内卷化视域下全球治理的困境及其应对*

罗会钧，查云龙

(中南大学 马克思主义学院，湖南 长沙 410083)

“内卷化”作为重要的学术概念和分析工具，可以准确描述与透视当前全球治理的困境，本文拟探讨内卷化视域下全球治理的困境，分析其产生原因并提出对策建议。

一、内卷化：分析全球治理困境的新视角

近年来，内卷化作为重要的学术概念和分析工具，已广泛应用于社会学、经济学和政治学等领域的研究。最早将内卷化用于经济社会状况分析的是美国人类学家格尔茨(Clifford Geertz)，他在《农业的内卷化：印度尼西亚生态变迁的过程》一书中分析了农业生产的内卷化现象：“水稻种植，由于能够稳定地维持边际劳动生产率，即更多劳动力的投入并不导致明显的人均收入的下降，至少是间接地吸收了西方人进入以后所生产的几乎所有的过剩人口。对于这样一个自我战胜的过程，我称之为农业的内卷化。”[1]80而这一过程必然使“对土地的使用变得更加错综复杂，佃租关系变得更加复杂，合作性的劳动力安排变得更加复杂”[1]82。在格尔茨看来，印尼爪哇岛的水稻种植业受到资本、土地和行政因素等条件的制约，无法向现代化模式转型。格尔茨认为内卷化是指在受到外界条件制约的情况下，某个制度和模式只能向内部求发展，使内部精细化和复杂化，但模式本身得不到进步的过程。

内卷化概念真正被中国学术界熟知是因为黄宗智教授对这一概念的注解和引用及引起的学术讨论。黄宗智在他的《华北的小农经济与社会变迁》一书中，将格尔茨的农业内卷化解释为劳动力边际产量的递减。这一注释因不符合格尔茨对此概念的定义而引发了极大的学术争议，但却使概念中的边际效益问题受到关注，进而增强了内卷化的解释力，使之更适于应用到人文社会科学研究领域。后来，芝加哥大学汉学家杜赞奇教授将内卷化引入对政治行为问题的研究，他在《文化、权力与国家》一书中，用“国家政权的内卷化”的概念来说明20世纪前半叶中国国家政权的扩张及其现代化过程，他认为：国家政权内卷化，是指国家机构不是靠提高旧有或新增(此处指人际或其他行政资源)机构的效益，而是靠复制或扩大旧有的国家或社会体系——如中国旧有的盈利型经济体制——来扩大其行政职能。[2]54-55他认为国家政权的扩张应建立在提高效益的基础之上，否则其扩张便会成为格尔茨所描述的那种“内卷化”，[2]54这将阻碍政权建设的进一步发展。

当今世界正处于百年未有之大变局中，全球性挑战日益增多，现行全球治理体系不适应的地方也越来越多，全球治理形势发生深刻的变化，也出现了诸如全球治理体系内部不断精细化、复杂化而治理能力未得到提升等内卷化的问题，致使全球治理边际效益递减，全球治理赤字不断扩大。本文尝试用内卷化作为研究全球治理现状的分析工具，以描述全球治理资源内耗严重，而治理能力得不到提升、治理效果欠佳的现象。

