我国基层政权应急管理能力建设问题与应对之策

陆继锋，杨 洋

〔1.山东科技大学 文法学院(知识产权学院)，山东 青岛 266590；2.中华人民共和国应急管理部 研究中心，北京 100713〕

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视应急管理体系和能力建设。党的十九届四中全会指出：“优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾救灾能力。” 2019年11月29日，习近平总书记在主持中央政治局集体学习时，明确提出要“积极推进我国应急管理体系和能力现代化”。2020年2月3日，习近平总书记在主持中央政治局常委会会议时强调要“健全国家应急管理体系，提高处理急难险重任务能力”。应急管理体系和能力现代化建设是系统性工程，重要任务是通过完善基层应急管理体系，提高基层应急管理能力，这是关系国家治理全局的基础性工作，也是适应全面深化改革新形势，回应人民群众新期待的必然要求。当前，全国各地结合当前形势和基层实际，持续推进基层应急管理改革创新，取得了一系列新成果、新经验，确保了基层总体平稳。但各类事件突发性、复杂性和特殊性仍然存在，基层应急管理能力仍面临一些新问题、新挑战。为此，稳步推进基层应急管理改革，提高基层应急管理能力，为基层经济社会发展创造平安稳定社会环境。

一、 基层政权应急管理内涵、基本内容与主要特点

(一)基层政权应急管理概念界定

作为国家政权的组成部分，基层政权是处于最基层一级政权。就组织机构而言，我国基层政权是指农村的乡、镇、民族乡人民代表大会和人民政府，以及城市的市(不设区的市)、市辖区人民政府派出机构街道办事处等。基层政权是政府职能任务的直接承担者和执行者，直接面向基层群众提供包括公共安全服务在内的最基础公共产品和公共服务。

应急管理是为预防和应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，将政府、企业和第三部门力量有效组合起来而进行的预防准备、监测预警、处置救援、恢复重建基本活动[1]。基层应急管理就是为预防和应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，基层政府有效组合资源和力量而进行的预防准备、监测预警、处置救援、恢复重建等基本活动。从内容上而言，基层应急管理主要包括统筹规划与协调落实、日常管理与应急保障和源头治理与应急处置三方面(如表1所示)。基层应急管理目的是防范化解风险隐患，预防减少突发事件发生的可能性，及时应对和有效处置各类灾害事故，减轻和消除突发事件引起的社会危害，保护人民群众生命财产安全，维护社会稳定和公共安全。总之，基层政权应急管理是应急管理的首道防线，在保障社会安全中发挥着至关重要作用。

表1 基层应急管理的构成维度及主要内容

(二)基层政权应急管理主要特点

1. 基层应急管理贴近一线，最接近群众需求，面对的都是更为具体的民生问题，政治性、政策性、敏感性强，难点和痛点问题多，更需要靠前指挥和处置，措施更需要具体化、精细化和可操作性。

2. 基层政权所辖地域空间相对有限，灾害事故类型重复性、同质性强；而基层应急管理无论参与主体还是事件演变又表现出极大的复杂性、异质性特点，可进一步提升和创新的空间较大。

3. 基层应急管理对象点多、面广，管理力量薄弱，资源相对稀缺，更需要基层群众积极广泛参与，基层群众整体应急安全意识、能力和素养对应急管理效能制约较明显，更需加强社会动员、知识普及、培训演练和文化建设等工作。

4. 我国地区差异较大，发展不平衡、不充分特征明显。不同镇街和村社由于所处城乡区域、组织结构、民众构成和产业结构等不同，管理内容和侧重点有较大差异性。如，对于以居住为主和人口聚集的镇街而言，需重点加强社会安全、疫情防控、消防和防灾减灾等工作；对于厂矿企业较多镇街而言，安全生产压力较大，安全生产监管内容较多。

5. 基层应急管理既要对接多个上级政府部门，又要面临多个村庄社区，更需要重视上下级之间、街镇部门间、镇街和村社间、政府和企事业单位及社会组织间强化协同和对接，会商协商和协同联动必不可少。

