农村宅基地制度改革:实践逻辑与政策取向——基于我国70 多年来政策文本的理论解读

李 泉

人类寻求安居乐业的漫长演变历史启示我们，用于建造住宅的土地要素配置结构与使用效率是由土地制度安排所决定的，特定时空条件下的土地制度设计对参与土地市场交易的不同主体会提供约束和激励。 在中华人民共和国成立以来的不同历史时期，中国共产党结合具体国情，围绕农民土地问题推进不同形式和内容的土地改革，走出了中国独特的革命、建设、改革和农业农村现代化发展道路[1]。 改革开放40 多年来，我国农村宅基地制度在不同阶段的实践经验表明，随着城乡经济发展和农民对土地依赖性的逐步下降(主要表现为农民非农经营收入占其家庭可支配收入份额的上升)，各地农村不同程度地都先后出现了不同形式“自下而上”的宅基地流转与盘活利用模式，由此推动了宅基地利用效率水平的显著提升和进一步要求“自上而下”宅基地制度创新的更大动力。 在这一进程中，农村宅基地“三权分置”改革、农村集体经营性建设用地入市和(闲置)宅基地有效利用问题日益成为人们关注的热点和难点问题。 从本质上讲，市场经济进程中农村宅基地制度改革的关键是适应农民生产生活发展的新要求，构建起不同于传统计划经济体制下农村土地流转体系，从而为逐步建立起城乡统一完善的土地要素市场和形成合理的土地要素价格机制提供坚实保障。[2]更重要的是，由于宅基地在自然属性上的不可流动性以及我国农村宅基地制度体系仍不完善，时至今日，规模庞大的农业转移人口仍然无法顺利实现市民化的永久性转移。究其原因，其中重要的一点恰恰就在于现行农民土地产权制度安排上的土地公有产权实现形式相对比较凝固、单一，产权主体并未细化到农户本体层面，特别是宅基地产权主体虚置，农民的宅基地用益物权、发展权等容易受到损失[3]。 显然，以“三权(所有权、资格权、使用权)分置”为核心内容的农村宅基地制度创新正在构成中国农村土地制度变迁的时代命题，也成为我们聚焦农业农村关键领域改革取得重要突破和加快实施乡村振兴战略的关键内容。 本文讨论的焦点问题是基于我国相关部门70 多年来出台实施的有关农村宅基地使用管理方面的已有政策文本梳理与法律法规制度解读，对现有改革成果和实践模式进行总结概括，以期为农村宅基地“三权分置”制度安排框架下闲置宅基地(和农房)盘活利用的有效途径与未来政策取向予以系统化理论探讨。

一、农村宅基地制度改革的历史变迁

在法律层面，宅基地被界定为农户或农民个人为建造住宅及其附属设施(如厨房、仓库、厕所、沼气池、禽兽舍、柴草堆放和庭院、绿化用地等)，依法申请获得、占有和使用的农村集体土地。 不同于城市土地(属于国家所有)，宅基地的所有权属于农村集体经济组织，村民依法取得宅基地使用权可在其上建造住宅或拟建住宅。 任何人不能非法占用土地建设住宅，农民也不能私自买卖或者以其他方式非法转让宅基地。 农户是宅基地上附着物的所有者，享有买卖和租赁的权利且受法律保护。 农户房屋在法律限定范围内出卖或出租后，宅基地的使用权随之转给受让人或承租人，但宅基地所有权始终为农村集体所有。 根据法律从属关系，宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地均属于农村集体建设用地。 为引导和规范农村科学管理居住建设用地，«中华人民共和国宪法»«村镇规划标准»«中华人民共和国乡村振兴促进法»和«中华人民共和国土地管理法»等对村镇建设用地的功能属性、规划布局、使用管理等均进行了约束性说明或原则性要求，以更好推动包括宅基地在内的农村土地实现集约高效利用。 长期以来，在国家正式制度约束下，只要具备农村集体成员资格(户籍属于集体经济组织)，农民就可以在本村依法享有无偿取得宅基地的权利保障。 根据政策文本出台实施的时间先后，可以发现70 多年我国的宅基地制度改革演进呈现明显的阶段性和延续性。

(一)农村宅基地集体所有制度的建立

随着农村经济社会不断发生变化，我国宅基地制度变迁始终与城乡经济社会发展如影相随。中华人民共和国成立以来，宅基地始终是农民群体的家园载体，日益发挥着有效维护农村社会秩序稳定、保障农民安居乐业的特殊作用。 1950 年中央人民政府颁布的«中华人民共和国土地改革法»标志着封建土地所有制的瓦解，土地(含宅基地)成为亿万农民生产生活的基础保障。 1954 年«中华人民共和国宪法»明确指出，农村宅基地的所有权受到国家强制力的捍卫。 1955 年«农业生产合作社示范章程草案»和1956 年«高级农业生产合作社示范章程»均明确指出，农村宅基地属于社员私人所有。 分析不难发现，作为农民参加新民主主义革命的重要果实，农村宅基地在这一时期仍然属于农民私人所有，农民对房屋和宅基地具有所有权和完整物权，法律允许农民出租、抵押、变卖房屋(包括宅基地)，说明当时农村宅基地具有资产属性，农民可以自愿依法实现流转和市场交易。 但是，在1962 年«农村人民公社工作条例修正草案»(简称«六十条»)确立“一宅两制，公地私房”的农村宅基地产权模式之后，社员的宅基地因强制性制度变迁演变为公社集体所有制。 为了消除地方社员对“六十条”中有关宅基地政策理解的偏差，1963 年国家连续出台«中共中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知»和«关于贯彻执行民事政策几个问题的意见(修订稿)»强调，社员的宅基地(包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地)，都归生产队集体所有，一律不准出租和买卖，农村宅基地交易遵循“地随房走”的模式。 自此以后，农村宅基地的资产属性不断弱化，居住保障的社会福利功能不断加强。 特别是1975 年«中华人民共和国宪法»以根本大法形式确立农村“队为基础、三级所有”的人民公社集体经济制度后，农村宅基地所有权始终属于集体所有，国家保护农民的房屋和其他各种生活资料的所有权，农民的住宅权利不受侵犯。 1978 年«农村人民公社工作条例(试行草案)»，在宅基地问题上延续了前述规定。 自此，国家通过强制性制度变迁将原来农民享有的农村宅基地所有权转变为农民对宅基地集体所有权的使用权，农村宅基地的资产属性捆绑于使用权，宅基地相关权益的归属问题以制度形式得以确立，我国农村宅基地制度的框架体系基本形成。 这成为改革开放以来农村宅基地制度改革的逻辑起点。

