政府购买公共服务研究综述

文/安勇 王荣森（东北林业大学经济管理学院）

政府购买公共服务是指充分发挥市场的机制作用，把原本由政府直接提供的部分公共服务和事项，按照约定的方式和程序，转交给社会力量、事业单位承担，政府基于合同契约，向提供公共服务的社会力量、事业单位支付酬金。

政府购买公共服务是改进和提高政府公共服务能力和水平的重要方式，表明政府正加快建设服务型政府，不断改进公共财政体系。随着新冠疫情的影响进一步扩大，目前政府购买服务在合同管理上还不够规范、绩效管理需要进一步加强、购买边界把握不够准确、事业单位政府购买服务改革进展不够平衡，要进一步加大政府购买服务改革力度、规范政府购买服务管理[1]。

面对政府购买这一新型治理工具，学术界对于基本内涵、理论依据等基础性研究已经形成了相当丰富的积累。政府购买公共服务的内容包含主体研究和理论视角研究两个部分；后者从技术视角出发，包含向国内外先进实践经验学习的“思齐”和对已有问题的“自省”。

整体梳理学界在新的实践基础上关于国内政府购买服务现状的研究进展，对进一步建立合作治理关系进行思考，加深对具有中国特色的政府购买服务行为的理解。

一、政府购买公共服务基础性概念反思

（一）政府购买服务主体研究

在公共服务外包方面，我国与国外发达国家相比还存在诸多不足，主要表现在市场的力量相对薄弱。刘建琼（2014）将我国公共服务承接主体的整体特征总结为“两强一弱”格局，事业单位、企业为两强，社会组织为一弱。在此基础上，还有关于承接主体更细致的讨论。

1． 主体身份界定

主体识别往往涉及概念的严格划分。目前，政府购买服务的具体方式有：合同承包、合同外包、政府购买社会服务、外包、公私伙伴关系、政府采购等。孙广阔（2016）在梳理2014至2016年国务院、财政部等政策文件时发现，“PPP模式的实质是政府购买服务”“政府购买服务是PPP模式中的‘政府付费’模式”“政府购买服务和PPP模式是并列但又有重合部分的关系”三种说法在目前的政策规定中皆可成立[2]。

在理论研究基础上，学者关于我国现实的政府购买行为进行了进一步的本土化思考和总结。吕芳（2019）总结上海市卫计委、民政局等部门四年间的政府购买服务实践发现，除了通过公开招投标的方式将向私人企业购买公共服务之外，当前我国地方政府还存在下属事业单位或主管的行业协会、商会、直接成立或培育的社团组织等主体来承接政府购买需求的情况。这与我国推行政府购买服务的目的有关，瞄准私人企业的完全市场竞争机制并不是唯一手段，更重要的是培育和调动社会力量参与到公共服务供给中来。其中，政府培育社会组织是我国政府购买服务实践所发展出来的一种特有的主体间关系，这与当前社会组织筹资能力弱、筹资渠道少、经费普遍匮乏，以及最主要的收入来源是政府提供的财政拨款和补贴的事实吻合。

2．主体价值重构

主体价值重构体现在两大维度：其一是政府价值重构，既表现在与国外“政府重塑”价值比对下的中国本土价值选择，又表现在国内政府购买服务实践经历回落后的反思重塑；其二是承接方的价值重构，特别是以营利为目的私人部门，涉及关于企业社会责任感的具体讨论。

关于政府价值，吕芳（2019）认为，英美国家政府外包遵循新公共管理运动的理念，围绕着降低政府成本、削减政府规模的初始目的，直接将公共服务转移给竞争性私人组织，本质上是“做减量”；中国的政府外包并不以节约成本为首要目标，而在于转变政府职能、改善公共服务、增加服务供给，核心在于“做增量”。成本控制只能作为工具理性表现，在实践中作为参考之一，与价值理性并驱，而不能凌驾于后者之上。汪锦军（2012）研究发现，大批面向地方政府官员的调研证明，提升服务水平、减少服务成本，被视为采取合同外包措施的核心原因。这意味着目前的政府外包时间将更多的注意力分配给了工具理性，这在实践中会导致公共服务供给偏离满足公众需求的初衷。面对此现象，程名（2021）认为政府购买服务应当实现价值理性与工具理性的双重整合，既关注供给效率和质量，保障公共价值目标的有效实现，又重视措施服务公共性的影响，避免公共精神的流失。除此之外，竺乾威（2022）在关于治理创新的讨论中认为，面对日益成熟的市场经济体制，多方合作已经取代原本的政府“独占”，政府也应当在合作中扮演主导角色。这与新公共管理运动中主张政府退出的价值理念是完全不同的。

