云南边境社会安全风险的“治理缝隙”与全周期管理路径研究*

李俊清，刘应美

(1.中央民族大学 国家安全研究院，2.中央民族大学 管理学院，北京 100081)

党的十九大报告明确提出，“加快边疆发展、确保边疆巩固、边境安全”，将边境安全提升到国家政治战略高度。[1]33党的十九届五中全会上，习近平总书记强调 “治国必治边”“健全强边固防工作机制，切实维护边疆安全”，充分凸显了边境安全于边疆安全的重要地位。[2]132云南作为西南边疆门户省份，边境线长达4061公里，占全国陆疆边境线总长的近五分之一，沿边境线有8个边境州市，25个边境县，16个跨境民族。长期以来，幅员辽阔的边境地区社会安全保持着良好态势，民族关系融洽，社会安定和谐。然而，适逢新冠肺炎疫情(以下简称“疫情”)防控的重要时期，云南边境地区偷渡问题、三非人员问题、缅北电信诈骗等社会安全问题交错叠加，从一个侧面映射出云南边境社会安全风险仍然存在“治理缝隙”，社会安全形势复杂严峻。因此，弥合社会安全风险“治理缝隙”，推进云南边境社会安全治理体系与治理能力现代化成为当前紧迫的现实课题。

一、文献回瞻与问题提出

边境社会安全是指边境地区社会系统免于内外破坏性因素威胁，保持良性运行的动态平衡状态。边境社会安全是社会安全的重要组成部分，边境安危事关边疆安危。为此，云南边境社会安全受到学者们的持续关注，概览云南边境社会安全研究成果发现，学者们致力于云南边境社会安全风险类型、影响因素及治边方略的学理与实证性研究分析。就云南边境社会安全风险类型研究而言，云南边境社会安全风险类型呈现出阶段性特征：新中国成立至改革开放前，边境社会安全风险主要是在相对原始封闭状态下的内源性问题，如传染性疾病、边患危机、土匪暴乱[3]98-165、族群冲突等[4]224；改革开放后，特别是自20世纪90年代以来，伴随沿边开放扩大加深，内源性与外源性社会安全问题并存，如艾滋病、毒品、赌博、三非人员问题、难民问题、跨境婚姻问题、宗教渗透[3]98-165、电信诈骗[5]88-97等，这些纷繁复杂的社会安全风险类型，对边境民众的生命财产和身心健康形成了全方位侵扰，对云南边境社会安全构成了巨大威胁。就边境社会安全风险影响因素研究而言，边境社会安全风险产生既有区域自身内部影响因素，亦有区域外部影响因素。就内部诱因而言，民生贫困是滋生社会不安全的主要因素[6]100-108；发展失衡催生的利益“相对剥夺感”，是边境社会不安全的又一推手[7]7；此外，部分基层政府公共服务能力相对较低，也为社会不安全埋下了巨大隐患[6]100-108。就外部诱因而言，一是云南面临复杂的地缘环境，如缅北的民族地方武装问题、“金三角”毒源地问题、境外的亲西方敌对势力问题等，均构成了云南边境严峻的社会安全形势外在驱动因素；[8]194二是境外敌对势力利用宗教渗透、公益援助幌子等手段离间民心，诱发“认同”危机。[9]64-69就云南边境社会安全风险治理策略研究而言，面对严峻的社会安全风险，众多学者从不同角度作了积极回应。一是经济视角。经济发展是社会安全的物质基础和保障。边境地区只有充分利用好“一带一路”的战略机遇，创新经济发展体制机制，构建好边境经济发展的基础设施体系与边境经济特色产业链等，促进边境地区跨越式发展，才能以民生安全连动民心安全。[10]62-66二是制度视角。制度是修复社会断裂的根本手段。解决边疆民族地区(云南)社会安全问题的关键是构建公平、公正的资源分配体制、健全利益协调机制与民意表达机制，高效疏导和化解社会矛盾。[11]31-37亦有学者从非正式制度视角提出云南边境安定和谐须充分挖掘并利用好少数民族优秀传统文化，发挥其社会凝聚的积极功效。[12]118同时，云南在跨越式转型发展历史进程中，要善于化解“现代化滋生动乱”之殇。有学者提出云南公共安全的应急治理应充分考虑区域史地、人文特点，制定极具科学性、可操作性的公共安全应急体系，长治久安才有保障。[13]33