(二)农村宅基地制度改革的逐步推进

始于1978 年底的改革开放，开启了传统农业人口大国向全面小康社会建设征程迈进的历史帷幕。 面对“人多地少”的基本国情，1981 年«国务院关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知»规定，农村建房用地必须统一规划，以此推动农房建设布局的合理化和农村集体建设用地的节约化使用。 1982 年的«中华人民共和国宪法»明确指出，除由法律规定属于国家所有的以外，农村和城市郊区的土地均属于集体所有。 为应对城镇建设和农民建房过程中的建设用地扩张及其对集体土地的侵占，同年初中共中央批转«全国农村工作会议纪要»明确表示，集体所有的耕地、园地、林地、草地、水面、滩涂以及荒地、荒山等使用，必须服从集体的统一规划和安排，任何单位和个人一律不准私自占有。 尽管如此，在农民自主权扩大和农村生产力极大解放的背景下，1980 年代后的各地农村特别是发达地区农村建房滥占耕地的情况日趋严重。 为严守耕地红线，1982 年10 月中共中央办公厅、国务院办公厅转发«关于切实解决滥占耕地建房问题的报告»的通知，明确规定严格控制占用耕地建房，强调农村建房不准占用耕地，只能在现有的宅基地空地内调剂解决。 特别提出必须坚决刹住干部带头占地建房风，建议采用经济手段鼓励建房少占地，比如要求各地根据实际情况制定宅基地使用税。 由此，宅基地有偿使用的政策探索初见端倪。 在此基础上，国务院还在1982 年发布«村镇建房用地管理条例»，要求社员建房用地须由省级人民政府根据自然地理、社会文化、经济发展等不同条件，分别规定用地限额和宅基地面积标准。 分析不难发现，«村镇建房用地管理条例»对于社员拆除房屋后的宅基地收回集体，一户只能拥有一处宅基地，宅基地占用耕地要向相关部门申请和上报，严格杜绝宅基地乱占耕地等实践中出现的新问题都作了明文规定，显示了国家对于农村宅基地在使用管理方面的明确态度和强制性正式制度安排。 其后的1985 年«村镇建设管理暂行规定»、1986 年«中华人民共和国民法通则»«中共中央国务院关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知»和1988 年«中华人民共和国土地管理法»以及1989 年«国家土地管理局关于确定土地权属问题的若干意见»等系列法律文件，对非农业人口新办集体企业的建设用地，村镇居民新建、改建、扩建住宅用地，乡(镇)村公共设施、公益事业建设等乡(镇)建设用地，国家建设征用土地的标准支付补偿和安置补助以及与宅基地相关争议的处置等问题，均进行了一揽子的制度化、体系化设计，这对提升宅基地使用效率和规范宅基地管理提供了系统的法律、法规依据。

随着城乡经济社会改革发展步伐的不断加快，1990 年国务院批转国家土地管理局«关于加强农村宅基地管理工作的请示»，提出进行农村宅基地有偿使用试点，要求全国当年年底必须完成农村住宅建设规划。 1991 年«中华人民共和国土地管理法实施条例»重申了宅基地申请、批准、使用和管理的法定程序及其部门权限。 显然，这一时期的宅基地使用管理问题，已不仅仅是关系到农民建房的单一性问题，宅基地中的经济属性也在不断提升，宅基地制度改革已逐步演变为事关农民农业和农村长远稳定发展的综合性问题。1995 年国家土地管理局修订了«确定土地所有权和使用权的若干规定»，主要对居民建房超标占地和法律处置问题做了时限上的规定。 适应全面建设中国特色社会主义市场经济制度的改革要求，1995 年通过的«中华人民共和国担保法»第三十七条明确列示，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。 在此之后，1997 年«中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知»和1998 年«中华人民共和国土地管理法»同时指出，国家实行占用耕地与开发、复垦挂钩的政策，农村居民每户只能有一处不超过标准的宅基地，多出的宅基地要依法收归集体所有。 面对城市居民住房货币化改革所释放的房地产业快速发展和建设用地经济价值的巨大提升空间，1999 年国务院办公厅发布«关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知»规定，严禁非法占用农民集体土地进行房地产开发，农民集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设；农民住宅不得向城市市民出售，也不得批准城市市民占用农民集体土地建造住宅，各级土地管理部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。 总体而言，1990 年代末期以来，在大规模乡—城人口流动冲击下，中国城乡二元结构体制日渐松动，城镇化进程中的基础设施建设、各类产业园区、连片住宅区和城市新区建设等用地规模迅速扩张。 与此相应，有稳定非农收入的农民通过在城市购置住房实现自主式的市民化，更多农村则出现农民“建新不拆旧”“建房热”和宅基地加速扩张趋势。 这就造成一方面是农民进城后原有住宅和宅基地闲置率逐步上升、农村土地资源集中集约利用水平亟待提升；另一方面是城市经营中的建设用地指标日益紧张，城市建设用地供给严重不足矛盾日渐凸显。 因此，强化村镇建设规划、严格宅基地管控、严禁耕地建房等就成为改革开放以来农村宅基地制度变迁中的主要着力点。