关于企业价值的讨论本不属于公共管理学科的范畴，但由于企业参与到公共服务供给链当中，其以经济理性为单一导向的价值判断应当作出调整。以多重委托代理关系为视角，公民与政府之间、政府与行政人员之间、政府与企业之间存在委托代理关系。此时企业的经济理性与政府的多元理性发生了直接碰撞，因为多重关系之间并非是线性的、迭代的。程名（2021）认为，除了委托方与代理方直接的短线联系之外，企业与公民之间存在着长线联系。

因此，要寻求更加密切、有效的公私合作，公民需求也应当纳入企业生产的考量之中，积极承担社会责任。刘伟，满彩霞（2019）通过阐释企业责任在弥补政府、市场、志愿三大领域失灵中的关键作用，将企业社会责任视为合作广泛铺开的背景下公共管理亟待研究的关键领域。事实上，对于企业而言，重视社会责任并不与其逐利本性相冲突。一方面，以ESG表现为例，作为企业社会责任关键考量维度，良好的ESG表现能够提高企业投资效率，另一方面，从长远看，张成福（2019）在关于时代公共行政大问题的讨论中指出，我们应当对泛经济社会进行反思，因为经济和市场经济并非终极的目标，而是达成目标的手段，我们需要在市场的价值与社会的价值之间求得平衡[3]。

（二）政府购买公共服务研究理论

当前关于政府购买服务的主要学科视角横跨经济学、组织学、公共管理学等。其中，经济学关注项目具体设计、招投标和项目运维及其环节优化等具体问题，所涉及的具体理论包括交易成本理论、委托-代理理论、公共选择等；组织学的讨论建立在利益相关者理论、制度理论等基础之上，讨论政府与合作者之间的管理环节中存在的具体利益协调、规制建设等问题；公共管理学科在新公共管理、新公共服务、网络治理、合作治理、社会资本等理论背景下，广泛讨论公私合作的概念界定、政策制定、供给体系的建构和竞争、服务动因、风险分析等内容。

徐选国（2014）等人以新制度主义为视角，对政府购买服务理论谱系进行总结与超越。研究认为，现有的政治、市场、社会三种传统理论范式存在对制度视角的忽视，因而提出重新将注意力放在政治制度上，关注制度过程与变迁，使用制度化、合法性、制度创新、去制度化等概念去分析政府购买服务行为[4]。李洪佳（2020）借助担保国家理论，这一理论最初应用于公共行政和法学领域，旨在要求臃肿的福利国家将不再直接承担执行公共任务的职能，转而担保私人部门执行公共任务。在政府购买服务领域，学者将其聚焦在政府责任履行上——出让服务提供权限，不代表出让责任，并从组织、监管和接管三个维度对政府责任进行了类型划分[5]。

除此之外的元治理（Meta Governance）理论，也可译为反思型治理，被称为“治理的治理”，是对政府、市场、网络三层级整合的再理解。王诗宗（2008）认为，元治理坚持了“治理”的基本理念，但更突出了政府“同辈中的长者”作用。宗世法（2017）表达了元治理理论对当前治理理论的两种忧虑：政府过度退出和市场过于弱小，提出应当尊重我国的历史及现实因素，而不应当对国外理论照搬照抄的观点。

二、政府购买公共服务实践反思

关于绩效考核机制的讨论。周翠萍（2021）在关于教育服务绩效评估的研究中总结出了教育服务购买领域购买教育服务绩效评估政策法规较为缺乏、政府购买教育服务的全过程评估未受到重视以及第三方评估尚未常态化、规范化和专业化三大核心问题。陈红丽等人在政府购买养老照护志愿服务的绩效评价研究中指出，当前评价体系在主体、工具、结果应用、环境保障各方面存在困境。在整体绩效研究状况方面，陈晓蓉，张汝立（2021）的研究认为，需要从统一标准兼具适度灵活、多元参与审查有效、实现奖惩保证结项立项联动三方面对当前的绩效考核体系进行优化。彭文敏（2021）从全过程，使用德尔菲法，通过不同权重系数设置，构建了包括“事前、事中、事后”三阶段在内的全过程评价指标体系。刘素仙主张首先明确绩效评价的关键要素，从公共性、有效性和回应性等价值维度出发，为有效的考核体系建立奠定价值基础。刘仕宇、金福子（2021）采用SPC视角，分析政府购买服务过程中购买主体与行为间关系，探究反馈绩效闭环。

