和乡村基层治理领域各类安全隐患的实时动态数据，加以监控并关注其进展。同时，一线部门又能够及时获得来自国家安全部门的风险提示，对可能转化为国家安全问题的隐患矛盾进行前置性处置、重点挂号销账，防止其进一步发酵扩大。

(四)强化宣传教育，增强对国家安全规律的科学认识

当前，中国的国家安全形势面临严峻复杂的考验，这就要求党员干部乃至群众都应当具备更高的国家安全意识，特别是党员干部要增强对国家安全规律的科学认识。各级党委政府应当落实国家安全宣传教育的领导责任，将相关工作与整体工作同部署、同推进。国家安全部门要落实直接责任，及时加强对基层一线的业务教育和指导。要坚持以每年4月15日国家安全教育日为重点，以日常国家安全教育进课堂、进基层、进社区、进乡村为基础，创新形式开展国家安全宣传教育，提升宣传教育效果。对总体国家安全观的宣传教育，要重点从系统性、安全观的角度，讲好两个方面的问题：一方面强调要“居安思危”“防患于未然”，任何一个小的安全隐患都可能被放大成为国家安全的重大威胁；另一方面要强调“精准治理”，对于国家安全问题的概念要有严格界定，定性要严谨，讲清国家安全泛化的危害和精准治理的必要性，才能够做到有的放矢。