综上可知，既有的研究成果侧重于从单向视角进行云南边境社会安全风险的专题性审视，为深入开展云南社会安全治理提供了丰富资料和经验借鉴。但是，历史经验与现实疫情防控实践表明，边境社会安全问题是一个复杂的巨型系统，这种单向度研究难以适配系统性边境社会安全问题治理的现实吁求。云南边境社会安全风险治理亟需全方位审视风险来源，全要素资源整合，施以整体性治理。鉴于此，本文拟以疫情防控之下凸显的边境社会安全问题为反思视角，全方位探究云南边境地区社会安全风险治理在法治层面、职责层面以及信息层面存在的漏洞与弱项，并从“过程—结构—技术”三重维度，深究风险治理漏洞与弱项生成机理，进而提出消弭社会安全“治理缝隙”的全周期管理路径。

二、云南边境社会安全风险 “治理缝隙”类型分析

社会安全风险“治理缝隙”是指社会安全风险治理存在的漏洞和弱项。适逢以史上最严手段防控疫情之际，2020年云南边检总站查获非法出入境人员9.6万人，拦截查堵涉嫌电信诈骗、跨境赌博1.77万人，查破毒品案件1794起，缴获毒品11.913吨、易制毒化学品599.46吨，查货走私案件5943起、案值3.72亿元，打击处理“四黑”人员2208人，拔掉境外“钉子”14个，打掉组织犯罪团伙113个，收缴枪支3109支、子弹3.7万余发。[14]这些触目惊心的数据表明，云南边境社会安全风险仍存在诸多“治理缝隙”。梳理云南边境地区社会安全治理实践与相关文献发现，云南边境社会安全风险“治理缝隙”主要集中于治理法治 “缝隙”、治理职责“缝隙”、治理信息“缝隙”。

(一)治理法治 “缝隙”

经国序民，正其制度。健全的法律制度体系是治国理政的法治保障。然而，由于国际国内某些制度缺陷，造成了边境社会安全治理的规制真空，形成了边境安全治理的法治 “缝隙”。

1.中国与缅甸、越南、老挝区域国际安全合作治理法治缺失。在打击跨境犯罪问题上，有法可依是国际合作安全治理的前提。迄今为止，中国与云南周边邻国虽然签订了《中缅关于中缅边境管理与合作的协定》《中越关于中越陆地边境口岸及其管理制度的协定》《中老关于边境口岸及其管理制度的协定》等共识性文件，但这些法律文件主要是指导功能的彰显，具有普遍约束力和执行力的国际合作社会安全治理法律仍然缺失。此外，云南周边国家政策执行环境各异形成的“法律阶梯堕距”，导致在打击跨界犯罪问题上形成了不尽一致的治理效能。例如，国际禁毒合作方面，虽然中国与云南周边邻国签订了《东亚次区域禁毒合作谅解备忘》《东盟和中国禁毒合作行动计划》等国际警务合作文件，并与周边国家开展了持续性打击毒品跨境合作，但这种合作主要是浅层跨境犯罪情报信息的交流共享，侦查合作、人员引渡等深层司法合作制度尚有缺位之处，而缅方特别是少数民族武装控制区施行“以军护毒，以毒养军”的“潜规则”，加剧了我国根治跨境毒品犯罪难度；2019年以来，缅北地区电信诈骗犯罪规制空白,成为电信诈骗活动的“法外之地”，且呈现出 “枪恐毒赌、诈绑逃私”合流和“以军护诈，以诈护军”严峻态势，而中国与缅北地区打击电信诈骗警务合作法律缺失，致使中国越境打击难以推进。[15]

2.国家层面的边境安全法律法规不健全。目前，我国边境安全法律体系初步建立，国家层面出台了《中华人民共和国出境入境管理法》《边境旅游暂行管理办法》《中国边民与毗邻国边民婚姻登记办法》《中华人民共和国国家安全法》《中华人民共和国国籍法》等法律文件，但这些法律规范大多是原则性与宏观性法律制度，在职责分工、执法程序和责任追究方面规定还比较模糊，不够细化，实践操作性不强，且在具体执行时存在职能交叉、监管漏洞等问题。此外，伴随跨境犯罪智能化、信息化日益猖獗，如网络赌博、网络诈骗、网络宗教渗透，打击“涉网”新型犯罪立法迟缓，给犯罪分子提供了钻法律空隙的可乘之机。例如2021年中国政府开展了针对在缅北地区从事电信诈骗及相关产业的10多万中国人的“大劝返”专项行动，为遏制电信诈骗泛滥，有的地方政府被迫采取“注销户籍”的强硬举措，促使他们回国投案自首，并取得了较好的政策效能，但“注销户籍”却面临法律争鸣。[16]