二、 基层政权应急管理能力构成、建设目标与特殊性

(一)应急管理能力构成与建设目标

1. 预防和控制能力。其一，聚焦基层风险和隐患，消除或减缓危险源对公共安全威胁，从源头上有效预防突发事件发生；其二，借助科学手段和有效措施强化风险分级管控与隐患排查治理双重预防，降低事故发生概率，减轻其影响程度，减少损失。具体而言，预防和控制能力既包括风险沟通能力、风险分析能力、风险管控能力、风险化解能力等，也包括隐患排查能力、隐患治理能力等内容。此项能力建设目标为“控制风险，预防出事，减少影响”。

2. 准备和保障能力。其一，建立应急管理组织架构、落实职责、加强队伍建设、确保通信和信息畅通、储备应急物资、建设应急避难场所等方面的管理、调度和共享等；其二，制定和完善应急管理制度标准、编制修订和演练预案、出台预案配套文件等；其三，应急安全知识普及、应急安全培训与技术研发、应急产业发展等。此项能力建设目标是“强化准备，做好保障，厚实基础”。

3. 监测和预警能力。其一，监测能力，即通过各种技术手段和完善监测网络体系，对可能引起突发事件的各种因素和征兆进行观察捕捉和精准预测的能力；其二，预警能力，即强化预警系统建设，根据监测获取信息以及分析评估结果和突发事件态势与可能造成的危害程度，实时并精准确定相应级别，发布相关信息提醒相关人员加以应对的能力。该项能力建设目标是“动态监测，预先警告，精准防范”。

4. 响应和处置能力。其一，当突发事件已经不可避免时，根据突发事件性质特点和危害，在充分研判基础上确定响应级别和范围，并采取先期处置措施限制影响范围，避免事态扩大；其二，结合事件态势演变，启动应急预案，实施指挥协调、抢险救援、信息沟通、舆论引导和调查评估等。该项能力建设目标是“挽救生命、减少损失、保护安全”。

5. 恢复和重建能力。其一，针对突发事件影响范围和灾害损失以及资源环境承载力进行评价，也包括对事件成因调查、追责、表彰等方面能力；其二，通过救助、补偿、抚慰、抚恤、安置等工作，迅速消除突发事件社会、经济、环境和心理影响，恢复正常社会秩序；其三，对相关软硬件设施进行重建、更替和升级。该项能力建设目标是“面向未来，消除影响，增强韧性”。

(二)基层政权应急管理能力的特殊性

整体而言，基层政权应急管理能力包括预防和控制能力、准备和保障能力、监测和预警能力、响应和处置能力、恢复和重建能力等基本内容。但由于基层政权在整个国家政权结构中处于最基层，直接与群众打交道，面对的都是基层常见而又敏感复杂的问题，其应急管理能力又有许多特殊性。

1. 系统性和综合性强。基层政权在整个国家治理体系中具有重要地位，纵向上贯穿于中央、省(自治区、直辖市)、市、县(市、区)、乡镇(街道)、村庄(社区)等多个层级，横向上涉及政府部门、相关企事业单位、社会组织、村(居)委会等多个主体。同时，基层应急管理涵盖了预防和控制、准备和保障、监测和预警、响应和处置、恢复和重建等多个流程和具体环节。“上面千条线，下面一根针”，上级政策最后都需要基层传达和落实，基层政权机构设置和分工相对于其他层级政权而言不太精细和明确。这决定了基层应急管理能力更需要突出综合性和系统性。

2. 需突出自治和协商。对于基层政权而言，城市居委会或农村村委会是其行政管理能力建设的重要支撑和基石。而村、居委会属于居民或村民自我管理、自我教育、自我服务组织，它们与基层镇街政府是被指导和指导的关系，而非行政领导关系。而从整个应急管理体系来看，基层自治组织又是应对突发事件首道力量和自救互救重要组织者。这决定了基层政权应把应急管理作为自治重要组成部分，完善村(社区)应急工作机构，健全组织体系，落实应急管理信息报告员和信息员，组建志愿者分队等；另一方面更应重视发挥协商会商功能，定期开展安全风险形势综合研判，广泛征求群众意见和建议，促进基层各方力量整合，促进基层应急管理和自治衔接。

