新时代大学治理现代化的路径构建

仲 杉，董 鑫

（1.常州大学 党委办公室、校长办公室，江苏 常州 213164；2.常州大学 工会，江苏 常州 213164）

探究国家治理体系和治理能力现代化建设的机制、原理，切实推进国家治理效能持续提升，是新时代建设社会主义现代化强国的内在要求。高校作为推进国家治理体系和治理能力现代化建设的智库基地与实践场域，一方面承载着人才培养、科学研究、产学研服务、优秀文化传承、国际合作等战略使命，另一方面也肩负为国家现代化建设服务的重大职责，换句话说，新时代大学治理体系现代化建设直接影响到“培养什么人、如何培养人、为谁培养人”的根本问题。

一、新时代大学治理现代化的时代意蕴

习近平总书记在党的十九大报告中对我国发展的历史方位作出了“中国特色社会主义进入了新时代”的精准判断和重要论述。新时代大学治理现代化，关系到人才培养质量的提高和综合办学水平的提升，关系到教育强国目标的实现，更关系到中国特色社会主义伟大事业的前途命运。因此，推进大学治理现代化既要登高望远、勇于创新，又要脚踏实地、把握时势。

（一）首要原则：坚持社会主义办学方向

方向问题是关乎高校事业发展的前途命运问题。习近平总书记在全国教育大会上强调要坚持社会主义办学方向，这为高校推进治理体系现代化提供了根本遵循。高校要想坚持社会主义办学方向“不跑偏”，坚持党的全面领导是前提。对于高校而言，扎根中国大地办大学，意味着大学治理权力结构的基本确立，高校党委必须在把握大学发展方向、统管发展大局、做出科学决策、确保平稳有效落实等方面切实发挥作用；意味着要立足新时代，从中国国情和中国大学实际情况出发，为人类文明发展做出中国贡献。当前全球化背景下的多元化思潮激烈碰撞，对高校思想文化建设、师生价值观引领，以及意识形态安全产生了巨大冲击。大学作为引领青年学生思想文化潮流的前沿阵地与意识形态工作“主战场”，在推进大学治理现代化过程中，必须牢固确立马克思主义的指导地位，必须牢牢把握全方位各领域的领导权，保障中国高校作为党领导下的中国特色社会主义大学最鲜亮的底色不变。

（二）基本目标：落实立德树人根本任务

“高校立身之本在于立德树人。只有培养出一流人才的高校，才能够成为世界一流大学。”[1]落实立德树人根本任务是大学治理现代化的逻辑起点和价值旨归，应将立德树人贯穿到大学建设与治理目标预设、制度设计、流程管理和绩效评估全过程。一段时间以来，大学长期存在“重科研、轻教学”的导向，课堂教学的投入度不够，导致大学人才培养质量饱受质疑。大学治理现代化要破除教学与科研的二元对立，聚焦人才培养水平提升和教育教学改革，实现育人为基的教育本质。同时，大学治理现代化绝不能停留在过去对学生单向、片面的管理模式，应当遵循学生成长规律，全面考量学生共性发展需要和个性发展需求，为学生成长成才提供个性化指导和精准化服务，提供多样发展渠道和平台支撑。

（三）内在驱动：推进一流大学建设

习近平总书记在党的十九大上强调：“加快一流大学和一流学科建设，实现高等教育内涵式发展。”[2]一流大学建设除了依靠国家层面的宏观政策支持之外，急需大学通过内部治理的不断创新，激发内部活力。从发展面临问题上看，目前一流大学建设面临内部体制机制运行不畅、学术组织活力激发不足、综合性评价体系不完善等诸多问题。对此，要突出学校章程作为办学治校的“根本大法”，发挥其规范大学运行体制机制的“宪法”功能，着力调整权力结构，破除制约推进一流大学建设发展的一切藩篱障碍。从发展目标上看，要紧紧把握国家重大战略和经济社会发展趋势，与服务国家、地方紧密结合，不断优化学科布局，打破传统学科界限，培养复合型创新型人才，进一步为推进大学治理现代化提供学科和人才支撑，从而实现大学治理能力新的跃升。从发展方式上看，一流大学建设要坚持本土特色，做到立足于世情国情，明确现下所处的历史方位，通过完善和规范内部治理，激发办学活力，彰显治理效能，重点聚焦内涵建设，跳出各类排行榜的数据指标框框，抓住全面提高人才培养能力这个核心任务，培养更多符合国家战略和经济社会发展需要的高素质专门人才和拔尖创新人才。