3.云南地方性社会安全法规建设不足。云南制定出台了《云南省边境管理条例》《云南省中缅边境地区境外边民入境出境管理规定》《云南省禁毒条例》等地方性规章，为法治边境建设提供了制度保障。然而，伴随云南边境治理环境变化，社会安全新情况、新问题不断涌现，需求型政策工具愈加迫切。但是，地方政府在某些领域政策供给与政策需求缺位，形成了治理政策“缝隙”，比如边民通婚由来已久，近年来呈井喷式增长。据“七普”数据显示，2013年以来，云南边境地区跨境婚姻对数以10%的年增长率增加，据不完全统计，仅12个边境县的跨境婚姻对数就可能超过6万人。[17]为此，德宏、文山等相继出台了《德宏州边民入境通婚备案登记管理规定(试行)》《关于对办理涉越非婚生子女户口问题的批复》作为边民跨境婚姻管制的地方性法规政策，但这些地方性规章仅能缓解部分紧迫性治理难题，若要解决边境庞大事实婚姻面临的永久居留或入籍问题，还有待于省级甚至国家层面的权威性、可操作性的顶层设计。又例如，近年来，恐怖分子渐趋由边疆向内地转移，有“涉恐”人员将云南边境作为非法出入境、藏匿中转、“就地圣战”的主要通道，叠加云南部分地区及周边国家有“三股势力”落脚衍生土壤，云南成为恐怖袭击的靶向之地，如2014年“3·01”昆明暴恐案件。然而，云南地方性反恐怖主义立法仍然空白。[18]102-112

(二)治理职责“缝隙”

从治理类型看，云南社会安全风险治理职责“缝隙”包括综合治理职责“缝隙”与协同治理职责“缝隙”。

1.综合治理职责“缝隙”。云南边境社会安全问题是由系列复杂多元的问题构成的复合体，且不同性质、不同表现形式的社会安全问题互为交织，主要表现为：民生贫困与毒品、艾滋病问题的交织，民族问题与宗教问题交织，域内外问题交织，历史问题与现实问题交织，等等。这种交织性决定了云南边境社会安全应以系统性思维统筹协调好沿边开放、发展、安全的全方位关系，施以综合性治理。否则，任何一个方面的治理存在短板或薄弱环节，都会导致 “多米诺骨牌效应”。但是，在实然层面，在国家实施西部大开发之前，云南边境地区总体上是重安全而轻发展的；在国家实施西部大开发之后，特别是实施沿边开放战略以来，云南边境地区则呈现为重发展而轻安全，以大开放、大发展促进社会安全的综合性治理能力仍然孱弱。这种应然与实然的差距，致使云南边境地区利益冲突型社会安全问题凸显，边境治理整体绩效有限，进而陷入发展失衡、心理失衡、行为失范，社会矛盾和问题累积，社会安全运行风险加剧的连锁困厄。

2.协同治理职责“缝隙”。迄今，云南边境地区党政军警民“五位一体”协同治理格局初步建成，各主体为维系边境社会安宁方面做出了重要贡献。但是党政军警民五个主体在权责归属与协同合作方面仍存在衔接不畅之处。其一，军警协同治理职责“缝隙”。在云南边境社会安全治理实践中，解放军边防部队与公安边防部队是维系边境社会安全的职能部门。其中，边防武警负责一线防卫与管理，公安边防负责边境社会治安与出入境管理，并协助边防武警戍卫边境安全的二元治理格局。[19]75但是，边防武警处于最前沿，却没有刑事案件管辖权和治安处罚权；公安边境大队具有治安管辖权，却处于二线管理位置，无法对一线的跨境犯罪人员与车辆进行第一时间处置，这种相对独立的职能分工，极易导致边境社会安全治理力量分散，延误时机，效率不高，很难形成协同治理合力，进而出现协同治理“缝隙”。其二，社会治理主体协同治理职责“缝隙”。社会治理主体包括政府主体(党委和政府)、市场主体(企业、消费者和行业组织)和社会主体(社会组织和民众)。[20]58-63中国共产党的性质与使命，以及社会安全的公共性决定了党委和政府处在边境社会安全治理的核心地位。然而，受制于历史与现实因素，云南边境地区市场主体和社会主体参与社会安全治理的广度和深度都不足，党委和政府与市场主体和社会主体存在履职空隙，导致边境社会安全存在治理盲区。如前所述的与跨境犯罪相关的网络赌博、缅北电信诈骗问题，犯罪分子就是利用电信系统、银行系统以及微信、陌陌等新社交平台的技术漏洞实施犯罪活动，这也从另一个侧面折射出电信运营商、网银商等在社会安全风险治理方面存在一定程度的监管缺位。

(三)治理信息“缝隙”