3. 离不开动员和参与。基层政权工作需要多方力量的共同参与，需要全社会关注、理解、配合和支持，尤其是要强化基层群众广泛参与。尤其在农村，发扬出入相友，守望相助传统美德，促进互相关心、互相警戒、互相援助、互相帮助是基层应急管理不可或缺内容。这意味着，基层应急能力建设需要重视构建应急安全文化宣教体系，加强宣传和引导，营造浓厚氛围，激励和感染公众积极主动参与；也要重视普及应急安全知识，提升基层干部专业能力，为动员基层群众共同参与奠定坚实基础；另一方面需要搭建基层群众参与平台，促进基层群众有序和有效参与风险防范和隐患治理、监测监控和预警预报、应急响应和救援处置、灾后恢复和重建等相关应急管理工作。

三、基层政权应急能力建设变迁与现状

(一)基层政权应急管理建设的历程回顾

1. 党的十八大之前的基层政权应急管理变革。新中国成立后，中央从政权建设高度重视应急管理工作，中央人民政府政务院发布的《关于生产救灾的指示》就明确提出：救灾是新民主主义政权在灾区巩固存在的问题[2]1。随后，我国在中央防疫委员会、中央救灾委员会、中央防汛总指挥部、中央地震工作小组等机构之下，进行了基层应急管理探索。改革开放后，我国设立了安全生产委员会、森林防火指挥部、减灾委员会、抗震救灾指挥部等议事协调机构。据不完全统计，截至十八大前后，国务院与应急管理相关议事协调机构共有16个(指挥部7个、领导小组5个、委员会4个)[3]。上述机构的设立推动了基层政权应急管理改革和发展。同时，与我国安全生产监察体制变革相适应[1](1)改革开放前后，我国安全生产监察属于国家劳动总局负责的业务内容之一。1982年，随着国家劳动总局并入劳动人事部，相关安全生产监察体制发生了变革。1999年，我国成立了国家煤矿安全监察局，2001年成立国家安全生产监督管理局，二者为一个机构两个牌子运作。2003年，国家安全监督生产管理局单独设立。2005年2月，根据《国务院关于国家安全生产监督管理局(国家煤矿安全监察局)机构调整的通知》(国发〔2005〕4号)，国家安全生产监督管理局调整为总局，明确其为主管全国安全生产综合监督管理的国务院直属机构。，镇街设置了安监办负责安全生产及事故处置相关工作。2005年，国务院办公厅设置了应急管理办公室(国务院总值班室)，承担国务院应急管理日常工作。与之相对应，各层级政府机构均设立应急办，履行值守应急、信息汇总和综合协调职能，发挥运转枢纽作用。在安监体制和应急办体制下设置的基层政权相应机构推动了基层应急能力建设。

为进一步加强基层应急管理工作，2007年5月，我国召开了全国基层应急管理工作座谈会；下发了《关于加强基层应急管理工作的意见》(国办发〔2007〕52号)并提出：“加强基层应急管理，深入推进全国应急管理工作，是坚持以人为本、执政为民、全面履行政府职能的重要体现，对于构建社会主义和谐社会、维护社会稳定和人民群众根本利益具有重要意义。”《意见》明确了全面加强基层应急管理工作目标、重点任务并提出了主要措施：建立健全基层应急管理组织体系、完善基层应急预案体系、加强基层综合应急队伍建设、加快基层应急保障能力建设、尽快制定和完善相关法规政策等。这是中央针对基层应急管理工作和基层应急能力建设的首个专门文件，具有里程碑意义。2007年，党的十七大报告提出：“健全基层社会管理体制”“完善突发事件应急管理机制”，为基层应急管理建设指明了方向；2007年颁布实施的《突发事件应对法》则为基层应急管理提供了法制保障。2009年10月，国务院办公厅下发了《关于加强基层应急队伍建设的意见》(国办发〔2009〕59号)并明确指出：“基层应急队伍是我国应急体系的重要组成部分，是防范和应对突发事件的重要力量。”《意见》确定了基层应急队伍建设基本原则和目标，明确提出深入推进街道、乡镇综合性应急救援队伍建设和管理，严明组织纪律，经常性地开展应急培训，提高队伍综合素质和应急保障能力；要求县级人民政府做好规划，确定队伍数量和规模，各有关部门要强化支持政策研究和工作指导。