关于监管机制的讨论。孙荣、汤金金（2017）认为，国内政府购买服务整体存在评估和监管力度不够，服务过程规范化有待提高的问题，具体表现在购买范围不明确、购买程序不标准、法律制度不完善三个方面。张文礼、王达梅（2017）在关于监管机制创新的研究中指出，考虑引进互联网监管，建立政府购买服务数据库，对服务机构基本信息和服务信息进行实时监督跟踪。雷雨若、王娟从监管法律、监管机构、监管机制出发分析当前监管中存在的问题及成因，从立法、行政、社会、指标体系四个方面提出了有针对性的改进措施。

关于政府服务购买模式的探索。吕芳（2021）通过调研街道购买公共服务，认为当前基层政府采用科层制管理与社会组织采用多元化管理之间存在管理手段不适配的问题，总结出“异构同质”的管理模式，导致过分留痕、效率低下、目标空悬等问题。王学梦、董国礼（2020）通过总结国内传统的行政雇佣制和项目外包制两种政府服务外包方式，讨论是否能构建一种兼具效率与稳定的复合型政府购买公共服务模式。彭婧（2020）以公众参与度和市场竞争度为两大考察维度，组成四种政府购买服务的责任模式：竞争代言型责任模式、竞争参与型责任模式、非竞争参与和责任模式以及非竞争代言型责任模式。叶托、薛琬烨（2018）针对政府购买公共服务的问责模式提出了控制型、绩效型和关系型问责模型。

有的学者也研究了国内外先进经验总结和推介。李志明、邢梓琳（2018）以武汉市东湖新技术开发区为研究对象，发现该区将基础业务流程整体外包，只问结果不问过程，并且首次出台政府购买政务服务事项清单，划清了政府与市场的合作边界[6]。董杨（2019）总结美国固体垃圾收集服务经验，其中重要一条就是对于规模较小的市政当局，购买服务产生的交易成本甚至会超出实际收益，此时，寻求政府间合作以产生规模效应就变成一条绝佳道路。这对于国内区县政府间合作具有相当的参考意义。

三、评述

从研究本身来看，目前关于我国政府购买服务的学术成果相对丰富，研究范围覆盖面广，对于典型的实践问题都进行了跟进与回应。但仍存在以下问题：基础的概念性研究较多，但关于中国本土化概念的研究相对不足；研究方法偏重于定性研究，访谈、案例等方法使用较多，可以更多考虑引用定量分析的工具；问题研究较多，但对策建议多停留在理论规划层面，实际政策意义不大、操作性不强。

从研究内容来看，首先，我国的政府购买公共服务实践具有极强的本土化色彩，并不是对于国外理论与实践的照搬，这一点与我们国家的历史背景、社会现实、政策目标、社会及市场力量培育情况等都有密切关系。这也意味着从基本概念开始，国内的政府购买服务就是因地制宜的产物。具体表现在国内政府购买公共服务的参与主体、主体间关系、服务目标等方面。其次，经历过较长时间的实践，学术界对于具有中国特色的政府购买公共服务进行了初步反思，既总结了已有的失败经验，也概括了中国独有的行为模式，如行政雇佣制、项目外包制，以及超越二者的复合购买模型。再次，当前关于政府购买公共服务的整体价值思考呈现出呼吁政府回归的特征，需要进一步思考这其中的治理关系，建立有效市场和有为政府，也是进一步厘清政府市场关系所需要考虑的问题。

另外，对于私人部门的社会责任也有了突破性的提法，无论是从企业现实利益还是社会共同利益出发，在公共服务供给过程中提升企业的社会责任都是亟待关注的重要领域。最后，国内购买服务实践整体还存在法律制度欠缺、指标体系薄弱、专业能力不足等共性问题，这都是需在实践和理论中进一步探寻摸索。

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政府购买是指各级政府购买物品和劳务的支出，它是政府支出的一部分。政府支出的另一些部分如转移支付、公债等都不计入GDP，理由是政府购买是通过雇请公务人员、教师，建立公共设施，建造舰队等为社会提供了服务，而转移支付只是简单地把收入从一些人或一些组织转移到另一些人或另一些组织，没有相应的物品或劳务的交换发生。如政府给残疾人发放的救济金，不是因为这些人提供了服务，创造了价值，而是因为他们丧失了劳动能力，要靠救济生活。在非营利性组织的收入中，因政府购买取得的收入不属于免税收入的范围。

政府购买服务涉及国家治理方式、社会管理模式和财政资金使用方式的变革，是对我国传统管理模式的一场深度调整和革命。在推进中，要解决好“买得值”问题，亟须加强监督和管理。