风险沟通是社会安全防控的核心能力之一，风险沟通实质是信息流动。鉴于信息流动内容、形式以及渠道有限，风险信息沟通参与主体之间会产生沟通障碍，从而形成治理信息“缝隙”。

1.风险信息收集不充分。社会安全治理的科学决策以及政策的执行与监督都有赖于准确、全面、高效的信息收集与分析。《云南省突发事件应对条例》明确规定：县级以上人民政府应当建立突发事件信息发布制度。突发事件发生后，应当及时向社会发布信息，并做好初步核实情况、事件进展、政府应对措施、公众防范措施和调查处理结果等后续发布工作。这种应急层面信息沟通强调的重点是突发社会安全事件的危机信息沟通，忽视了危机爆发前的风险信息沟通。根据社会安全事件演化规律，社会危机爆发前的风险信息沟通是遏制或降低危机损害的主要手段之一。但当前基于科层条块组织结构下建立的“单一灾种、单一部门”的风险信息系统，结构层级多，信息传递效率低，信息孤岛泛化，信息共享网络不畅，信息收集不充分，进而导致治理信息空洞。例如，云南边境常态化实有人口信息采集漏洞，为此次疫情防控或社会安全治理埋下了隐患。

2.风险沟通参与主体不全引致风险信息沟通不足。风险沟通是多元主体共同参与的结果。理想的风险信息沟通是在各级党委领导下，各级政府、社会组织、公众、专家、社交媒体、企业等风险治理共同体进行风险信息与意见的无障碍交互过程。[21]25-37然而，在社会安全风险沟通实践中，云南边境风险信息沟通尚处于以“专家”和政府为主导的风险对话和解释阶段，囊括社会组织、公众、企业在内的多主体“伙伴关系”式风险信息沟通网络尚未健全。以边民在风险信息沟通中的角色为例，拥有丰富边情、社情信息资源的边民往往被视为风险信息的非理性、被动的信息接受者而非主动参与者，叠加边民自身有限的话语表达能力，边民在风险信息沟通中常常处于缺位状态。这种缺位构成了风险信息上下互动沟通的堵点。

三、云南边境社会安全风险“治理缝隙”生成机理

云南边境社会安全风险呈现出“法治—职责—信息”三个方面的“治理缝隙”，并且治理法治、治理职责及治理信息的“缝隙”具有一定程度的交互性，进而导致社会安全问题层出不穷。为此，本文从“过程—结构—技术”三重维度，探讨云南边境社会安全风险“治理缝隙”发生机理。

(一)云南边境社会安全风险的过程治理衔接不畅导致法治“缝隙”

1.社会安全风险全过程治理脱节，社会风险治理法治衔接不畅。风险、灾害、危机是一个连续统[22]47-50，即风险从产生到消亡有其自身的演化周期。全流程风险治理是集风险管理、应急管理和危机管理于一体的全周期治理。因此，社会安全理念应贯穿于从源头到末梢的全流程治理过程。然而，长期以来，云南边境社会安全治理重心倾向于应急管理，风险管理和危机管理能力相对薄弱。以疫情防控下籍外流动人口管理为例，据“七普”数据估测，云南省外籍人员总数高达37.7万人，位居全国外籍人数之首，较“六普”时期增加了33.2万人。疫情前，仅瑞丽市估计有5万缅甸人；滇越边境口岸城市河口，往返于滇越的短期务工边民有6000多人。[17]面对如此庞大规模的外籍流动人口，德宏州施行了发放 “胞波卡”，即以证管人的改革创新实践，[23]但这种改革探索仅仅在个别边境州市施行，且能辐射的人群也极为有限，大部分籍外流动人口处于“黑户”状态。适逢疫情触点，长期隐而未发的跨境流动人口问题一触即发。追究其因，除了边境特殊地源环境客观因素外，常态化条件下的流动人口法治保障缺失是主要因素之一。现行针对外籍流动人口的法律法规大多是二十世纪八九十年代制定的，如1980年制定的《中华人民共和国国籍法》、1996年公安部和原劳动部等部门联合发布的《外国人在中国就业管理规定》。随着云南省沿边开放拓展深化，周边国家入境的外籍流动人口剧增，且入境身份与动因更加纷繁复杂，针对这部分流动人口的政策供给缺位，造成庞大流动人口处于规范真空。