2. 党的十八大以来的基层应急能力建设。2013年11月，中央设立国家安全委员会，安全内涵被放在更广视野中审视，亦被视为“创新社会治理”重要内容，为重大公共安全事件处置赋予了“综合、权威、高效”指导思想[2]1-2。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》确立了全面深化改革总目标：完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化； 2018年2月，十九届三中全会明确了深化党和国家机构改革指导思想和目标，拉开了新一轮党和国家机构改革帷幕；十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，明确提出要推进国家治理体系和治理能力现代化。在此背景下，2018年4月，国务院组建应急管理部，应急管理体制发生了“脱胎换骨”的重大变革。与之相对应，我国基层镇街也开始成立相应机构，整合相关职能，强化能力建设。2019年11月29日，习近平总书记在主持政治局集体学习时强调：应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，并提出要积极推进我国应急管理体系和能力现代化的重大战略命题。2021年，中共中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，要求赋予乡镇(街道)应急处置权以增强乡镇(街道)应急管理能力，基层政权应急管理能力建设得到前所未有重视。

在中央决策部署下，我国在基本完成省、市、县三级应急管理体系变革后，开始进一步向基层延伸。一些地方开始了基层应急管理试点改革。如，2016年3月，上海市《关于进一步加强街镇基层应急管理工作的意见》提出：全面健全街镇基层应急管理组织体系，形成“政府统筹协调、社会广泛参与、防范严密到位、处置快捷高效”的基层应急管理格局，着力打造“横向到边、纵向到底”的街镇应急预案体系，加强基层应急保障能力，提升广大群众公共安全意识和自救互救能力，切实提高基层防范和应对各类突发事件能力，全力保障城市运行安全。随后，上海浦东新区陆家嘴街道、普陀区曹杨街道、青浦区重固镇等基层应急管理示范点建设基础上，在全国率先召开镇街应急管理工作现场会，立足城市运行特点推广基层应急管理改革。2020年以来，四川、吉林、广东、浙江、江西、湖南等地先后下发关于基层应急管理体系和能力建设专门指导意见、工作方案；多数省份在应急管理“十四五”或相关规划的重点任务或重点工程中进行相应规划和部署，为基层镇街应急管理体系改革提供规划和指导，基层应急能力建设顶层设计更加明确有力。

(二)基层政权应急能力建设面临的挑战

当前，新发展格局加速构建，尤其是乡村振兴、新型城镇化、区域协同化、城乡一体化等重大战略实施，推动了高质量发展。我国综合实力不断提升，夯实了镇街应急管理改革物质基础；新冠肺炎疫情防控以及重大灾害斗争的伟大实践，提供了经验借鉴和启示，极大激发了全社会忧患意识、风险意识和安全意识，基层群众对应急管理重要性认识、积极主动参与应急管理需求增强，为镇街应急管理改革凝聚了共识、汇聚了合力。在党中央、国务院坚强领导下，各地按照应急管理改革部署，将工作和改革视角进一步向基层延伸，持续推动镇街应急管理改革，基层应急能力建设得到加速推进。但基层政权应急能力建设仍面临一些挑战。

1. 基层应急管理队伍建设问题较为突出。当前，由于我国专门应急管理机构成立时间较短，经划转并入应急管理机构的工作人员还不够稳定，对新业务和新职能还不够熟悉，且基层监管执法、专业救援等专业人才缺少。整体看，从基层镇街领导、机构负责人到具体工作人员，编制被挤占、人员被抽调，一人身兼多职或面临多部门指派的任务，“人数少而事情多、职能合但人未增、责任大却能力弱”等问题较为突出，应急管理业务能力和素质与基层工作复杂程度、重要程度和任务艰巨性不匹配。

2. 基层组织机构改革与需求有差距。当前，我国基层镇街应急管理机构改革仍然处于改革的攻坚期和过渡期，应急管理体制机制有待进一步理顺。总体来看，有些地方的镇街应急管理职责放在党政办公室之下，基本上还是沿用原应急办管理体制设置；有些地方的镇街只是简单将基层“安监办”变成“应急办”，仍停留在安监体制设置，以“旧体制”应对“新工作”；有些乡镇(街道)虽然成立了应急管理办公室或应急管理中心，但人员调整和职能融合不够彻底，与“大安全、大应急”趋势和基层实际需求有较大差距。