二、困境：全球治理内卷化的主要表征

全球治理内卷化主要体现在体系结构、资源投入和治理绩效三个方面。

(一)治理体制机制日趋复杂，治理体系层次出现内卷化

全球治理的领域远超单一主权国家政府能力的边界，要求建立一定的全球和跨国层面的治理机构、制度等体制机制来协调、处理和应对。二战结束之后，各种类型的国际机制不断涌现，已经成为国际政治领域最突出的现象之一。[3]8其中包括各类国际性组织、国际协定、公约等机制，共同组成了当前全球范围密集繁多的治理单位。根据国际协会联盟公布的数据，在20世纪初，世界上只有200多个国际组织，但目前全球的国际组织和协会数量增至74756个，且每年增加约1200个新的国际性组织，[4]国际组织的数量规模呈现快速增长的势头。据不完全统计，仅在全球公共卫生治理领域中就有世界卫生组织(1946)、世界卫生协会(1951)、世界公共卫生协会联合会(1967)、全球卫生理事会(1971)等1056家国际性和区域性组织、机构和相关规范，(1)笔者于2021年7月21日访问国际协会联盟官网，在国际组织搜索引擎中输入核心词“health” (https://uia.org/ybio?name=health)，共得到1056条国际组织信息。这种治理组织机制的扩张现象在所有的全球治理领域都有明显的表现。全球治理组织、机制这种复杂化实质上是体制机制的自我复制和扩散，是一种典型的内卷化现象，将不可避免地出现职能重复交叉、业务范围趋同的问题，也会导致治理碎片化问题。

(二)主权国家负担日益加重，资源投入渠道出现内卷化

全球治理主要依靠国际组织和机制的协调运作，而这些全球治理机构开展活动的资金需求量巨大。当前，全球治理资金来源仍较为单一，筹资渠道并不充足，过分依赖主权国家分摊，造成主权国家的治理负担越来越重。仅以世界卫生组织为例，世卫组织2006—2007双年度预算中所有资金来源分为两大块，一是占总额的28%的会员国评定费用，剩余72%来源于自愿捐款，而自愿捐款中的68%是来自会员国的捐款，17%是联合国等政府组织的捐款，可以看出世卫组织绝大部分的费用是由主权国家政府承担的。此外，全球治理的投入既包括显性投入，也有一定的隐性投入。如应对气候变化方面，各国由于承诺降低碳排放而造成的经济损失可以被认为是对全球治理的巨额隐性投入。根据巴黎协定，各国将以“自主贡献”的方式参与全球应对气候变化行动，其中，美国2025年的温室气体排放量要比2005年的水平减少26%—28%，这一定程度上会影响作为碳排放大国的美国的经济发展。美国总统特朗普在2017年6月1日宣布美国退出巴黎气候协定，认为协定对美国并不公平，并将使美国经济损失近3万亿美元的产出、600多万个工业工作岗位和300多万个制造业工作岗位，影响美国作为清洁能源的世界领导者地位。[5]全球治理的重大负担，将影响部分国家参与某些领域全球治理的积极性，进而造成全球治理公共产品短缺，在当前世界经济深度衰退之际，这一影响恐将更加明显。

(三)边际效益递减现象突出，全球治理绩效出现内卷化

冷战结束以来，全球治理在部分领域取得了一定的成绩，但进程是曲折的，改善的步伐也正在减缓。从治理绩效上看，全球治理的边际效率持续递减、全球治理赤字仍在扩大。当前，世纪疫情叠加百年变局，也放大了全球治理的不利因素。由于新冠肺炎疫情(COVID-19)全球大流行的影响，世界经济和全球价值链面临着前所未有的挑战，全球经济不确定性加剧，并影响着未来的全球化进程。[6]1消除一切形式的贫困是联合国可持续发展议程17个目标中的第一个，是当今世界面临的最大全球性挑战，也是全球治理的最重要领域之一。过去几十年来，减贫工作已经取得显著的进展，但当前全球减贫进程出现倒退势头，治理边际效益递减现象十分明显。世界银行的数据显示，1990年至2017年，全球极贫人口从19亿大幅降至6.89亿。1990年至2015年，全球极端贫困率年均降速达1个百分点，但2015年至2017年的年均降速不到0.5个百分点。[7]据世界银行最新报告《贫困与共享繁荣2020》预计，鉴于这种减速的趋势，到2030年将全球极端贫困人口比例降低到3%以下的目标已然面临风险。[8]长期以来暴力冲突和气候变化是减贫事业的主要障碍因素，加上此次新冠肺炎疫情全球流行，2020年陷入贫困的人口数量增加了1.19亿到1.24亿人，导致极端贫困率从2019年的8.4%上升到2020年的9.5%，这是同一代人中首次上升。[9]