2.社会安全风险的动态追踪治理不足，新型社会安全风险治理法治缺失。动态性是社会安全风险的重要特征。社会安全风险的动态性是指社会安全风险类型的新旧更替。社会安全风险是深层社会矛盾和问题的综合表征。伴随边境整体环境变迁，社会安全风险类型亦不断发生新旧更替。基于此，社会风险的动态追踪治理应根据风险情势变化，制定有针对性的风险治理举措。例如，近年来，云南边境新增的空中宗教渗透、网络赌博和跨境电信诈骗等新型社会安全问题，其犯罪的手段更加隐秘化、智能化和非在场化。相应地，线上线下相结合的法律法规显得尤为迫切。但是，囿于前瞻性风险研判与治理经验匮乏，以及涉外社会安全问题的复杂性，社会安全风险治理立法行为往往滞后于社会风险演变，导致新型社会安全风险治理无论是顶层设计的法律法规，抑或地方性规章条例，都较为缺乏。

(二)风险治理结构失调导致治理职责“缝隙”

1.社会安全风险诱因多维透视不足。云南边境社会风险诱因既有境外来源因素也有境内来源因素，即输入型社会风险与内生型社会风险交织并存[6]100-108。然而，鉴于云南边境输入型社会风险现象较为凸显，社会风险诱因解析主要聚焦于境外来源的风险因素，境内社会风险来源诱因往往被忽视。长期以来，跨境输入型社会安全风险的确是云南边境地区社会安全问题痼疾，但据马克思主义辩证法中事物生成逻辑，境内社会风险诱因是社会风险形成的决定性因素，决定社会风险的发展方向与性质。境内社会风险诱因主要来源于民生贫困、民族宗教问题以及公共服务问题。如果对社会安全问题产生诱因认知不全面，难免陷入治理“碎片化”窠臼，难以达成全方位综合治理绩效。例如，云南边境地区毒品犯罪与艾滋病猖獗是边境地区经济贫困、文化教育水平低、落后习惯以及境外毒品艾滋病泛滥等多维劣势因素耦合产物。

2.市场与社会力量参与边境社会安全治理的能动性有限。党的十九届四中全会提出了“民主协商”治理方式，为多元主体参与社会安全治理提供了科学指引。即政府和市场与社会平等协作，共担社会安全责任。但是，在辽阔的云南边境地区，鉴于历史与现实因素制约，多元主体协商共治边境社会安全格局仍未完善。追溯其因，其一，军警协同困难。伴随边境非传统安全威胁凸显，驻边军队由军事防御向防卫与管控并举职能转变迟缓，导致军警维护社会安全存在职责不明、各自为政，协同困难。其二，基层政府“单中心”治理惯性思维桎梏，全能型政府向有限政府转变尚需时日。其三，沿边开放起步晚，自然经济或半自然经济仍居主导，市场经济发育不成熟，市场主体履职社会责任能力与约束力有限。其四，云南边境整体社会发育程度低，广大民众组织化程度低，往往被视为社会安全风险治理的客体角色，主体角色受到削弱。[24]31-38边境社会组织“量少质次”、汲取社会资源能力有限，参与社会安全治理活力不足。基于此，云南边境社会安全治理形塑为党委领导、政府主导，市场主体与社会主体为辅的治理格局。而这有悖于构建“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会安全治理共同体时势之需，为边境社会安全问题提供了滋生蔓延温床。

(三)社会安全治理技术水平不高引致治理信息“缝隙”

科技支撑是实现社会安全的重要基础和保障。因此，社会安全风险“治理缝隙”审视除了过程与结构维度之外，技术也是不可回避的维度。治理技术是指公共事务之具体层面、应用层面所形成的技术应用、制度安排、实践技能和操作技术之特殊知识总和。具体而言，又细分为科技型、规则型和行为型三种类型。[25]181-206概览云南边境社会安全治理实践，社会安全治理技术供给远远滞后于波诡云谲的社会安全问题治理的现实吁求。

1.科技型风险治理技术应用不足。科技型风险治理技术是指将新兴科学技术，如大数据、物联网、人工智能等运用于风险治理领域，以实现技术正义，提高风险治理效能。[25]181-206云南边境技术赋能社会安全风险治理不足主要体现在两个方面：一方面，打击新型技术型跨境犯罪技术手段落后。例如，空中毒品输送、网络电信诈骗、高智能仿真出入境证件猖獗，反衬出云南边境在技术赋能社会安全风险治理方面还存在短板与漏洞。另一方面，云南边境社会安全信息化治理发展缓慢，致使社会安全风险信息收集、反馈的时效性、全面性不足，造成治理信息“缝隙”。以边界线的技防建设为例，长期以来，云南4061公里边界线安全治理主要靠有限的人防与物防，技防硬件设施无论是装备类型还是数量，都还十分薄弱，造成“有边难防”的窘境，这也为跨境犯罪提供了便利空间，加剧了云南边境社会安全治理的难度。例如，云南最大边贸口岸城市瑞丽，一年四次疫情三次封城，每一次都是缅籍偷渡入境者携带病毒引发。为此，国家顶着各种压力和质疑在中缅边境修建500公里的智能边境墙，抵御非法偷渡入境。[26]但是，相较于漫长的4061公里边境线，这仅仅是“杯水车薪”之效，反偷渡形势依然严峻。