3. 基层应急管理职责不够明确。多数地方镇街应急管理、安全生产、防灾减灾抗灾和消防救援等相关职责整合和融合力度欠缺，仍存在职能分散不同部门的“碎片化”现象，或责任不明，或有责无能，或各自为政。如，基层镇街应急管理与综合行政执法工作存在边界不清问题；有些基层机构中存在无应急领导指挥机构或机构虚化问题，层级间、部门间联动运行不顺畅，在突发事件处置过程中的职责不清、缺少协同甚至指挥失灵等问题。

4. 基层应急管理基础保障不足。就应急管理基础保障而言，主要是存在应急管理经费投入不足，缺少专项资金支持，相关配套资金筹措和投入渠道较为单一，主要依靠上级拨款；对于一些经济欠发达或收入困难镇街，存在压缩经费和挪用经费问题，甚至寅吃卯粮；应急物资储备数量不足、种类不全，物资管理不规范，储备方式和物资仓库布局不合理；救援力量装备配备不到位；基层应急管理科技信息化建设基础较为薄弱，基层应急管理保障能力有待加强。

5. 应急预案不完善并且缺少演练。整体而言，镇街基本上都制定了相应的应急预案。但大部分镇街应急预案“重形式轻内容”，“抄袭”“拼凑”“雷同”应付现象较为严重，预案之间衔接性不够，缺少专门评审和必要备案登记，修订不及时、体系不完整，针对性、可操性不强；受人力、物力、财力和精力所限，基层应急预案演练类型、规模层级和覆盖面有限，演练“重形式轻实用”，重“演”轻“练”甚至“演”而“不练”等，走过场、做样子的情况较为普遍，缺少演练评估反思。

6. 知识普及和教育培训质量不高。目前，基层应急安全相关政策法规和应急避险等知识的宣传普及仍采用“贴海报”“发传单”“挂横幅”“喇叭喊”等简单陈旧形式，内容和形式通常较为枯燥、单调、乏味，难以激发群众兴趣，达不到应有效果。教育培训方面，组织单位和主体较为混乱，基层应急培训规划组织不够，教育培训的针对性的、系统性缺失，与专业性较强工作本身要求不相适应。

7. 基层应急管理社会化参与不足。基层应急管理仍然是党委政府唱独角戏，缺少社会化参与。一些专业化行业协会、社会组织以及红十字会、科协、工会等群团组织真正参与应急管理不够，参与机制缺失，作用发挥不明显；基层群众动员方式仍沿用行政命令方式，群众危机意识不强，参与应急管理工作的积极性、主动性和社会化组织程度不够。

四、 基层政权应急管理能力建设的对策与建议

(一)改革管理体制，完善组织架构

1. 设立领导机构，强化组织领导。一是按照“党政同责、一岗双责”要求成立由党政主要负责人的应急管理领导机构，统筹辖区应急管理工作，重点做好应急管理重点工作或重大问题研判分析，制定相关规划、计划和指导性意见，做好跟踪督办和统筹协调等工作；二是秉承“党委牵头，分工负责”原则，吸收基层相关单位、村(居)委会负责人参与，打造基层党委牵头抓总、行政领导落实推动、基层自治组织积极参与的“大应急”格局；三是以“大统筹、一体化”为指引，将应急管理纳入基层治理“一张网”，实现安全生产、防灾救灾、消防救援、社会治安、平安建设等一体化建设。

2. 设立指挥机构，强化指挥调度。一是设立镇街常设指挥机构。该机构由基层党政主要领导任总指挥，负责指挥协调相关专项指挥机构及基层主要力量。其中，专项指挥机构主要结合基层常见突发事件设立，指挥长一般由分管领导担任，由专业部门人员组成。二是设立临时或现场指挥机构。若目前相关指挥机构未涵盖的突发事件发生或举办重大活动时，镇街可根据事件性质和工作需要成立临时应急指挥部或现场指挥部或派出工作组，指导应急管理工作，并明确负责人和成员组成。指挥机构根据工作需要可设置相应小组(如图1所示)，确保应急处置工作有序进行。