三、结构性矛盾：全球治理内卷化的生成机理

导致全球治理出现内卷化问题的诱因有很多，但深层次原因是全球治理中的三大结构性矛盾。

(一)全球治理中治理主体-治理对象的结构性矛盾

全球治理最核心的两个要素是主客体因素，即谁治理以及治理什么的问题。在这一对结构中，至少有两大矛盾是其固有的且难以解决的。

一是全球治理的主权国家有国界，而全球治理对象跨国界。从主体看，虽然随着全球化深入发展，多种行为主体相继出现，如各类国际机构和非政府组织等，但全球治理的最重要行为主体仍是各个独立的主权国家。客体上，全球治理的对象是那些很难依靠单个国家得到解决的，会影响人类可持续发展的全球性、普遍性问题与挑战。要圆满解决这些全球性问题就需要各国深入开放与合作，这又与国家主权的排他性相冲突。因而在全球治理进程中，部分民族国家担心国家主权受到弱化，对全球治理持怀疑态度，如美国总统特朗普在第73届联合国大会上讲话时就表示，“美国由美国人统治，我们反对全球主义的意识形态，我们拥护爱国主义理论。在世界各地，负责任的国家必须抵御对主权的威胁，不仅受到全球治理的威胁，而且必须抵御其他新形式的胁迫和统治。”[10]这种担忧在国家实力较弱的发展中国家中也是普遍存在的。可见，治理主体有边界而治理对象超边界的矛盾是当前全球治理困境的一大诱因。

二是国家主体的政治性考量比较重，而治理对象既有政治性问题也有非政治性问题。毫无疑问，全球治理不仅有政治性目标还有社会性目标，政治性目标包括维护国家安全、确保经济发展等，社会性目标如生态环境更加和谐、全人类的可持续发展等。显然，社会性目标更符合人类共同愿景，随着全球治理进程的推进，政治性目标将越来越让位给社会性目标，如此一来，主权国家的政府往往囿于国家利益至上的原则无意继续推动治理进程，全球治理陷入泥沼。此外，各国政府并不愿意牺牲自身权利来解决全球性问题，而是希望在最大程度上实现自身的发展进步与维护本国的利益，除非全球性问题直接影响本国切身利益，否则这一态度很难改变，而实际上，全球治理的利益攸关方往往是中小贫弱国家，而不是对全球治理发挥主导作用的主要大国。

(二)全球治理中治理事权-治理财权的结构性矛盾

事权和财权是国家治理中的央地政府财政关系术语，事权指一级政府在公共事务中应承担的任务和职责，财权是相应的财政收支权重和份额。一般来说，有多少事权就应有相应的财权与之匹配，才能使治理顺利进行。治理事权与财权的结构性矛盾在全球治理中主要表现在两个方面。

一是治理事权过多而财权不足的矛盾。由于全球性问题都是涉及面广的复杂系统性问题，解决全球性问题首先要对其进行分解，即将其分解为更小、更易于操作的子系统进行处置。而每一个子系统都要有相应的人力、物力、智力支持，这都需要大量的投入。随着全球化的深入发展，全球性问题越来越多，全球治理新增事权量大，相应地要求更多的财权对其进行支持。旨在帮助发展中国家适应气候变化的绿色气候基金于2011年正式启动，按照协定，发达国家应在2012年前出资300亿美元作为其快速启动资金，并在2013年至2020年间每年出资1000亿美元帮助发展中国家积极应对气候变化。截至2020年11月，绿色气候基金已为超过100个国家应对气候危机提供了创新解决方案，包括56个适应项目，35个缓解项目，32个交叉项目等。[11]绿色气候基金的资金需求量如此巨大，重要原因就是业务面涉及不同国家的广泛的战略领域以及针对不同子系统采取缓解或适应的差异化干预措施。相对于人类无止境的治理目标来说，财力资源总是短缺的，难以提供丰富多样的全球治理公共产品。