2.规则型风险治理技术发展缓慢。规则型风险治理技术是指通过精密的微观制度和程序设计，将风险治理多元主体纵横贯通联动起来，以规避宏观制度“执行堕距”[25]181-206，提高风险治理效能。目前，云南边境社会安全问题日益国际化、复杂化，但是协商治理技术，如统一接处警平台、信息共享平台，政务公开技术、政策性参与技术等规则型技术仍不完备，导致边境社会安全治理面临政府与社会、官员与民众的集体行动之困，进而致使既定制度体系与边境治理实效张力凸显，边境社会安全治理绩效不高。

3.行为型风险治理技术发展缓慢。行为型风险治理技术意指社会安全治理主体具有较高的社会安全风险意识和较强的社会安全治理技术应用能力。[25]181-206然而，由于受教育科技水平落后、位置边缘等综合性因素影响，云南边境社会安全治理专业人才是极为匮乏的。这种专业人才的不足主要体现在两个方面：一是社会安全风险防范意识淡薄。社会安全风险防范意识薄弱与社会安全风险防范宣传形式和手段不足密切相关。如禁毒防艾、反诈宣传教育等，无论是宣传形式还是宣传渠道，都有待完善。此外，专业警力人员不足。近年来，为了填补边境管控人员缺口，云南省招聘了大量专职辅警助力边境社会安全治理，虽然这些辅警都接受了一定程度的岗前培训，但在法律素养、安全意识素养方面仍有待提升。二是智慧边境专业人才稀缺。智慧边境是指以高科技和大数据为核心，对影响边境社会安全的风险因子进行监测、预警预防的新型边境管控模式。随着数字云南的深入推进，智慧边境如警用无人机应用、隔离墙修建、大数据中心建设等方兴未艾，这为智慧边境提供了硬件设施支持，但云南边境地区数据信息技术应用人才仍有待加强培育。

四、弥合云南边境社会安全风险“治理缝隙”的全周期管理路径

全周期管理又称为“全生命周期管理”，肇始于西方工业社会向后工业社会转型发展期的工程管理领域，强调对项目产品实施全过程、全方位、全要素的闭环管理。[27]30-33此管理模式以系统论、控制论、协同论为理论之基，其核心要旨是对管理对象进行全流程治理、系统治理、依法治理与技术治理，进而提高管理绩效。[28]37-49伴随理论和实践发展，此种工业管理模式也逐渐延伸到治国理政领域。

2020年3月10日，习近平总书记在武汉考察疫情防控时指出，要着力完善城市治理体系和城乡基层治理体系，树立“全周期管理”意识。[29]全周期管理思维为推进社会安全治理现代化提供了新的思路与方向，即社会安全治理要对治理客体实施源头治理、系统治理、依法治理、技术治理。基于此，以全周期管理理念消弭社会安全风险“治理缝隙”，要求社会安全治理主体综合利用各类现代化治理技术，对社会安全风险演化的各个阶段进行动态追踪治理，形成流程完备的风险治理机制、权责清晰的风险治理体系和娴熟高超的社会安全风险治理能力。

(一)整流程：健全云南边境社会安全风险治理机制

全流程风险治理是一个包括源头治理、过程治理和末梢治理的动态监管过程。在全流程治理的每一个阶段，所蕴含的风险要素性质、规模及危害程度有别。基于此，社会安全风险治理应加强风险的全流程治理，构建起科学、规范、系统和动态的边境社会安全风险治理机制，实现源头—过程—末端的全周期流程治理。

1.健全源头治理机制。源头治理强调秉持“治未病”理念，以敏锐的洞察力发现隐秘的安全隐患，遏制社会风险向灾害危机的演化升级。[30]34-39云南边境地区社会安全的源头治理机制，应从健全法律政策更新机制和边境特殊通道管理机制双重维度综合施策。