（四）重要保障：实现中国教育现代化

高等教育现代化是教育现代化的重要组成部分，实现高等教育现代化离不开大学治理现代化。《中国教育现代化2035》明确提出，推进教育治理体系和治理能力现代化，建立多元参与的协同治理新机制，这是教育现代化的重要保障[3]。高等教育现代化的目标是在现有大学内部治理框架下，倡导引进多元治理主体，推动形成学校统筹、学院主体、师生参与的治理结构，实现内部治理效能提升。要注重拓展大学治理的外延范围，着力构建对外开放的办学格局，主动融入和深化拓展对外合作，聚焦国际学科发展前沿，通过共育打造科技合作国际平台，共引海外人才与科研骨干，共同为解决人类发展难题、世界共性问题提供治理方案和决策参考，不断提升中国大学在人才培养、学科建设、科研合作、社会服务等方面的国际影响力。

二、新时代大学治理现代化的问题审视

大学治理现代化内置于现代国家治理的框架之中，是提升大学核心竞争力的关键。在当前高等教育的主要矛盾已然发生转变的时代背景下，大学治理既面临过往的历史问题又面临现下的时代任务，大学治理不仅需要理论层面的及时跟进与更新，更需要实践层面的持续变革与创新。然而，当前大学治理的思想理念、权责关系、体制机制和方式方法等方面仍然存在诸多亟待解决的问题。

（一）大学治理的理念有待进一步更新

治理作为一种管理理念，强调通过多元主体间的互动协调，实施公共管理，以实现公共利益。现代大学治理涵盖内部治理与外部治理，推动大学治理现代化旨在通过重构政府、大学、社会三者间的关系，实现从传统管理模式向现代治理模式转变，不断提高大学自主办学能力，提升办学水平。

从推进大学治理现代化的实践看，长期以来，教育主管部门采用自上而下的方式管理高校，在高校人事任免、经费划拨、编制核定等方面实行统一管理。与此同时，高校内部组织机构与政府部门设置较为相似，普遍实行科层管理，这无疑强化了行政管理的中心作用，与大学教授治学相背离。伴随着现代化建设的全面推进，政府职能转变和高校内部改革，传统的管理职能趋于弱化，但大学内部行政化管理的思想理念短时间内难以彻底改变。一方面，自上而下的管理逻辑对高校政策的贯彻与执行确有积极作用；另一方面，高校在探索“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的运行机制上尚未完全将政治权力、行政权力、学术权力理顺，往往沿用“决策与执行一体化”的运作范式。此外，大学治理的思想理念尚未实现从权力本位向权利本位的根本性转变，依法治校理念贯彻落实仍有差距，大学治理的主体、取向、过程以及结构等正处于过渡转型期，在新的理念和制度规范成熟运行之前，大学内部治理依旧面临着传统管理与现代治理之间的现实张力。

（二）大学治理的权责有待进一步厘清

大学治理结构的实质问题是权力分配问题，其中包括政府与大学之间、学校和院系之间的权力分配等。当前，大学治理在实际运行过程中，在权力分配、权力结构和实现方式等问题上仍存在诸多问题。

首先，在大学外部治理层面，政府与大学之间权责关系的焦点是大学办学自主权问题。在大学办学治校过程中，政府掌握大量办学资源，直接决定大学办学经费拨款数额、发展规划审批等重要事项，行政管理权重偏大，行政隶属关系的痕迹依旧存在，存在越位管理问题，这不仅削弱了大学的自治能力，也在一定程度上消解了多元社会主体参与大学治理的积极性。其次，在大学内部治理层面，大学治理的关键问题是决策权与执行权的制衡。党委领导下的校长负责制是推进大学治理现代化的重要政治保证，学校党委是决策权力机构，负责学校“三重一大”事务的决策，校长则负责决策的执行。“从法人治理结构的角度看，‘党委领导下的校长负责制’存在的最大问题是：没有建立决策与执行分权制衡的制度”[4]。实际运行过程中，时常会出现权力结构失衡，存在一方权力大于另一方权力；或出现权力界限不清，出现党委和校长一同掌握决策权与执行权的问题，由此产生权力过于集中或双方权责不清等问题。最后，学校和院系之间权责关系失衡，权力集中掌握在学校职能部门，抑制了院系和各专门委员会等基层组织的活力，基层自治权无法得到充分发挥。

（三）大学治理的体制有待进一步完善

大学治理现代化的关键在于以体制机制改革为突破口，不断完善现代大学制度，提升高校自主管理能力。现实进程中，高校现有的体制没有发挥应有实效，大学治理现代化进程存在阻滞，主要表现在以下几个方面。