(三)新时期宅基地制度改革的赋能扩权

进入21 世纪以来，随着人地关系的深刻调整，农村土地制度改革步伐不断加快。 由于家庭收入主要靠外出务工的农户房屋出现全部空置或部分使用，进而出现宅基地(包括承包地撂荒)不同程度的闲置浪费和农村“空心化”“空户化”。根据中华人民共和国自然资源部等部门统计，全国至少有7000 万套农房和3000 万亩宅基地处于闲置状态， 一些地区的农房空置率超过了35%[4]。 同时，针对农村出现的各种宅基地非法交易和流转现象，相关正式制度密集出台，并以硬性约束、最大限度压缩农村宅基地非法处置的漏洞空间。 从时间轴来简要梳理，2000 年中共中央国务院«关于小城镇建设有关政策»指出，农民可有条件地自愿落户城镇；对进入城镇的农户，原有宅基地要实现适时置换，以防止土地闲置浪费。2004 年«国务院关于深化改革严格土地管理的决定»提出，禁止城镇居民在农村购置宅基地；严禁各级政府为获得土地增值的市场收益，擅自通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国有土地。 同年，中华人民共和国国土资源部印发«关于加强农村宅基地管理的意见»提出，农村宅基地占用农用地的指标应和农村建设用地整理新增加的耕地面积挂钩，市(县)国土资源管理部门要加快农村宅基地土地登记发证工作。 同时，各地要因地制宜地组织开展“空心村”和闲置宅基地、空置住宅、“一户多宅”的调查清理，并通过激励措施鼓励农民腾退多余宅基地。 2005 年中共中央国务院颁布«关于推进社会主义新农村建设的若干意见»，就切实加强宅基地规划和管理、大力节约村庄建设用地和扎实稳步推进村庄治理进行了制度性规范。 2007 年出台的«中华人民共和国物权法»规定，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。 2008 年«国务院关于促进集约节约用地的通知»提出，逐步清理历史遗留的一户多宅问题，坚决防止产生超面积占用宅基地和新的一户多宅现象；对村民自愿腾退宅基地或符合宅基地申请条件购买空闲宅基地的，当地政府可给予奖励或补助。 同年，中华人民共和国国土资源部发布的关于«进一步加强宅基地使用权登记发证工作的通知»指出，各级国土资源行政主管部门和地方政府及相关部门，要切实加强和落实本地区宅基地使用权登记工作。2008 年10 月，党的十七届三中全会进一步指出，允许符合规划的农村集体建设用地用于房地产开发和抵押，放宽对农民集体所有土地的使用权限制，允许农户将其宅基地对外出租或出让等[5]。2010 年3 月中华人民共和国国土资源部«关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知»指出，要探索宅基地管理的新机制，落实最严格的节约用地制度，因地制宜推进“空心村”治理和旧村改造。 这对于统筹城乡发展，促进土地节约集约利用和推进社会主义新农村建设，具有重要的指导意义。

随着渐进式改革的系统推进和内外部环境发生的重大变化，2013 年10 月党的十八届三中全会通过的«中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定»明确提出，要使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，推动国家治理能力和治理体系现代化，这为彻底破除宅基地制度改革的现实障碍提供了行动指南。 基于对有效解决土地权属纠纷、化解农村社会矛盾和维护农民土地权益有法可依的考虑，2014 年8 月中华人民共和国国土资源部、中华人民共和国财政部、中华人民共和国住房和城乡建设部、中华人民共和国农业部、中华人民共和国国家林业局联合出台«关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知»，要求依法确认农民宅基地和集体建设用地使用权，赋予农民更多财产权利，为城乡统筹发展提供产权基础和法律依据。 2015 年中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发«关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见»，该文件直接指出要建立农村集体经营性建设用地入市制度。 可以认为，党的十八大以来，党中央国务院积极推动全面深化改革进程，明确提出在农村宅基地入市以及集体经营性建设用地入市等敏感地带进行大胆探索。 其中，集体经营性建设用地使用权贷款抵押政策试点，是农村土地市场化交易迈出的关键一步。 2015 年2 月26 日，全国人大授权国务院在北京市大兴区、天津市蓟县、河北省定州市等33 个县(市、区)先行试点，大胆探索农村集体经营性建设用地入市，为农村宅基地制度改革提供可供复制推广的经验。 2015 年8月，国务院印发«关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见»，对农民住房财产权抵押贷款试点进行了专门部署，指导拟试点的59 个农民住房财产权抵押贷款试点县(市、区)开展探索。 2016 年12 月中华人民共和国国土资源部«关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知»进一步明确指出，农民进城落户后其原合法取得的宅基地使用权应予以确权登记。 为实现金融助力农村宅基地制度改革，2016 年«中国银监会国土资源部关于印发农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法的通知»指出，按照金融改革与农村土地制度改革紧密衔接的原则，在坚持土地公有制性质不变、耕地红线不突破、农民利益不受损的前提下，开展农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款，落实农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价。2017 年10 月党的十九大报告和2018 年中央“一号文件”提出，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。 这是现阶段推动农村宅基地入市、盘活农村集体建设用地交易市场的关键尝试，对于破解城乡土地制度改革困境和重塑城乡土地权利关系至关重要。 针对一些地方存在超标准占用宅基地、违法违规买卖宅基地和侵占耕地建设住宅等问题，2019 年9 月中央农村工作领导小组办公室和农业农村部发布«关于进一步加强农村宅基地管理的通知»要求，严格按照“建新拆旧”要求将原宅基地交还村集体，严格落实“一户一宅”的相关规定。 为更好落实党和国家机构改革精神，根据新修订的«中华人民共和国土地管理法»的要求，同年12 月中华人民共和国农业农村部、中华人民共和国自然资源部发布«关于规范农村宅基地审批管理的通知»，要求宅基地审批管理要和深化“放管服”改革、进一步加强部门协作配合和落实属地管理责任相结合，确保农民住宅建设用地供应、宅基地分配、农民建房规划管理等的连续性和稳定性。