3. 设立办事机构，强化组织实施。以基层政府机构改革为契机，整合安全生产、防汛抗旱、消防救援、防灾减灾救灾等资源和力量组建基层镇街应急管理办公室，承担辖区安全生产、应急管理、防灾减灾救灾等各项应急业务工作。应急管理办公室主任由镇街分管领导兼任，明确1名中层正职干部任常务副主任。应急管理办公室行政上接受基层镇街党委政府领导，业务上接受上级应急管理部门指导，落实专兼职工作人员和办公场所，发挥枢纽平台功能。

此外，镇街根据工作需要和辖区实际也可以设置专家咨询、技术服务等相关机构，促进基层应急管理职责落实和能力提升。

图1 应急指挥部构成与相关职责图

(二)优化管理机制，提高管理效能

1. 优化协同联动机制。

一是构建协同配合机制。其一，基于“统一领导、分工负责”构建部门协同机制，促进镇街政府各部门协同参与安全生产、防灾减灾、防汛防台抗旱等工作；其二，基于“上下一体、条抓块统”构建县(市、区)、镇街和村居(社区)协同机制，打通协商通道，促进层级间应急力量协同参与；其三，基于“协同作战、联防联控”构建镇街间、区域间应急协同联动机制，促进相邻区域、镇街应急救援协同作战、联防联控。

二是构建协商会商机制。其一，镇街会商机制，建立应急管理例会或联席会制度，明确会议频次和召集权限，吸收村居“两委”、辖区企事业单位和相关社会组织负责人等参加；其二，村居协商机制，定期分析研判村居社区形势，并就重大问题充分征求居民群众意见；就相关突发事件处置情况进行沟通通报，有效保障群众决策权、知情权和监督权，促进基层民主建设，确保社会稳定和谐。

三是构建多元参与机制。其一，发动红十字会、工会、共青团、科协等群团组织参与应急安全治理，发挥其桥梁纽带和资源整合作用；其二，整合运用企事业单位安保和物业管理资源，促进村(居)民代表、网格员、公益岗等力量的有序参与；其三，培育孵化社会组织并促进其参与，尤其要重视发挥好应急救援、防灾减灾社会组织的功能和作用；其四，引入专业化社会机构，提供专业应急安全管理和技术服务。

2. 优化应急处置机制。

一是完善隐患排查机制。其一，建立镇街、村社、企业层级网格化隐患排查机制，逐片、逐项、逐点开展常态化风险隐患排查，摸清基层风险隐患数量与分布；其二，建立基层风险隐患点“发现、确认、管控、整改、核销、监督”闭环管理机制，制定隐患、责任和整改三项清单，明确隐患内容、类型及整改措施、期限和责任人，分级分类、分批分期整改落实。

二是完善预警通报机制。其一，严格落实应急日常值守和信息报告规定，建立集接警报警、指挥调度、研判预警为一体的综合平台，促进信息共享，提高预警信息发布能力；其二，建立应急管理工作月调度和季度通报制度，利用广播电视、网站、公众号、宣传栏等定期曝光安全隐患排查整治不行动、不到位、不彻底等非法违规行为，强化社会舆论监督。

三是完善应急指挥机制。其一，加强镇街应急指挥平台信息化建设，实现由应急管理综合协调调度“一点核心”向综合协调调度与专业应急处置“两点并重”转变；其二，明确突发事件处置指挥权限，按照应急响应层级明确相关负责人，界定相应权限，实现事前预防、事发应对、事中处置和善后管理的全程高效能指挥调度。

3. 优化督导考核机制。

一是完善督导机制。其一，明确督导检查内容，围绕应急管理路线方针政策法规落实、预案和管理制度制定落实、风险隐患排查和整改、应急保障等开展综合督查、专项督查、经常性督查；其二，优化督导检查方式，县(区、市)或镇街采取“四不两直”形式强化督查，并重视单位和部门自查、社会机构协查相结合，全程流转督查信息。督查工作结束后，及时反馈情况并形成报告和整改建议。

二是完善考核机制。其一，从组织机构、责任落实、预案制度、物资储备、队伍建设、工作场所和信息化等方面明确考核标准，突出体系改革情况和能力建设内容，发挥考核指挥棒和压力棒作用；其二，将基层应急能力建设考核结果适当纳入地方党政领导班子和干部政绩考核、部门绩效考核、安全生产责任制考核、高质量发展考核等方面，实行季度通报、半年评估、年底考核验收制度，倒逼基层政府重视应急能力建设。