二是治理事权和财权不匹配的矛盾。全球治理主体既包括主权国家也包括各类国际性组织，这些组织机构没有自己的收入，所有的资金主要来源于会员国的会费和各方面的捐款等，这实质上反映的是主权国家将全球治理事权委托给国际性组织承担。但目前国际性组织所承担的事权与其所获得的财权是不匹配的。联合国反恐办公室成立于2017年6月，主要为联合国会员国提供必要的政策和技术支持，加强会员国反恐能力建设，并协调会员国间的一致性。它完全依靠自愿捐款为其授权活动提供资金，自2009年至2019年6月，有30个会员国向联合国反恐怖主义信托基金捐款，其中沙特阿拉伯王国是信托基金最大捐助方，捐资占比达49%，但收到的大部分捐款都有指定用途且需要共同出资，使资金使用受限，为了使工作能顺利进行，筹集资金成为其工作的重中之重，而非反恐本身。[12]从另一个角度看，财权资源的稀缺是限制这些国际性组织功能发挥的关键因素。

(三)全球治理中权力中心-权力外围的结构性矛盾

长期以来，全球治理体系的权力结构就呈现中心和外围的分化，这既不符合全球治理的客观要求，也有违当前世界多极化发展趋势。这种分化实质是全球治理规则欠缺民主性，背后的深层次原因是争夺全球治理权的问题。全球治理体系中的权力结构矛盾主要表现在两个方面。

一是治理主体权力不平等与主权平等的矛盾。主权平等是国际法的重要原则之一，在全球治理中应表现为世界各国平等参与决策，共同推进治理。但自二战后由主要西方大国构建现行全球治理体系起，西方大国就牢牢掌握着全球治理权，为全球治理体系定规矩、指方向，分配全球治理资源，在全球治理体系中一直处于核心地位，发挥主导作用。全球治理必然是国际社会集体行动和国际合作的过程，但是当前国家行为主体在全球治理中的权限并不平等，展现了巨大的民主赤字，权力结构的这种矛盾深刻影响着全球治理的国际合作。世界银行和国际货币基金组织是世界上最重要的两大金融机构，是全球经济治理的主要平台，目前，美国在世界银行的总投票权重是15.76%[13]，在国际货币基金组织的总投票权重是16.51%[14]，根据两个机构的议事规则，美国在重大事项的表决中均拥有否决权，且根据不成文的规定，世界银行总裁由美国人担任，国际货币基金组织总裁由欧洲人担任。这些规则和安排均没有体现民主性，导致其作出的重大全球经济政策容易受到美欧利益驱动。

二是全球治理结构滞后于国际权力扩散的矛盾。当前，国际权力体系呈现出“去中心化”和“分散化”两大特点。[15]110首先，国家间尤其是大国间实力差距正逐渐缩小。当今世界，各国发展的不平衡性造成权力对比不断发生变化，国际体系的实力分布呈现出“东升西降”的大趋势，世界多极化深入发展。其次，非国家行为主体重要性日益凸显。冷战结束以来，全球治理进程中的非国家行为体日益发挥重要作用，随着全球化与信息化的深入发展，国际权力从国家向非国家行为体流散，权力正在由国家向市场进而向非国家权威转移。[16]6全球权力分布更加均衡，要求全球治理结构做出相应地调整，但目前全球治理结构滞后于国际权力扩散的势头，导致全球治理的代表性不足，无疑将引致现行全球治理体系的公平性、合法性和有效性危机。

四、深化改革：全球治理内卷化的破解之道

(一)着力推动全球治理议题去泛化

全球治理出现内卷化的首要原因就是全球治理议题的泛化问题。治理议题的泛化引起了全球治理体制机制的自我复制和扩散，耗费了大量稀缺的财力资源，导致了全球治理出现有增长而无发展创新的内卷化效应。当今世界，新一轮科技革命和产业变革方兴未艾，全球局势波谲云诡，全球发展的不确定性加大，所带来的直接后果将是全球性问题的进一步扩增。面对新形势，全球治理议题去泛化要在两个层面同时推动。