一是体制的设计针对性和可操作性有待进一步提升。高校体制机制设计的针对性和可操作性，直接影响体制机制运行是否顺畅，治理效能是否得到充分释放。现实运行中，往往存在一些体制机制停留于文件层面，执行效果差强人意。如文件上提到高校师生员工可通过座谈会、教代会等形式，参与事关学校发展以及自身利益的事项决策，但实际上常常存在师生员工参与事项决策的范围和程度非常有限的问题。

二是体制的认同度和执行度有待进一步提升。高校发展定位的复杂性决定了学校在党的建设、教学、科研、学科、师资队伍、国际交流等方面各有侧重，导致不同利益群体对不同领域的体制机制，在认同和执行上各有偏执，对一些具体领域的制度执行甚至出现选择性执行现象。

三是体制机制的评价方案与修订有待进一步完善，特别是评价理念、多元评价主体以及核心评价指标要进一步明确。当前高校仍然存在不利于人才培养的传统评价指标体系，如长期聚焦于科研到款、成果数量等显性指标，严重影响大学立德树人根本任务的有效落实。同时，尽管多数高校能够结合宏观政策环境对自身体制机制进行修订完善，但在具体修订过程中，还存在流于形式的现象，具体操作层面跟进不及时等问题。

（四）大学治理的方式有待进一步改进

当前，以人工智能、5G为代表的新技术正引发大学治理的深刻变革，大学治理现代化的实现离不开现代网络信息技术优势的发挥。特别是新冠疫情暴发以来，现代网络信息技术在大学内部治理，尤其是线上教学、校园疫情防控管理方面的作用日益凸显。但当前在大学治理过程中，也存在着校园信息化治理能力普遍不足，其重要作用并未完全转化为治理效能的问题。究其原因，一是网络治理尚未实现全覆盖，智慧校园建设存在明显短板。“高校需要以信息化机制作为动力源，将其渗入高校教学、科研、管理、服务的每一条脉络，打造高效、智慧的大学治理新模式。”[5]但诸多高校受制于办学资源有限，缺乏健全有力的信息化建设推进机制和信息化基础设施建设能力。二是大数据治理尚未实现。大数据资源平台，大数据的分析技术，有助于进一步优化大学治理决策。但在现实中，诸多高校的数据管理制度化有待加强，数据采集、存储传输、使用处理有待进一步规范。如，学校往往存在多个互不兼容的数据平台并行，部门之间存在严重的数据壁垒和“数据孤岛”，严重阻碍了数据的流动性和共享性，抑制了数据治理效能的有效发挥。

三、新时代大学治理现代化的实践进路

党和国家在“十四五”规划和2035年远景目标纲要中明确提道：“落实和扩大学校办学自主权，完善学校内部治理结构，有序引导社会参与学校治理。”[6]据此，新时代大学治理现代化的重点，应着眼于高等教育的历史使命和高校自身高质量发展，聚焦办学自主权、高校法人治理、管理体制改革及信息治理服务等多领域，推动形成与时代变化、发展需求同步、高等教育改革形势相适应的大学内部治理体系。

（一）落实和扩大办学自主权

当前，我国高等教育开启了教育强国之路，如何进一步落实和扩大高校办学自主权，理顺教育主管部门和大学两者关系是关键一环。“进一步落实和扩大高校办学自主权，是完善中国特色现代大学制度、激发高校办学活力、全面提高高等教育质量的重要基础。”[7]随着我国高等教育体制改革不断深化，教育主管部门在办学治校的权力管控方面，不断为大学减负松绑，高等院校在学科专业设置调整、教学科研活动开展、内部考核体系构建等方面的自主权逐步扩大。此种做法值得肯定，还可持续深入开展，一方面，教育主管部门要持续推进简政放权，构建科学有效的评价体系，主动为大学自主发展提供办学保障、创设政策环境、提供服务指导，减少对大学办学布局、行政审批等事项的直接干预。要有针对性地完善相应的法律法规，进一步明确权力边界，为大学独立行使自主权提供多维度的法律体系保障。另一方面，要持续强化高校自主管理能力，依据自身办学定位和发展特色，探索符合校情实际的权力运行和日常管理机制。“学校与院系之间权力的合理配置是保障高校办学自主权切实有效运行、提升高校自主管理能力的重要方面。”[8]学校职能部门要转变以往大包大揽的管理方式，侧重于宏观发展目标制定、过程服务和绩效评估，重点围绕权力责任划分，在重大财权、人事权及资产调配权上进行改革，比如把专业技术评聘、岗位聘任、绩效分配、创收奖励、用房调配等权力直接下放到学院，优化学院拨款定额、标准和指标，构建以学院为主体的办学经费拨款机制，切实调动学院的办学积极性和创造性。同时，要加强学院治理体系和治理能力建设，解决好权力下放后“接得住”“接得稳”的问题。