二、农村宅基地制度改革的新探索

宅基地制度是中国特色社会主义土地制度的重要组成部分，其核心是维护农村土地集体所有制和保障农民居有定所的基本权利。 自2015 年宅基地“三权分置”改革在有限范围内试点以来，各地根据不同实际进行了不同程度的诸多探索，也取得了一定的成效。 例如，宅基地制度改革通过严格规范宅基地取得方式、加强宅基地审批管理、实现宅基地使用权流转和显化宅基地资产价值等，能够有效抑制大型村庄、郊区型村庄和西部地区(季节性)闲置农房的产生[6]。 数据显示，到2018 年底，试点地区共腾退出零星、闲置宅基地约14 万户、8.4 万亩，办理农房抵押贷款5.8 万宗、111 亿元[7]。 但是，改革仍然在路上。 当事关宅基地制度改革向纵深层次推进的时候，有限范围的试点显然不能满足新时代农村土地制度顶层设计的现实要求。 因此，2020 年10 月，中央农村工作领导小组办公室、中华人民共和国农业农村部再次确定北京市昌平区和大兴区、天津市静海区和蓟州区等全国东中西部区域104 个县(市、区)和3 个设区市进行新一轮农村宅基地制度改革试点，试点期限截止到2022 年12 月底。 根据新一轮更大范围的试点要求，本次农村宅基地制度改革试点旨在进一步厘清宅基地集体所有权、农户资格权、农户使用权之间的权属关系，明确不同权利范围及其功能，形成层次分明、结构合理、平等保护的格局，探索完善与宅基地制度设计相关的宅基地审批、分配、流转、抵押、退出、使用、收益、监管等不同环节的通行方法和一般路径，推动农村宅基地制度更加健全、农民权益更有保障、宅基地利用更加有效、集体土地管理更加规范等一揽子目标的实现。

(一)宅基地制度改革试点的实践成果

我国农村各地宅基地制度改革的基础条件千差万别，同一制度改革框架下的具体实践成果也表现为多种多样。 借助于官方媒体的率先报道与经验介绍，可以总结出具有重要借鉴价值的不同样本。 其中，在关于城乡统筹试验区建设探索和第一轮宅基地改革试点中的典型案例主要包括贵州省湄潭县农村宅基地制度改革、成都和重庆农村宅基地流转的实践经验、浙江省义乌和嘉兴的农村宅基地制度改革试点、天津市华明镇宅基地换房的实践与经验借鉴、江西省鹰潭市余江区的农村宅基地制度改革[8]、宁夏回族自治区平罗县农村宅基地制度改革试点[9]和云南省大理市宅基地制度改革实践与经验借鉴等等。 在以上案例中，重庆将户籍制度与土地制度改革相结合，针对进城农民自愿退出宅基地及附着建筑物的情况，统一纳入“地票”交易制度进行建设用地指标的统筹使用和处置，参照退出时当地征地政策和地票价款制度对宅基地使用权予以补偿[10]，并给予转户后宅基地处置留出三年过渡期，以解除农民后顾之忧[11]。 随着宅基地制度改革成为乡村振兴战略实施中农村综合改革的关键领域，那些被纳入试点范围的县区在其宅基地“三权分置”改革中分别采取了多种灵活做法，也提供了一些可供在更大范围内进行推广和复制的经验。 例如，长乐镇青狮村是湖南岳阳市所辖汨罗市国家农村宅基地制度改革试点村，在引导村民自愿退出闲置宅基地和盘活现有土地资源过程中，严格落实宅基地审批、住房建设管理流程，以科学规划引导村民集中建房，采取发展产业、助力文旅和复垦复绿等途径有效利用闲置宅基地，挖掘乡村多重价值功能，并在村规民约中列入不违规占用耕地的条款，将正式制度与非正式制度结合，实现集体建设用地的集约节约利用。 地处东北地区的辽宁沈阳市沈北新区单家村，则通过“稻梦小镇＋乡村旅游”民宿开发模式，积极引导工商资本参与闲置宅基地和农房盘活利用，形成了宅基地制度改革的“沈北实践”。 截至2021 年8 月底，沈北新区共流转闲置宅基地300 余亩，带动耕地流转7000余亩，10 余个村2000 余户居民从宅基地改革中获得经济收益[12]。 西北内陆黄河上游的宁夏回族自治区银川市贺兰县，在稳慎推进宅基地制度改革试点中，通过科学编制村庄规划、落实宅基地确权颁证、建设信息管理平台和建立退出补偿基金等基础性工作，在建立农村集体建设用地和房屋评估、农村集体经营性建设用地入市交易两大机制基础上，探索出了整体退出、入股经营、异地置换等适用于农村集体实际和满足村民意愿的三种宅基地退出模式，为民族地区破除宅基地试点阻力和闲置宅基地盘活利用提供了新路径、新经验[13]。

