新时代基层干部七种能力指标体系的构建及应用研究——基于A省B市的调研

黄翔宇，刘 玲，李菲菲

(1.中共亳州市委党校 a.综合教研室；b.图书信息中心，安徽 亳州 236800；2.亳州学院 经济与管理系，安徽 亳州 236800)

党的十九大报告提出，要全面增强党的执政能力，强调党不仅要政治过硬，也要本领高强。2020年10月10日，习近平总书记提出要提高领导干部解决实际问题的能力，突出强调了要提高领导干部的“七种能力”。[1]“八种本领”和“七种能力”都对党政领导干部的执政能力建设提供了理论依据。面对当前复杂的国内外形势，在“百年未有之大变局”的大背景下，如何提升市县级基层领导干部的管理能力，是党和国家面临的一项重大课题，也是年轻干部自身成长的必然要求。当前我国基层领导干部虽然队伍主体年轻化、学历高层次化、思维活跃度高，但仍然存在马克思主义理论学习不扎实、党性锤炼不足、缺乏基层经验及担当作为能力不强等问题，因此，基层干部亟待提高解决实际问题的能力。[2]

一、研究综述

近年来关于领导干部能力建设的研究，从研究内容上来看，大多以理论阐述为主，归结于概念表述、理论意义、问题剖析及提升建议等，总体上来看偏向思辨性；[3][4][5]从研究方法上来看，定性研究多于实证研究，更谈不上利用统计分析和数据挖掘的方法来进行深入思考，对能力评价体系的研究更少，基层干部能力建设方面缺乏一种“为什么”的思考，需要借助专业化、科学化和定量化的方法来进行深入挖掘。因此，新时代基层领导干部的执政能力评价体系的构建，是将解决实际问题的能力转化为执政效能的关键。结合已有的文献研究，也迫切需要一种定量的方法来指导基层领导干部执政能力的测量，以便未来深入开展该领域的实证研究。基于以上分析，新时代领导干部能力评价模型的构建，以及指标如何构建是笔者关心的问题，结合基层领导干部的主体特征，批判借鉴已有相关测量的设计，创建执政能力的评价体系，以期从构建评价体系的途径，为我国基层干部的选拔和任用提供可借鉴的决策参考。

当前，已有不少学者提出了不同的思考和理论框架，来阐述基层干部能力提升的问题。但已有研究文献对能力的界定都很抽象，缺乏可操作性定义，很多文献属于一种理论性论述和经验总结，缺乏实证研究和整合性的方法来进行统一，并将其整合运用于评价体系模型的构建中。领导干部能力评价的主要目的就是增强执政能力。当前国内外学者从领导干部能力提升的影响因子、评价标准、评价主体、评价方法等方面进行了探讨，提出了自己的观点，量化评价也逐渐兴起。国外学者Stephen P. Robbins提出计划、组织、领导和控制四项管理职能，探究管理职能框架，并被广泛运用于企业管理和公共管理实践中，出色的基层干部需要具备四种职能，来提高管理效率。[6]美国密歇根大学Robert E.Quinn教授和其团队提出了“竞值架构理论”，认为领导者要提升管理效能要扮演多种角色和具备多项管理能力，提出管理效能提升的框架模型，被国内外学者多次引用。[7]著名的组织行为专家Mclelland提出胜任力模型，将胜任力解释为担任某个角色应具备的能力的总和，在学术界的广为流传。[8]