健全法律政策更新机制。良法是善治的前提。完善边境安全法律政策体系，为边境社会安全风险的治理提供源头性的法律依据。首先，边境地区社会安全问题具有涉外性特征，涉外事件无小事。因此，应加强区域国际警务合作法律法规建设，如打击三非人员、跨境赌博、跨境电信诈骗等深层司法合作的法律法规建设，为开展国际警务合作提供法治依据。其次，加快推进国家层面的《宗教法》《难民甄别管理条例》等立法工作，补齐云南边境地区宗教渗透问题、难民问题治理的法律短板。[31]142-196再次，云南边境地区社会安全问题具有涉外性、涉民族性与宗教性等典型区域特征，为此，地方立法部门应结合省情、边境特点，制定各个领域的配套性地方规章，确保源头疏解社会矛盾有据可依、有章可循。例如，在遵循《中国边民与毗邻国边民婚姻登记办法》法律框架的同时，也要加快制定契合云南实情的地方性跨境婚姻治理条例。最后，借鉴国内其他区域反恐怖主义地方立法经验，加快制定《云南省反恐怖主义条例》，弥补云南省反恐怖主义地方立法空白。

健全边境特殊通道管理机制。鉴于历史与现实因素影响，云南边境通道由官方开辟的正式通道和便道组成。截至2020年底，云南省官方设立的正式通道有72条，便道约800—900条。[32]59-59长期以来，云南边境通道为人员、物资流动发挥了显著的正向效应。然而，由于这些边境通道驻点机构不足、驻点人员有限、基础设施落后、管控合力薄弱，导致偷渡人员较多，也给走私、贩毒、人口贩卖等跨境犯罪提供了便利，成为源头治理跨境犯罪的“瓶颈”。因此，应积极健全边境通道管理组织机构和专业人才建设，整合政府、社会组织、企业、边民资源，共同参与云南边境特殊通道管制，提升边境社会安全风险入口控制能力。

2.健全风险过程动态监测机制。全周期管理思维强调事前预防、事中处置、事后反思与调整，纵贯接续、动态循环的安全链建设，以达成平安边境的价值追求。云南边境社会安全风险的全过程治理包括风险预警与应急处置两方面。

积极探索边境社会安全风险预警机制。一是引导公众增强社会安全风险防范意识。通过互联网、应急演练、观摩学习等工具理性，利用学校、企业、社会组织、社区等阵地平台，多手段、多渠道、多语种做好社会安全风险防范宣传教育，提高公众的知晓率和防范意识，做好社会安全的前置式干预。二是加强社会安全风险识别与评估。云南社会安全风险环境、风险程度变迁会联动风险因子动态变化。社会安全治理相关部门应整合社会资源，进行纵横贯通、上下贯通的全方位风险动态信息收集、分析，并做出科学前瞻研判与预警预防，精准施策，把社会安全风险治理的关口前移。

健全应急处置机制。云南边境地区特殊的史地环境、人文环境决定了边境应急处置机制应有其特殊性。一是建立空间分布科学合理，又能兼顾民俗宗教的应急资源保障机制；二是构建具有边境地区特色的应急协调机制；三是结合边境社会安全事件的涉外性特征，健全国际互助与支援的应急合作机制。

3.健全末端治理机制。全周期管理理念与方法强调事后的整体回顾。社会安全风险的末端治理是指加强社会风险治理的反思与总结，发现不足，总结经验，以提高社会安全治理效能的价值理性追求。具体而言，完善经验学习长效机制，加强边境社会安全治理地方经验的总结凝练与有效方法的推广，为边境社会安全治理现代化提供未来实践进路的方向性与可能性。例如，伴随防艾工作机制、防治策略和保障能力等不断完善，云南已经从艾滋病全国重灾区转为综合防治示范区[33]7。

(二)优结构：完善云南边境社会安全治理体系

1.完善边境综合治理体系。鉴于边境社会安全问题是涉外、涉边、涉民(族)、涉教、涉贫(困)等综合因素耦合结果[6]100-108，因而在边境社会安全治理问题上，要统筹并综合考虑影响社会安全的全要素，综合运用经济、社会、文化工具理性，全方位推进边境社会安全治理。一是贯彻落实党的十九届五中全会提出的统筹发展与安全的新安全观，平衡好云南省沿边开发、发展与安全的综合关系。地方政府应充分利用好国家沿边发展各项战略的机遇，积极培育边境地区市场经济体系，加强后疫情时代边境经济的提速增质，推进边境地区产业结构转型发展，实现边境地区大开发、大建设，夯实社会安全的经济基础。二是民生安边，改善边境地区民生事业建设。以兴边富民行动“十四五”规划与乡村振兴战略为契机，调整公共服务结构，加快边境地区教育、就业、医疗卫生等民生事业发展，厚植边境地区民生之基，从源头上减少“贫穷滋生犯罪”概率。二是文化安边，加强云南边境地区文化生态治理。沿边开放伴生了边境地区传统与现代、境外与境内、腹地与边缘等多元文化的汇聚，但这种聚合是“精华”文化与“糟粕”文化的激流碰撞。基于此，治理边境社会安全应充分利用好文化的治理工具属性，汲取文化“精华”，赋能社会安全。具言之，就是要以社会主义核心价值观为统领，以弘扬、传承边境地区少数民族优秀传统文化为依托，践行边境地区“文化润疆”工程，以边境公共文化服务建设为载体，移风易俗，以包容、柔性手段推进边境民族宗教事务治理，优化边境地区文化生态，夯实边境社会安全的文化底色。