总体而言，在闲置宅基地盘活利用的主要途径这个第二轮试点的核心议题上，以浙江义乌市、江西余江县、贵州湄潭县等东中西部地区最具代表性的国内现有试点实践区域对于宅基地的利用模式，主要表现为通过闲置住宅改造，发展都市休闲农业和发展特色乡村旅游；将闲置宅基地和住宅以出租、合作等方式进行盘活，发展多元产业；对闲置宅基地退出后进行集中整治，整合利用宅基地流转、村庄整治村集体闲置建设用地，建设承载乡愁的乡土博物馆、文化艺术旅游村，保护传承农耕文化和民俗传统，加快推进乡村记忆工程，实现文创与乡村、艺术与乡土的融合发展；结合国家创新创业和下乡返乡政策支持，推进乡村创业创客工程，为乡村振兴培育人才队伍；利用城乡用地增加挂钩政策，开展土地指标在有限区域内的置换等。 其中，“村集体＋农户＋政府＋公司”合力推进闲置宅基地开发利用，是发挥多元主体功能和破解该项改革遭遇资金难题的重要途径。 根据国家或地方关于鼓励社会资本合法开发运营农村集体建设用地、闲置(或农户自愿退出)宅基地的相关法律法规(指导意见)要求，试点区域通常选择由市场化运营的公司(企业)法人实体，带着创意设计、项目实施、产品生产、品牌营销等不同环节所需要的资本进入乡村，推动自然地理环境较好(如具备山清水秀的自然风光)、区位条件优越(如交通设施网络化程度高、与城市距离自驾1小时左右)、特色产业培育潜力大(如具有某些地方特色农畜产品、或拥有可开发的旅游资源等)的乡村推动宅基地流转、退出，参与闲置宅基地和闲置农房开发利用，从而达到盘活农村集体建设用地、提升农村宅基地使用效率和带动乡村建设行动项目实施的目的。 例如，以上海途远置业顾问有限公司为例，该公司结合途家网行业相对领先的大数据运营平台、区域大生态丰富的旅游资源及途远特色大旅游住宿产业，在贵阳市观山湖区百花湖乡三屯村，利用闲置的村集体建设用地和社区民居，在不改变农民土地所有权的基础上，由村集体经济合作社入股参与民宿项目建设，农民可获得共享农庄的土地租赁收益，并通过“农特产品”的网上售卖获取收益。 同时，该项目通过引进斯维登、途远、途家、途礼等市场主体形成的“合作社＋平台公司＋社会投资”和“土地整理＋项目开发＋运营管理＋产品销售＋利益共享”模式，充分利用当地乡村景观吸引社会资本与农村集体经济组织深度合作开发乡村资源，并借助于以住宿、旅游为核心的品牌企业优势，打造颇具特色的美丽乡村共享农庄，对有效破解城郊区域“空心村”问题起到了重要示范作用，极大地盘活了乡村闲置资源和实现集体资产市场化赋能，有效推动了农村集体经济的股份化改革和乡村特色旅游业的发展。

科学设定政策目标、合理配置政策工具[14]是构建宅基地“三权分置”改革的关键内容。 系统总结以上代表性案例不难发现，面对农户自身改造老旧和闲置住房能力有限、农民契约精神相对较弱、村集体经济积累不够的不利约束条件，农村缺乏能够更好更快迎合市场个性化、创意化需要的本地化产品创新要素，农村集体建设用地和空闲宅基地必须引入外力(如社会资本进入)冲击才能被激活，这在经济欠发达地区就更为显著。2020 年6 月30 日中央全面深化改革委员会第十四次会议审议通过的«深化农村宅基地制度改革试点方案»提出，深化农村宅基地制度改革，要积极探索落实宅基地“三权分置”的具体路径和办法，坚决守住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损这三条底线，实现好、维护好、发展好农民权益。 2021 年2 月，中华人民共和国自然资源部、中华人民共和国国家发展和改革委员会、中华人民共和国农业农村部联合印发«关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知»提出，鼓励各地在符合国土空间规划的前提下，通过集体经营性建设用地入市渠道，以出让、出租等方式对依法登记的宅基地等农村建设用地进行复合利用。 显然，在数字经济时代，强大的社会资本凭借其多元的市场运作平台，全链条参与甚至主导农村集体建设用地和闲置宅基地重新开发利用，对于重塑传统乡村的经济结构、社会结构和居民生活场景，确保乡村民宿、特色产业可持续发展，破解“三农”领域资金缺乏问题，推动农村“三变”改革、农村土地“三权分置”改革和农村集体产权制度改革等，至关重要。

(二)宅基地“三权分置”改革的现实困境

制度变迁是一个主体行为调整和利益格局变化的过程。 我国农村宅基地使用管理中出现的问题具有强烈的历史延续性，宅基地“三权分置”制度改革所要破解的核心问题也并非短时期内就能够彻底消除。 例如，从城乡建设用地指标增加挂钩的实现过程分析，国家关于深化农村宅基地制度改革试点中进行的顶层设计，主要是深入推进建设用地整理，完善城乡建设用地增减挂钩政策，探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制。 在这里，如果制度设计上允许城乡建设用地增减挂钩可以在全国范围内进行跨区域的指标交易，那么农村宅基地(一般性的说法是大概有2 亿亩[15])若有50%甚至更大比例(主要是那些位居城市边缘、交通便利、自然生态环境条件良好的农村)能够腾退出来，考虑到宅基地自然属性中的区位差异，则宅基地指标的市场交易就能够实现数十万亿量级的较大规模资产收益。但是，我国农村宅基地产权权能受限，中介服务普遍缺失，宅基地长期被排斥在土地交易市场之外。这种严格限制市场交易的农房(含宅基地)制度严重束缚农民住房和宅基地财产权益的实现，由此导致城市居民因住房可以实现财富快速增长，城乡之间的收入不平等和财富差距越来越大[16]。因此，让闲置宅基地最终“活起来”的巨大转变，主要显示为城乡建设用地增减挂钩制度保障下城市建设用地指标的增加。 也就是说，农村集体建设用地减少就对应着城市建设用地的增加，也意味着让原本与城市建设用地(国家所有)无关的农村宅基地(集体所有)通过腾退复垦环节形成市场增值对接，实现了原本无法交易的宅基地指标可以通过增加挂钩制度完成了在城市土地要素市场以建设用地指标进行“招拍挂”而实现巨额增值，从而使农村“沉睡的资产”被唤醒，由此宅基地便具备了巨大升值空间。 显然，全国范围内跨区域的城乡建设用地增减挂钩指标交易实现及其长远影响还需要一段时期的稳慎探索和持续观察。