国内学者也试图探索领导干部的能力提升与评判方法。如尚虎平等在领导干部管理能力的研究中引入“竞值架构理论”，提出新的管理能力框架和构想。[9]王琦从基础能力、结构性能力和专业性能力三个角度，对事业单位领导干部的能力进行深入探讨。[10]张书林从领导干部应对风险的能力角度进行研究，提出了风险能力评估要素构成维度和多种方法。[11]卢爱国等提出构建综合考评指标体系、“三维多元”的评价主体网络、智慧考评方式及结果导向的激励制度等来健全领导干部的能力考核评价机制。[12]熊项斌分析了领导干部创新能力不足的问题，提出了探索容错机制、健全考核机制等对策建议。[13]刘昕从建设担当型干部角度出发，提出了从工作实绩、表现行为及守住底线三个角度来构建评价体系。[14]时玉柱运用比较借鉴法等，构建了领导干部党性评价指标体系，包括5个一级指标和22个二级指标，提供了一种定量的分析方法，有很好的参考价值。[15]萧鸣政指出评价领导干部政治素质的影响因素，如政治品德、政治定力、政治能力等标准进行具体化行为指标评价。[16]陈树文等运用专家意见法和层次分析法提出领导者的“三项核心能力”，分别是驾驭全局能力、管理沟通能力及战略领导能力，并赋予定量值。[17]胡月星将领导干部的能力分为核心能力和关键心理品质两个方面，设计37个指标，为领导干部的考评提供了科学化依据。[18]十九大报告中，习近平总书记提出加强领导干部执政能力建设，要全面增强执政本领，即增强学习本领、政治领导本领、改革创新本领、科学发展本领、依法执政本领、群众工作本领、狠抓落实本领、驾驭风险本领。[19]“八大本领”成为领导干部干事创业的动力源泉。习近平总书记以“提高解决实际问题的能力”为出发点，提出了“七种能力”，即政治能力、调查研究能力、科学决策能力、改革攻坚能力、应急处突能力、群众工作能力及抓落实能力。综上，国家领导人及不少学术专家从不同的角度研究过基层领导干部能力提升的问题，这些研究非常有价值，对笔者指标体系的确定具有很大的启示意义。

二、新时代基层干部七种能力评价指标体系构建

(一)量表编制

尽管关于领导干部能力标准的要求随着时代的发展在不断更新，但其核心内容存在一致性，暂无以“七种能力”为基础的评价体系构建研究。习近平总书记提出的“七种能力”，更是为我们在领导干部的管理能力模型的构建方面提供了可借鉴的方法和一种全新的研究视角。笔者基于以上关于领导干部能力评价标准内容的逐步探索，依靠实地调研获取的信息和专家建议，初步提炼出领导干部能力建设的指标。根据苟立伟、洪向华、萧鸣政、张书林、刘昕等学者的观点，设计了简明清晰的二级量表，对量表进行预发并逐步优化，最终形成了26个二级指标和7个一级指标的评价量表(见表1)。

(二)评价体系内容阐释

政治能力的提高需要党员干部严守政治纪律，把握正确的政治方向，具备政治意识和政治觉悟，干部的政治能力要与领导职责相匹配。在调查研究能力上，习近平总书记提出“每年至少用三分之一的时间深入基层和部门调查”，体现的是基层调研要频繁，强调调研的频率；要弄清楚调查研究是为了解决什么问题，调研要“有的放矢”，明确调查研究如何展开等问题。科学决策能力注重科学、民主和依法决策，决策的正确性和科学性是影响党和国家事业的发展、衡量领导水平高低的重要尺度。改革攻坚能力涉及的内容很多，需要找准着力点，需要具备改革的勇气和攻坚的决心，更需要具备创新的意识，敢于创新。应急处突能力要求领导干部要坚持底线思维，具备风险防范意识，积极主动的风险准备及敢于斗争的风险担当和应对能力。群众工作能力要求领导干部要善于与群众沟通，牢固树立密切联系群众的工作作风，扎实解决好群众面临的最关心、最直接、最现实、最迫切的实际问题，提升群众的信任度和满意度。抓落实能力要求领导干部将党和国家政策、方针、基本理论、目标任务等执行到位，是能力结构中不可或缺的重要力量，必须在领导干部“以上率下”“真抓实干”中才能实现。以上七个要素中，政治能力是核心能力，调查研究能力是基本功，科学决策能力至关决策的效果和效率，改革攻坚能力凸显担当，应急处突能力考验领导干部的应变水平和处理复杂问题的能力，群众工作能力是“看家本领”，抓落实能力是根本能力。[20]