2.完善边境社会安全协同治理体系。在各级党委和政府的引导下，建设健全军警民全面参与的边境社会安全风险治理共同体。一是加强党委和政府对边境社会安全治理的引领和统筹。在各级党委的引领下，将碎片化、孤立化的人财物等资源要素进行整合，把社会治理资源和服务下沉到最底层，建构“纵向到底，横向到边，齐抓共管”的边境社会安全治理格局。二是健全军警民合力治边体系。军警民合力治边体系是指在各级党委和政府的统一领导下，以国家边防政策和边境法规为依据，驻边军队、公安干警和群众联合一致，资源共享，优势互补，协调行动，筑牢边境社会安全屏障。具言之，就是军警融合，合理分工，协同负责，社会动员，群众参与，共同维护边境社会安全。三是实施边境社会安全治理政企合作新模式。企业是市场主体的主要构成部分，无论是互联网企业、通信企业还是银行企业，其拥有着人才、技术和资金优势。通过政府与企业合作对话，实现资源互通、优势互补，既可以督促企业履行维护社会安全的责任，也可以增进政企之间的信任度，实现社会安全治理政企合作的正和博弈。四是从法律、政策、资源等方面引导、培育边境社会组织，解决“势单力薄”的难题，促其发展壮大，成为社会安全治理不可或缺的力量。

(三)强技术：提升社会安全治理能力

全球化、信息化时代，加强社会安全科技创新应用既是各国安全保障能力提升的必然要件，也是全周期管理理念强调技术治理的内在要求。

1.加大科技型治理技术应用，提高社会安全智能化治理水平。一是积极运用人工智能、区块链、大数据等新型信息技术手段，提升边境新旧社会安全事件智能化监测、预警及立体化防控能力。例如，2018年5月，国家禁毒大数据云南中心投入使用，云南边境地区毒品毒源截流体系实现了从“广撒网”向“精准查缉”的转型升级。[34]二是加大国界线管控“物防”与“技防”基础设施建设投入，突破边境立体化防控体系中 “物防”“技防”的瓶颈。三是强化智能技术在边境社会安全中的开创性应用，突破社会安全协同治理的技术阻滞，实现政府、市场、社会多元主体无障碍网络协同。

2.增强规则型技术建设，提高风险沟通能力。全周期管理强调及时反思与调整，在边境社会安全治理实践中，通过完善基层信息员制度、村规民约、联席会议制、网格化管理等规则型治理技术，形成快速高效的信息网络和反应机制，提供应急处突能力，调整风险治理政策“执行堕距”，解决治理主体沟通不畅的难题。例如，2020年以来，面对外防疫情输入的严峻形势，云南边境抵边村落实行网格化管理，形成了“五户联防，十户联控”的防控体系，发动群众参与通道、便道、小道封堵管控，以及不留死角的外籍人员排查，为应对疫情防控和打击跨境犯罪发挥了积极功效。[35]尽管这是突发公共卫生事件之下的权宜之计，但为后疫情时代边境社会安全治理提供了可资借鉴的宝贵经验。

3.强化行为型技术，提升边境技术型人才建设力。全周期管理秉持服务至上理念，在边境社会安全治理实践中，坚持“以人民为中心”的全周期管理理念，建设服务型治理主体，培育具有牢固国家意识、国土意识、国安意识、国门意识及国防意识的理性公众，提升边境民众社会安全意识。同时，顺应边境社会数字化、信息化发展趋势，加强边境技术型治理人才队伍建设。如引进精通云计算、5G、大数据等专业人才，以及提高边境地区公务员数字化技能水平等。

五、结语

诚如西汉学者戴圣所言：“知不足，然后能自反也；知困，然后能自强也。”今日中国正处于实现中华民族伟大复兴的关键历史时期，面对世界百年未有之大变局，“我国面临更为严峻的国家安全形势，外部压力前所未有，传统安全威胁和非传统安全威胁相互交织，‘黑天鹅’、‘灰犀牛’事件时有发生”[36]。因此，坚持底线思维，客观审视边境安全可能存在的“治理缝隙”，堵塞漏洞、补齐短板，以维护边疆、边境、周边安定有序，确保国家安全。