(三)加大投入力度，厚实保障基础

1. 加大经费投入力度。

一是明确建设经费来源。基层镇街应急管理经费在以财政保障为主的基础上，应设立应急能力建设专项经费并纳入同级财政预算，确保专款专用；同时，应急管理相关经费要结合本地经济发展水平和应急安全形势确定，灵活使用镇街自筹和社会捐赠等方式，拓宽开源渠道，确保足额够用。

二是加强经费使用管理。其一，应急能力建设经费主要用于保障安全生产、防灾减灾救灾、隐患排查治理、应急演练与宣教培训等，支持办公条件改善、平台搭建、队伍建设、设备设施配备、考核奖励和津贴发放等；其二，街道财务和相关部门要加强对突发事件财政应急资金使用情况监管评估，保证其科学、合理、有效使用。

2. 重视应急物资储备。

一是创新储备方式。针对辖区生产生活功能与特点、易发多发事故灾害类型等实际状况，实施政府储备、社会储备、单位储备和家庭储备结合，灵活运用协议储备、委托储备、季节性储备和临时性储备等多种方式，整合相关资源。

二是实施分类建设。在对辖区现有装备进行普查登记和掌握底数基础上，结合基层应急管理相关标准和实际需求，按照大件与小件结合、物质和信息结合，分层分类建设区域点、镇街中心点、村分点等多层次储备点，落实品种、数量、质量和经费，明确范围和用途。

三是加强物资管理。建立日常补充和动态管理机制，完善应急物资采购、管理、使用和更新制度，建立物资储备目录、清单和调入、调出台账，确保专人专管、专物专用，确保统一管理、统一调度；重视物资的节约适用和随调随用，减少重复建设和配备。

3. 加强管理队伍建设。

一是落实编制，配齐管理人员。其一，以机构改革为契机，将镇街安全生产、消防、防灾减灾救灾等部门相关人员调整充实到镇街应急管理机构；其二，在机构限额和编制总量内推动优秀人员向应急管理一线倾斜，把政治素质好、工作热情高、专业素质强的干部充实到应急管理队伍中来，优化队伍知识结构、专业结构和年龄结构；其三，在现有编制无法确保正常工作开展情况下，以购买服务、设立公益岗、社工岗等方式增设辅助人员。

二是保证待遇，提升能力素质。其一，配备必要办公场所和设备设施，改善办公条件；兑现相应补贴津贴，提高一线人员待遇；对承担急难险重任务且做出突出贡献一线人员，在干部选拔任用上予以优先提拔任用。其二，本着“人岗相适、分级分类”和“实用性、针对性”原则组织开展镇街党政领导干部、专兼职人员、救援人员、专业技术人员和应急管理网格员等教育培训工作，确保教育培训全覆盖，加强教育培训考核，提高教育培训质量。

4. 强化专业技术赋能。

一是强化信息技术保障。其一，统筹运用“智慧安监”“智慧消防”“智慧交通”等信息系统，确保数据整合一体化、采集常态化和更新动态化，加强行业部门间信息共享共用和互联互通；其二，结合数字化应急、智慧化应急建设，运用互联网、物联网、大数据等技术手段，打造集日常监控、指挥调度和预警监测于一体的信息化平台，夯实技术支撑。

二是重视专业智力支持。其一，引入第三方专业社会服务机构全面参与指导基层安全生产和应急救援等事务，提供专业化技术咨询服务；其二，镇街聘请专业技术专家和专业技术人员指导和深度参与基层日常监管执法、应急安全检查和隐患排查、风险辨识工作，分析辖区应急安全特点，查找薄弱环节，提高专业化和科学化水平。

(四)推动重心下移，强化宣教演练

1. 推动重心下移。

一是推动监管执法权限下放。其一，县(市、区)应急管理部门应梳理基层执法事项，探索简易执法事项权限下放，推动“移交处罚”向“委托执法”转变，与镇街签订委托书，赋予镇街应急行政处罚权，促进监管和执法一体化建设。其二，编制镇街监管和执法项目清单，厘清执法和监管边界；开展镇街监管执法培训，加强执法业务指导；强化执法监督，督促镇街依法依规行使权利；借助信息平台推动基层应急监管执法流程再造。