三、新时代基层干部七种能力评价体系的实证分析

(一)调研问卷与发放

基于上述“七种能力”的26项基层干部能力评价指标的标准内容，编制了一份调查问卷。问卷分为两个部分，一是基本信息，二是能力评价的有效性调查，采用李克特五级量表，按照评价效果分为“非常同意”“同意”“一般”“不同意”“非常不同意”。问卷编制之后，向安徽省B市县处级以下领导干部共发放了问卷360份，收回有效问卷352份，问卷有效率达97.78%，并运用SPSS22.0和AMOS24.0两个软件进行分析。

调查对象均为党政机关的工作人员，男性占比59.9%，女性40.1%；副处级以上(含)干部占比4.3%、正科级干部占38.6%、副科级干部占57.1%；调研对象中，年龄介于25至35岁的占比46.9%，36至45岁的人占比26.7%，46至55岁占12.5%，56岁以上占比13.9%。显然，调查对象以县处级以下党政领导干部为主，具有一定的代表性。

(二)实证分析过程

1. 因子分析。第一步，通过主成分因子分析方法，对于多重载荷以及因子载荷低于0.5的项目进行删除，分别删除了(A4.C4.D2.G3)4项指标，接着对剩余22项指标进行KMO 和 Bartlett球形检验，检验结果KMO系数达到0.854，检验结果显著。第二步，采用主成分分析法对22项能力特征进行分析，抽取7个因子的累计方差解释为88.883%，因此最终抽取7个因子作为领导干部能力评价的7个维度，将7个因子以“七种能力”命名为“政治能力”“调查研究能力”“科学决策能力”“改革攻坚能力”“应急处突能力”“群众工作能力”“抓落实能力”，并确定了22个二级指标。

2. 信度和效度分析。信度分析采用克朗巴哈系数法进行操作(见表2)，检验结果显示均在0.8以上，因此该问卷的信度较好，同一纬度内的能力标准在内容和评价上具有一致性。7个一级维度累计解释的变异量达到88.883%，效度较好，满足统计要求。这说明，7个维度内的评价指标累计起来，能较好地反映领导干部能力评价的内容，可以构建较好的评价模型。

(三)评价模型的验证

通过前面的探索性因子分析，最终得到了22个领导干部七种能力评价的二级指标，并从中提取了7个一级指标。用AMOS24.0软件进行结构方程模型构造，结合352个样本进行验证。基于探索性因子分析的结果构建一阶“七因子”模型，设定七个潜变量，其中“政治能力”包含3个标准项，“调查研究能力”包含4个标准项，“科学决策能力”包含3个标准项，“改革攻坚能力”包含3个标准项，“应急处突能力”包含3个标准项，“群众工作能力”包含4个标准项，“抓落实能力”包含2个标准项，如图1所示。

图1 因子模型验证性因素分析图

结果显示，模型的卡方值稍大，可能与样本数量有关，但在统计学意义上可以接受。RMSEA为0.049，因素荷载值都在0.7以上。当前的模型绝对拟合度指标中，GFI为0.953>0.9，增值适配度指标CFI为0.953>0.9，NFI、RFI、IFI等指标均大于0.9(见表3)。综合考虑验证性因素分析的各项适配度指标来看，模型虽有不足，但在一定程度上达到了适配标准。

表3 整合拟合系数表

运行结果显示，7个变量对应各个题目的因子载荷均大于0.7，说明各个潜变量对应题目具有很高的代表性(见表4)。各个潜变量的平方差变异AVE均大于0.5，且组合信度值均在0.8以上，说明聚敛效度结果良好。

表4 区分效度表

从结果可知，7个维度之间有显著相关性(p值小于0.01)，相关系数绝对值在0.5以下，并且都小于AVE的平方根，说明7个因子之间具备一定的相关性，又具有一定的区分度，说明构建的量表数据的区分效度理想。综上，虽然在模型和数据的适配方面不是非常理想，存在改善和优化空间，但是作为一种领导干部能力评价标准体系的验证，结果还是理想的，在统计学中的意义显著。