同时，作为农村典型的公共事务治理问题，宅基地用途转换尚存在法律障碍，宅基地使用权市场价值和交换价值的实现仍面临困难，一系列过于刚性的宅基地用途管制措施无法有效契合现实需要[17]。 例如，我国现行的宅基地管理制度，因始终隐含着宅基地在保障村民居住功能上的特殊性，对宅基地的生产资料属性[18]认识不清，导致宅基地“三权分置”制度改革的实质性推进极为缓慢，而且进一步强化着并反映了农民与村集体土地、农民与乡村社会千丝万缕的复杂联系。 随着新型城镇化的加快推进和城乡市场化水平的显著提升，1990 年后出生的新生代农民流动性不断增强，农民非农职业选择呈现多样化趋势，农民对农村社会和农业土地经营的关联性不断降低。 但是，市场化条件下必须要考虑到的一个问题是，总会有一定比例在城市打工一段时期最终无法转变为市民而要返乡的农民。 更为重要的是，由于农业转移人口市民化过程存在困难，城乡融合发展的政策协同配套存在障碍，农民退出宅基地进城落户后仍然无法在城镇获得同等程度的就业、医疗、养老等公共服务的充足供给，由此导致闲置宅基地很难顺畅实现有效盘活利用。 因此，农村居民包括进城农民(常住城市但户籍为农业户口)的理性选择便是长期占有宅基地(甚至想方设法多占)，即使宅基地的使用价值对其自身生产生活来讲非常低也不愿轻易放弃(宅基地的使用权利)。 这就可能会使农村闲置宅基地和闲置农房的存量随着农业转移人口市民化程度提升而增加。

土地作为农村地域的核心资源要素，如果权属不清晰、财产权益不明确、无法市场化配置，必然阻碍土地要素与城乡其他要素的双向流动、整合重组和优化配置[19]。 改革开放以来，我国宅基地制度改革进程中的利益主体和制度供给者呈现多元化，使得实践层面的农村宅基地退出利用方式呈现为政府主导型、村民自发型、企业推动型、集体组织配置型等多种类型。 但是，由于中央政府、地方政府、农村集体经济组织、农民、宅基地使用者和社会资本均参与宅基地变革实践，加之我国土地制度变迁的路径依赖特征非常显著，不同主体之间对宅基地改革中的利益问题尚未完全达成一致认识[20]，宅基地流转和退出机制活力不足，(闲置)宅基地的资产属性和市场价值无法体现，城乡统一的土地制度配套保障政策缺乏，这一系列问题又进一步导致宅基地审批管理程序混乱、违规多占(“一户多宅”、超标建房)、隐形流转监督不够、农户私下交易、利益分配矛盾突出、宅基地使用权继承环节的民事纠纷案件多发等问题长期得不到彻底根治。 在宅基地制度改革中，政府功能的发挥主要体现在通过制度安排保证“三农”利益不受侵蚀、诱致建设用地指标交易的市场力量发育和保护内生市场交易秩序的形成。 随着城乡结构转型和乡村振兴战略深入实施，适应农村宅基地“三权分置”制度改革要求和变化趋势，为了逐步强化宅基地的财产权功能，宅基地制度改革正从居住保障导向中谋求财产功能转向在财产功能导向中维护居住保障[21]。 因此，根据宅基地“三权分置”改革要求，在坚守底线和守正创新的原则下建立系统权威且治理有序的城乡建设用地流转和交易市场体系，寻求闲置宅基地资源资产化和闲置农房资产资本化的可行路径，逐步推进宅基地腾退整合后的农村集体建设用地指标实现跨区域配置和在更大范围的流转交易，对于破解宅基地制度改革中的现实问题更显重要。

三、农村宅基地制度改革政策取向

回顾70 多年的发展历史，我国农村宅基地制度变迁经历了1949 年中华人民共和国成立后到改革开放前农村土地集体所有制逐步建立、改革开放后到«中华人民共和国物权法»颁布期间的严格规范宅基地使用管理、2008 年经济步入新常态到2018 年中央“一号文件”提出探索宅基地“三权分置”的改革赋能扩权和2019 年中华人民共和国土地管理法新修订以来宅基地规范管理进入新时期等四个主要阶段。 当前，中国农村宅基地制度的基本框架特征主要表现为:所有权安排上的集体所有，符合集体成员资格的农户使用权，限定面积条件下的“一户一宅”，满足条件无偿取得基础上的长期占有(无使用年限规定)，主管部门规划管控下的村集体内部流转等内容。 在城乡融合一体化发展步伐加快的背景下，中国城乡人口结构发生了重大变化，农业转移人口市民化规模庞大。 根据中华人民共和国国家统计局«第七次全国人口普查公报(第七号)»[22]的数据显示，2020 年底全国14.12 亿人口中在城镇居住的人口为9.10 亿人，常住人口城镇化率达到63.89%(2020 年我国户籍人口城镇化率为45.4%)。 这就表明过去10 年，中国常住城镇人口增加2.36亿人，乡村人口减少1.64 亿人，城镇人口比重每年平均上升1.42 个百分点。 显然，城乡人口结构的变化已经成为城乡土地制度创新的先导性议题。 为加快推动闲置宅基地有效利用，2019 年10月中华人民共和国农业农村部«关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知»提出，要以提高农村土地资源利用效率、增加农民收入为目标，紧紧围绕因地制宜选择盘活利用模式、支持培育盘活利用主体、鼓励创新盘活利用机制、稳妥推进盘活利用示范和依法规范盘活利用行为等五个方面的重点任务，探索盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅的有效途径和政策措施，从而为激发乡村发展活力和促进乡村振兴提供有力政策支持。 在此基础上，2020 年9 月20日中央农村工作领导小组办公室、中华人民共和国农业农村部发布了«关于进一步加强农村宅基地管理的通知»，再次重申鼓励村集体和农民盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，通过自主经营、合作经营、委托经营等方式，依法依规发展农家乐、民宿、乡村旅游等。 在这里，我们可以得到事关农村宅基地制度改革特别是更好推动闲置宅基地有效利用的政策方向。