一是作为全球治理对象的全球性问题要去泛化。我们一般将全球性问题定义为国际社会所面临的超越国家边界、关系到整个人类生存和发展的严峻问题。可见，全球性问题就其严重程度来讲，不是世界范围内存在的一般性问题，而是严重威胁到人类社会生存和发展的一系列重大问题，具有相当的严重性和紧迫性。[17]65成为全球治理议题的全球性问题应该是关乎人类生存和发展的基础性问题，如经济发展问题、粮食问题、环境问题、资源问题、核安全问题、跨国毒品问题、艾滋病问题等。基于目前解决问题的能力考量，人类更高水平的追求如获得高等教育、从事体面工作等问题，不宜成为全球治理的议题，至少目前不应成为全球治理的主要议题。在全球治理进程中，不能无限泛化全球治理议题，而要抓住一些关键问题重点推进，将有限的资源打在点子上，这是改善全球治理、使全球治理取得实效的当务之急。

二是针对具体全球性问题的治理要去碎片化。一直以来，在如何有效进行全球治理的问题上就存在碎片化治理和网络化治理两种模式之争。碎片化治理因其更加精细化、更易操作而获得更多青睐，但这也不可避免地导致治理成本的增高以及治理效益的低下。碎片化治理的缺陷使网络化治理成为可替代的治理路径。网络化治理是公共管理学科术语，指在民主协商的基础上，政府、企业、社会组织和公民进行广泛合作，共享资源与信息，共同达成治理目标的过程。网络化治理强调治理进程中多元行为者的互动，可以有效规避各治理主体单枪匹马、各自为营的做法。全球性问题具有复杂性和多面性，如果采取头痛医头脚痛医脚的治理方式，只会造成已多如牛毛的全球治理项目继续扩张，而始终在低水平上徘徊。面对复杂的国际性问题，没有任何一个主体有能力获得治理所需的足够信息、知识和资源，国际组织机构首先要发挥加强交流合作、协调整合资源的重要作用，主要大国间也要建立起多层级的协作模式，只有各主体都能发挥比较优势并形成整体的治理合力，才能走出全球治理的内卷化困境。

(二)加快全球治理体系民主化改革

当前全球治理所依赖的国际秩序环境是以联合国宪章宗旨和原则为核心的，这是全世界人民用巨大牺牲换来的第二次世界大战胜利成果，符合人类进步的法则。但由于国际政治格局的权力分配不平衡，当前的全球治理体系中有很多不公正不合理的安排，全球治理欠缺民主性。世界多极化要求国际关系民主化，推动全球治理体系民主化改革要从两个方面同时发力。

一是要改革全球治理体系中不公正不合理的安排，推进全球治理规则民主化。全球治理体系不公正不合理的安排主要表现为西方大国处于全球治理的核心地位，而广大发展中国家处于依附地位。一方面，西方大国通过掌握全球治理权来维护和实现自身利益与主张，另一方面，广大发展中国家的代表性和发言权却仍得不到有效保证。因此，推进全球治理规则民主化首先要监督和防止发达国家“公器私用”。由于全球利益分配不均以及全球治理机制不够规范等因素，西方大国更加重视利用多边机制维护本国自身的利益。改革方向是要支持广大发展中国家更深入地参与全球治理规则制度的制定，营造有利于平衡各方利益的制度环境。其次是要在国际治理机构中增加发展中国家的代表性和发言权。改革重要全球治理组织决策层的产生机制，更多地选拔发展中国家人员担任国际组织机构的领导人或高管，让发展中国家更广泛更有效地参与到全球治理的决策机制中来，发挥发展中国家在全球治理中的建设性作用。