四、主要结论与政策启示

(一)主要结论

通过文献综述、调查问卷等对干部能力问题进行理论阐释，以县处级以下基层领导干部为研究对象，形成了22项评价指标体系。基于352份调查问卷及数据分析，构建了基于“七种能力”的领导干部能力评价指标体系。政治能力评价内容包括严守政治纪律、把握政治方向和具备政治觉悟三个因素；调查研究能力包括基层调研频率、调研的有效性、调研有助决策及熟练掌握调研流程四个因素；科学决策能力包括决策的正确性、科学性和有效性三个因素；改革攻坚能力包括具备创新意识、具备改革的勇气和具备攻坚的决心三个因素；应急处突能力包括风险准备能力、风险应对能力和具备风险防范意识三个因素；群众工作能力包括具备群众沟通能力、具备解决群众问题的能力、群众信任度及群众认可度四个因素；抓落实能力包括上级任务完成效率及下级任务完成效率两个因素。通过量化方法，开发了“七种能力”指标体系，借助数据统计分析工具，为进一步探讨我国基层领导干部能力评价提供了基础和思考。模型结构数据拟合基本可行，为基层领导干部能力评价内容提供了理论依据。后续仍需要进一步探讨，22个题项的编制离全面检测领导干部解决实际问题能力的评价和测量仍然有一定的差距，未来研究要从前沿研究中进一步提炼。如可以借鉴能力成熟度模型、运用层次分析法等对领导干部能力评价结果进行打分，将结果分为优秀、良好、一般、差、较差等，来对领导干部能力值进行等级匹配，为最终评定结果提供一个量化的操作过程，也可以在指标选择、权重赋值等问题上进行深入研究。

(二)政策启示

1. 基层干部应树立正确的学习理念，提升政治能力。习近平总书记多次强调“梦想从学习出发，事业从实践起步”，基层领导干部需要认清理论上的成熟是政治上坚定的基础。一是抓住“牛鼻子”，坚定马克思主义理想信念。认真学习政治理论，才能面对新发展阶段的新情况、新问题、新矛盾，防止外部不良思潮的冲击。二是加强政治学习的频率。对于马克思主义经典著作、总书记讲话精神等要认真研读，体会其深刻内涵，将政治学习成为一种“常态”。三是树立终身学习的理念，不断提升理论修养。新时代，面对工作新形势、新问题和新任务，基层干部只有增强“学习力”，才不会失去基层“战斗力”，才能处理好各种问题。学习是基层干部一辈子的事情，没有终点，应自觉把学习贯穿于实践过程中，来解决面对的各种问题。

2. 加强决策的科学性和有效性。一是基层领导干部应提升决策水平，加强决策的科学性和有效性。毛泽东同志认为领导的责任主要是“出主意”和“用干部”，而“出主意”就是决策。基层工作决策具有复杂性、艰巨性、群众性，因此基层决策直接关乎人民群众，应做到决策的科学性和有效性，切实解决群众面对的问题。二是决策要有战略眼光。具备战略眼光，才能实现科学决策。基层干部要善于透过复杂的表面现象，把握事物发展的内在规律，用战略思维去观察，洞悉走势，将自身工作融入“两个大局”及全党全国的工作大局中去思考和把握。三是合理运用及转化调查研究成果，提高决策的正确性。基层干部应科学把握调研内容的真实性和有效性，将调研成果及时转化为决策部署和具体措施，推动工作实际。

3. 建立健全基层干部容错机制，提升创新能力。一是要树立创新思维，增强创新能力。健全基层干部容错机制，培养基层干部的创新意识。基层干部特别是年轻干部要自觉培养创新思维，善于寻找新路子，善于打开新局面，善于形成新思想、新观点和新论断，为改革攻坚提供源源不断的动力来源，提高干事创业的热情。三是要尊重群众的首创精神，高度重视人民群众的合理诉求，发挥人民群众参与改革的积极性和创造性。

4. 优化基层领导干部晋升制度，以钉钉子精神抓落实。一是优化基层干部晋升制度和评价体系，重视“真抓实干”的基层干部，在干部队伍中形成以上率下、真抓实干的良好氛围。二是完善基层考核督查机制。相关制度要具备激励性，对抓落实的干部予以表彰和鼓励。做到“火线练兵”选干部，排除坐而论道的“秀场干部”和光说不做的“为官不为”干部，以钉钉子精神抓好各项工作，抓落实要做到“抓紧”“抓实”“抓细”“反复抓”，切实解决好群众反映的实际问题。