第一，在宅基地的申请获得与使用管理环节，继续坚持农村土地集体所有基本制度，对历史形成的宅基地面积超标和“一户多宅”等老问题，探索确定“旧宅旧办法、新户新办法”的分类认定和处置实施时点(特定时点前拥有宅基地的继续无偿占有，该时点后再申请宅基地的农户需要支付一定成本而有偿获得宅基地)，逐步打破具备资格权的村民无偿获得宅基地的分配制度。 同时，按照中华人民共和国农业农村部、中华人民共和国自然资源部的“三定”方案和农村宅基地审批监管“三到场”要求，严格管理、规范农户对宅基地的依法使用，在突出服务乡村振兴和村庄统一规划布局基础上，鼓励农户更多使用绿色建筑材料和注重传统优秀文化传承，用经济杠杆和法律手段共同推动宅基地节约和有偿使用。 为确保农户对宅基地使用及其自建住房的合法权益，必须全面落实农村宅基地确权登记发证，确保农民合法财产权利，为农民增加财产性收入提供产权保障。

第二，在宅基地的退出与使用权流转环节，坚持自愿有偿原则，严格落实“一户一宅”规定，鼓励农户自愿退出原有宅基地，推动农户退出的宅基地与村集体建设用地依法实现集体建设用地入市。 在这里，属于农村集体建设用地的指标，可由村集体预留优先用作有资格权的其他农户宅基地分配，也可依法用作集体发展事业(村庄建设和乡村产业发展)或调整为集体经营性建设用地。农户自愿退出的宅基地，可允许本村集体之外的农户有偿获得该宅基地使用权，或由县级人民政府保底收储，不断扩大宅基地使用权流转的资格与范围。 对于一些具备条件的农村，县级以上土地主管部门可以统筹安排相关资金，专门用于农村闲置宅基地自愿退出的奖励补助等。 发达地区或个别条件成熟的地方，可以尝试研究发行地方政府专项债券，支持农村闲置宅基地退出、盘活和利用。

第三，为实现闲置或废弃宅基地和农户闲置住宅的有效利用，各地需要立足本地的区位交通条件、资源禀赋优势、生态环境容量、产业发展基础和历史文化传统等因素，综合考虑、因地制宜选择适合本地实际的开发利用模式。 例如，在中东部和长江以南自然生态环境较好的城郊区域的农村，由于宅基地和闲置住宅利用的经济价值较大，加之人口聚集程度较高，因此可由农户、集体经济组织、农村新型经营主体和社会资本等主体以市场化为导向，共同探索发展符合城乡融合趋势特点的都市休闲农业、特色乡村旅游、传统餐饮民宿、乡愁文化体验、现代创意设计、电子商务等新产业新业态，或者根据本地乡村建设行动所列重点工程，积极发展诸如家庭工厂、手工作坊、农畜产品冷链、初级加工、仓储物流等一二三产业融合发展类项目。 这不仅能够推动城市资源向农村有序流动，有效拓展农民增收空间，而且能够实现闲置宅基地或住宅经济价值、社会功能和文化价值的最大化。 同时，对于集中居住、人口流失规模较大的农村，可采取宅基地整理、复垦、复绿等方式，开展农村闲置宅基地土地整治，将整理好的土地依法依规利用城乡建设用地增减挂钩、集体经营性建设用地入市等支持性政策，既可以为农民提升住房水平或实现分散农民集中居住提供用地保障，也可以为乡村科技文体广场等公共基础设施建设和非农产业发展提供土地要素条件。

第四，在集体经营性建设用地入市方面，逐步统一宅基地与集体建设用地的法律属性，明确宅基地就是集体建设用地的一部分，使其可在本地镇、村、组之间实现公开竞价交易，打破农户自愿退出的宅基地只能用于本村居民建造住宅的法律约束，进一步扩大宅基地的资产属性，使其能够和集体建设用地同等入市，实现宅基地(包括集体建设用地)在城乡间的出租、转让、抵押和交易，并由此为宅基地盘活和获得更大市场收益提供政策空间。 其中，城镇居民、工商资本等依法租赁农房居住或开展经营的，对利用方式、经营产业、租赁期限(最长年限不超过20 年)、流转对象等不同领域要进行法律规范。 需要坚持的是，因闲置宅基地盘活和有效利用而产生的土地增值收益，必须最大程度用于农业发展和乡村建设，最终使农民受益和助力共同富裕目标。

第五，在宅基地有效利用探索实践过程中，法律允许宅基地使用权的有限流转且可继续用于经营性建设。 在全国104 个县(市、区)和3 个地级市的新一轮农村宅基地制度改革试点过程中，国家支持各地探索宅基地使用权权益置换、入股经营、合作建设、整治利用和农房转让、农房出租(自营)、农房继承、抵押融资的具体实现途径[23]。 但是，必须汲取实践中出现的突出问题和经验教训，坚决守住国家法律和土地政策底线，严禁城镇居民到农村购买宅基地，或以其他形式违法违规买卖或变相买卖宅基地，严禁社会资本下乡利用农村宅基地进行商业地产开发、私人会馆和别墅大院建设。 同时，要切实维护农民合法权益，不得以各种名义在违背农民意愿的情况下，采取强制性措施和办法要求农民退出或流转宅基地，更不能容忍强迫农民“上楼”行为的出现。 对农户合法取得的宅基地，任何机构和组织不得违法随意收回，禁止把退出宅基地作为农民进城落户的条件。 当然，国家土地信托方案——具有宅基地转让意愿的农民和集体经济组织不直接参与市场交易向集体成员外的第三方出让宅基地使用权，而是通过国家设立的土地信托机构进行市场交易[24]——也是一种可供借鉴的代理交易模式。