二是提高村庄社区应急能力。其一，在村庄社区设立应急管理工作机构，负责日常工作协调和镇街工作落实、宣传普及应急安全知识、排查治理辖区风险隐患、上报发布灾情信息、紧急转移和安置救助、预案建设和演练、应急物资装备管理调度等工作；其二，推动镇街力量下沉村庄社区，指导、协调、督查基层应急工作，及时解决难题，广泛听取基层意见建议，确保隐患排查在一线、风险防控在一线、防灾减灾在一线、应急服务在一线。

三是织密织牢应急管理网格。其一，整合基层气象信息员、灾害信息员、地质灾害群测群防员、森林护林员、三防责任人等力量加入网格队伍，网格员在镇街和村居“两委”指导下协助应急管理日常工作；其二，将安全生产、防灾减灾救灾、应急救援、社会治安等纳入网格管理，建设综合性应急管理网格员队伍，延伸应急管理触角，实现网格融合建设和资源共享，推动联防联控、群防群治、共同参与，确保险情第一时间响应、问题第一时间化解。

2. 加强宣传演练。

一是重视宣教和知识普及。其一，围绕应急安全管理政策和法规及常见突发事件预防，利用报纸、横幅、宣传栏等传统方式，以及多媒体、公众号、两微一端、抖音、快手等新媒体，加强宣传普及，营造全社会学习应急安全知识良好氛围，增强公众忧患意识和安全意识，提高全民应急安全素质；其二，鼓励镇街依托公园、科技馆、博物馆等公共场所设置应急科普设施，或建设专门教育基地、体验中心等，面向村(居)民、企事业单位员工和中小学生开放，以情景模拟、互动体验等形式开展沉浸式、互动式教育活动，提高突发事件预防预警、避灾避险和自救互救能力。

二是重视预案建设和演练。其一，按照“科学规范、上下贯通、互相衔接”要求编制镇街总体预案、专项预案、重大活动预案和村(社)预案，完善 “镇街-村社”两级预案体系；同时，将预案汇编成册，制作电子预案和简易预案，确保简明通俗、方便使用，编写预案宣传普及材料并加强宣传。其二，本着“以演促练、以练为战”原则，针对地震、台风、洪水、燃气泄漏、火灾、疫情等常见突发事件，既要组织群众参与度高、协同联动性强的综合演习演练，也要组织贴近实战、小规模专项演练，促进实战演练与桌面推演、分段演练与分项演练、单项推演与综合演练相结合，提高基层突发事件处置能力。

结语

新中国成立以来，我国高度重视应急管理工作，应急管理体系不断完善，应急管理能力不断提高，成功应对了一次又一次重大突发事件，有效化解了一个又一个重大安全风险，创造了许多应急管理奇迹，充分展现了中国特色和优势。改革开放后，尤其进入21世纪以来，随着西方应急管理理念和经验传入，加之一系列突发事件的爆发和成功应对，我国基层应急管理体系随之不断完善，应急管理水平得到了较大提升。当前，我国正处于乘势迈进建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的开局时期，镇街应急管理改革正面临前所未有新机遇。就当下和未来镇街应急管理能力建设而言：一是要进一步增强改革紧迫感和责任感，结合“十四五”规划绘制更明确、更科学、更可行的基层应急管理改革“路线图”“施工表”，切实增强基层应急管理能力建设系统性、整体性和协同性；二是坚持问题导向和目标导向，深入研究和系统总结各地镇街应急管理改革成功经验和做法，形成更有分量、更有价值、更有操作性和更有前瞻性的方案，打造符合基层实际和地方特色的现代化应急管理体系；三是围绕镇街应急管理体系和能力现代化目标，加强层级间、部门间、区域间协同协作，加快推进镇街应急管理职责整合、磨合和融合，促进应急管理与基层自治衔接，实施基层应急管理一体化推进，打造基层应急合力；四是坚持群众路线，把握群众需求、挖掘群众智慧、汇聚群众力量，群策群防群治，共建共治共享，大力弘扬应急安全文化建设，加强宣传教育，不断提高基层群众应急安全素质，织密人民防线，打造人人有责、人人尽责、人人参与、人人享有的基层应急安全共同体。