二是发展中国家要努力发展自身实力。全球治理体系改革的根本动力是国际力量对比的消长变化。在现实主义主导的世界局势下，如果没有各国实力的增强，国际体系民主化将无从谈起。经济实力是全面参与全球治理进程的物质基础，广大发展中国家只有坚持以经济发展为中心，不断增强在国际上说话办事的实力，才能推动国际秩序朝着更加公正合理的方向发展，维护好自己的利益。广大发展中国家要利用好现有的全球治理机制发展自己，例如利用发达国家对发展中国家的援助承诺，加快基础设施建设，增强自我发展能力，以及利用发达国家对发展中国家的关税减免优惠政策和技术转让等措施，发展国家经济与科技实力等。通过对西方大国的监督和增加发展中国家代表性，既能有效解决全球治理机构内部长期存在的结构性问题和全球治理体系代表性、合法性不足的问题，也可以有效改善全球治理内卷化效应，实现全球治理的进步。

(三)全球治理进程中大国要发挥应有作用

世界各国发展阶段不同，经济基础各异,为兼顾效率与公平，大国应在全球治理进程中承担一定的领导责任。当前，美国领导全球化能力、意愿相对下降，同时现有其他西方大国或大国集团无力弥补美国的领导地位，现有国际组织无一能为全球化提供强有力的领导，全球化领头人“青黄不接”很可能是导致目前全球治理领域诸多问题的首要因素。[18]13因而，有一种声音认为，随着全球权力转移，大国的治理能力已经下降，新兴国家要发挥更大的作用，而实际情况并不是主要发达大国提供公共产品的能力下降，而是意愿下降。这反映出的问题实质是发达国家通过不合理不公正的治理机制掌握着全球治理权，却不愿承担相应的治理责任，企图转嫁责任、转移矛盾。全球治理权主要包括设定全球治理议程的权力和分配全球治理资源的权力，发达国家掌握全球治理权就掌握了全球事务的话语权并为自己本国的利益服务。在全球治理进程中，大国应本着权利义务平衡的原则，避免在全球治理中的缺位和不当作为。

一是要坚持共同但有区别的全球治理原则。妥善解决全球性问题事关全人类的福祉，是整个人类社会整体的责任，但发达国家和发展中国家在全球性问题的产生和治理能力上存在实质性差别，理应区别对待，因此这一原则真正体现了公平公正。坚持这一原则，首先要正确认识到解决问题的长期性，着眼长效治理。国家对全球性挑战属性的认知，将决定它们在全球性问题上有多少共识和合作行动。[19]105全球性问题的产生和演变是伴随人类发展历程的，正所谓冰冻三尺非一日之寒，解决问题也并非一朝一夕之功，发达国家在全球治理进程中急功近利只会落得事倍功半的结果，最终也将影响其参与全球治理的积极性，只有建立长效治理机制，才能有效规避发达国家逃避责任。其次要做到恪守承诺，解决发展中国家合理关切。在全球治理的责任分配上，发达国家应履行更多的责任，并且在全球治理进程中加大对发展中国家的支持，提高发展中国家的应对和处理全球性问题的能力。发达国家做出的承诺对全球治理有着至关重要的意义，若主要发达国家不能全面兑现各项官方承诺，动辄在全球治理进程中“反水”，不仅治理进程裹足不前，甚至已有成果也将失去，将会对全球治理形势造成国际社会难以消化的负面影响。

二是要扩大在全球治理中的协调与合作。作为国际社会共同应对全球性挑战的途径，有效的全球治理要求在国际事务中处于主导地位的国家承担起牵头与协调的责任。[20]15首先发达国家要主动承担更大的责任，发挥好示范作用。根据当前全球治理权力格局，如果没有发达国家强有力的领导力和协调力，全球治理效果难以保证，整个全球治理事业将难免继续在有增长而无发展创新的内卷化困境中徘徊。其次，大国要扩大公共产品生产并维系产品的稳定供给。全球治理的核心问题是公共产品的筹集。[21]60在全球治理的公共产品供应方面，发达国家有能力、有条件也有责任，应该承担更多的责任和义务。此外，鉴于各国具有相互依赖的巨大利益，主要大国应自觉抵制单边主义和保护主义，树立起同舟共济的意识，在全球治理进程中开展广泛而深入的合作。