通过以上方面的努力，最终为构建农村集体建设用地与城市国有建设用地同平台、同规则并轨运行的市场交易体系，确保农村集体组织及其成员长久享有宅基地入市收益提供实践基础[25]。

四、延伸讨论

面对百年未有之大变局和经济社会主要矛盾发生的重大变化，中国城乡发展步入了全面建设社会主义现代化国家的新时代。 为构建更加完善的要素市场化配置体制机制，国务院办公厅在2022 年1 月6 日发布的«要素市场化配置综合改革试点总体方案»中提出，在提高土地要素资源配置效率试点方面，允许符合条件的地区探索城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂使用机制。 在构建城乡统一的建设用地市场方面，在依法自愿有偿的前提下允许将存量集体建设用地依据规划改变用途入市交易。 同时，要创新宅基地收益取得和使用方式，探索让农民长期分享土地增值收益的有效途径，合理分配集体经营性建设用地入市增值收益，兼顾国家、农村集体经济组织和农村居民权益。 显然，以完善产权保护制度和要素市场化配置为重点，推进体制机制创新，强化制度性供给[26]，深化农村宅基地“三权分置”制度改革，有效盘活和利用农村闲置宅基地、农房，依法加强宅基地使用管理，对于坚持和维护农村集体所有权经济制度，切实维护和发展好广大农民切身利益，加快推进城乡统一的土地市场建设，大力实施乡村建设行动和最终实现农业强、农村美、农民富的社会主义现代化都具有十分重要的理论和现实意义。

未来时期，数亿计的农民要完成市民化的彻底转变，必然会带来一定规模的农村宅基地和农房闲置，也必将进一步加剧城镇建设用地趋紧的压力。 这就要求我们必须基于制度演进过程中城乡社会内部各种力量的协调，提前谋划涉及城乡统一土地制度建立与完善的诸多问题，充分考虑农村土地制度变革中的各种复杂利益关系，防范多种风险以避免改革异化[27]。 同时，宅基地“三权分置”制度改革特别是宅基地使用权的资本化必须重视不同行为者的结构、互动网络和利益均衡模式，需要匹配不同地域乡村的不同发展阶段，才能真正提升农村社会经济效益与发展活力[28]。宅基地制度改革试点与农村土地征收、集体经营性建设用地入市协同推进的农村土地三项制度改革，正在为建立健全程序规范、补偿合理、保障多元的农村土地征收制度，同权同价、流转顺畅、收益共享的农村集体经营性建设用地入市制度和依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出的农村宅基地制度提供实践依据。 尽管前一期农村宅基地制度改革在33 个市、县(区)试点所取得的成熟经验已在新版土地管理法中得到体现，但是囿于试点时间较短、覆盖面不大、内容不充分，宅基地“三权分置”改革的探索还不够充分，宅基地制度改革中一些长期形成积累的深层次矛盾和问题依然存在。 正在快速推进的新型工业化、新型城镇化使得土地规模化集约化流转迅速上升，传统小农经济结构因之趋于解体，农民与土地的关系渐行渐远[29]。 2021 年1 月中共中央国务院«关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见»指出，深入推进农村改革，必须加强宅基地管理，稳慎推进农村宅基地制度改革试点，探索宅基地“三权分置”有效实现形式，规范开展房地一体宅基地日常登记颁证工作[30]。 必须认识到，我国宅基地制度变迁是一幅极为复杂、联动与独特的图景，顺应城乡人口双向流动、有序扩大宅基地产权结构开放性等问题亟待深入探索[31]。

随着经济发展步入新常态，土地对于我国经济增长的发动机功能逐步减弱[32]。 2022 年4 月10 日(成文日期为3 月25 日)中共中央国务院发布«关于加快建设全国统一大市场的意见»提出，为健全城乡统一的土地市场，必须完善城乡建设用地增减挂钩节余指标、补充耕地指标跨区域交易机制，完善全国统一的建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场。 同时，要注重城乡关键领域改革之间的协同性，加快完善财政转移支付和城镇新增建设用地规模与农业转移人口市民化挂钩政策，将宅基地“三权分置”制度改革、闲置宅基地和闲置农房有效利用和农村土地制度、农村社会保障、公共服务供给、城乡统一的市场体系建设、户籍制度改革、城乡要素自由双向流动机制构建、乡村振兴等结合起来。

展望未来，宅基地制度改革必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，系统总结百年来中国共产党在处理农村土地问题上的历史经验，以实施乡村振兴战略和推动全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展为目标，全面贯彻党的十九大和十九届历次全会精神，在依法维护农民宅基地合法权益和严格规范宅基地管理的基础上，有效提升全社会特别是农户对于农村土地制度安排的认知水平，仔细分析影响农户宅基地退出的不同因素、意愿与行为选择，系统设计事关宅基地“三权分置”改革中的退出激励机制、约束机制、收入分配机制和保障机制，科学评估退出宅基地和闲置农房的功能价值，认真总结试点地区宅基地退出的典型模式、特征与成效，重点关注自愿退地农户的可持续生计与农村社会综合发展问题[33]，不断探索闲置宅基地复耕、复绿和流转后用于产业发展或居住的新模式、新途径，有序扩大跨行政区范围的宅基地(和建设用地)指标市场化交易，推动各地在探索盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅的有效途径和政策措施创新上实现更大突破，为丰富和总结中国特色社会主义经验、讲好中国故事和推动实现中国式农业农村现代化提供更多美好图景和改革样本。