（二）完善学校法人治理结构

党委领导下的校长负责制是大学治理体系、治理结构的制度基础，这既是加强党的全面领导的内在要求，也是高校办学坚持社会主义办学方向的政治保证。目前，绝大多数高校普遍运行的是，党委常委会作为学校的最高决策机构，是高校决策的“大脑”，研究决定事关学校改革发展的“三重一大”相关问题。校长作为大学的法定代表人，可以独立行使职权、执行党委的决策，对学校行政工作全面负责，校长办公会是处理日常行政事务的重要形式。“建立权力制衡机制是完善大学法人治理结构的关键”[9]，完善大学法人治理结构，前提是要建立健全大学决策机构和决策机制，即在坚持完善党委领导下的校长负责制基础上，进一步厘清党委常委会会议、校长办公会议议事范围、议事规则和决策程序，以及如何保障校长独立行使办学治校权的问题。需要注意的是，坚持和完善党委领导下的校长负责制不能将党委决策和行政执行脱离甚至对立起来，而是要强调党委班子成员的沟通与交流，形成党政齐抓共管的治理格局，特别是要准确定位书记和校长的职权关系，在涉及学校改革发展的重大问题和重要事项上，双方密切沟通，形成科学决策与高效执行的有效治理局面。

（三）深化学校、二级学院两级管理体制改革

高校内部管理体制是高校内部的管理机构及其运行管理规范的总和，具体表现为学校职能部门和基层学院的权力划分及相互关系。深化高校内部管理体制改革就是要通过合理的制度设计，有效整合和配置内部治理权责，积极推进管理制度的改革与完善，注重把握制度建设的系统性，使各方面的制度设计系统集成、协同高效，各项制度举措相得益彰、有机衔接。在职能部门规划设置方面，要围绕精简机构、高效运转的整体目标，依据管理事务的具体内容和服务师生发展需要设立职能部门、设置职级职数，推动实现部门职能从管理考核向服务指导转变。传统的学院设置主要是以单一学科或相近学科为支撑引领，开展院系专业设置、人员配置、耗材购置等建设发展工作。当前时代背景下，产业技术变革发展迅猛，带来了学科交叉融合的加速推进，这也为大学的院系设置、学科专业发展提供了新思路，因此在院系优化设置方面，要积极围绕学科交叉发展的新态势，考虑不同学科的关联度和潜势学科增长点来布局院系设置，并围绕关系国家发展战略和民生需求的产业链，重点布局一批产业学院。

此外，在大学治理中，必须发挥好学位评定委员会、职称评定委员会、教学指导委员会等学术组织的议事决策功能，积极推动教代会、工代会、团代会、学代会等利益相关群体同参与、共建设、共治理，避免学校治理中出现“闭门造车”“一言堂”现象。要健全党务校务公开和信息公开制度，完善师生意见建议的受理答复机制，构建形成配套衔接、运行科学、保障有力的民主管理和监督制度体系，着力提升师生员工在民主建设过程中的参与度和获得感。

（四）提升治理服务的数字化水平

数字化治理服务主要是依托数字化、信息化平台，通过信息存储、传输、共享达到跨越空间的互联互通，实现治理主体的全过程多维度协作。大学数字化治理要深入贯彻落实“数字中国”战略部署，加快推进数字校园、智慧校园建设进程，探索“以数感知、寻数决策、依数治理”的数字治理途径，推动实现数字信息技术与高等教育诸领域的有效融合，实现数字化治理服务水平与大学治理现代化同步提升。要抢抓国家新基建战略机遇，突出校园信息化建设规划引领，加快校园数字信息化基础设施的更新换代，夯实校园数字化建设的基础，推动5G、AI、VR等新一代数字信息技术与学校教育管理服务深度融合。全面建成教育管理服务数字平台，系统整合校内各类信息平台，打破数据孤岛，推动数字化的全面协同与跨条线的流程再造，建立稳定、准确、互通、全量的数据平台，构建信息能共享、业务可协同、数据有分析的公共平台，实现“一网通办”“云上办公”，切实提高管理服务的数字化、智能化水平。利用大数据、人工智能、区块链等新兴数字媒体技术，综合研判分析校外发展态势，统筹管控校内信息资源，构建智能化、体系化、精准化的内部治理，形成“信息融合、数据分析、需求感知、模拟应用”为一体的辅导决策模式，实现“数据驱动决策”，提升大学治理能力。同时，要以服务师生需求为导向，加快数据服务的体验与应用，融入师生校园日常生活，建立师生校园生活全过程数据档案，提供智慧学习、智慧教学和开放资源服务，让师生更好地感知数字校园、智慧校园，提升师生数据服务的用户体验。