事业单位全面预算管理实施意义和策略

文/王佳（内蒙古自治区生态环境科学研究院）

全面预算管理是基于事业单位的战略目标和管理目标，采用科学的管理方式对单位的各项活动进行统筹规划，预先对活动所需的资源、资金进行计划，并作为控制管理的标准，实现资源的最大化利用，促进事业单位的稳定长远发展。全面预算管理强调的是全过程、全方位和全员。全员，是需要单位的全体员工参与到预算编制和预算执行过程中，按照事业单位管理要求和各岗位工作内容，将预算目标分解落实到个人，分工协作，提高预算管理的效率和质量，进而提升事业单位内部控制水平。全过程则是要求对预算项目的实施进行全过程的控制和监督，及时发现问题，及时采取措施应对。全方位，是指预算范围的广泛性，不仅包括对项目经费的预算，还包括财政资金、经营收入和费用支出等。

一、事业单位全面预算管理应用的必要性

事业单位预算管理的实施成效直接体现了我国财政预算管理的水平。自2020年10月以后，我国相关部门对预算法进一步修订，明确了政府财政预算收支的范围，使得政府预算体系进一步完善。同时，政策中要求各行政事业单位要规范部门预算，提高预算编制的完整性。在这一背景下，全口径预算管理理念在事业单位中逐步落实，以预算管理为核心反映单位的一般公共预算、政府基金预算、国有资本经营预算等；各单位的本级预算拨款收入应当与本年度预算支出完全对应，并反映在预算绩效考核环节。到2021年政府部门再次提出“过紧日子”的要求，即事业单位要积极响应政策号召，严格控制预算支出关口，通过缩减基本支出、控制新增支出等方式降低运行成本。因此，事业单位必须要顺应宏观政策背景，利用预算工具开展财政资金统筹、配置和使用等，提高资金使用效率与使用效益，做好资金收支平衡。

由于国库集中支付制度的实行，对事业单位的资金支出使用的监管越来越严格，这也对事业单位的内部资源的配置提出了更高的要求。事业单位要加强内部控制管理，将资源和资金优先使用在重点、核心工作上，关注资金的使用效益。对此，事业单位要加强全面预算管理意识，鼓励全体员工参与到全面预算管理工作中，从战略层面的角度，科学计算各项经营活动与资金的分配比例，统筹规划各项资源的使用计划，以此实现事业单位各项资源的高效利用，提高的资源和资金的投入产出比。

二、全面预算管理在事业单位落实的实践准备

（一）强化全员思想重视程度

全面预算管理是一项系统的管理方式，基于事业单位当前的财务情况和事业单位的经营管理目标，实现对事业单位财务的有效控制，提高事业单位财务效率。基于此，事业单位的全面预算管理的实施受单位实际领导的决策以及对全面预算管理的重视程度影响比较大。而且，全面预算管理并不仅仅是对某个环节进行控制，而是单位所有相关人员对经营活动的各个环节开展的一系列控制活动，为此，为保证全面预算管理的有效实施，就需要事业单位全体人员从意识上提高对全面预算管理的重视程度。首先，事业单位领导层要转变观念，正确理解并认识全面预算管理对单位发展的重要作用，从而在单位内部加强宣传，让单位全体人员明白全面预算的重要性。这样从上到下、纵向到底的过程，让全体人员明白全面预算管理不仅仅是各部门领导和财务部门的事情，而是需要全体员工的共同努力和协作配合，共同达成单位的战略目标。

（二）有效组织全员参与

全面预算管理是一项综合性的管理方式，为充分发挥全面预算管理的约束作用，实现事业单位日常工作与经营管理目标的一致性，事业单位要积极做好人力资源管理工作，通过激励员工的工作积极性，挖掘员工潜力，让员工可以全身心地投入到工作中。这样不仅可以提升员工的工作效率，还能减少资源的浪费，实现资源的高效配置，促进事业单位既定的经营管理目标的实现。

（三）建立完善的组织架构

完善的组织架构，是保证全面预算有效开展的重要因素。完善相关岗位的职责和工作制度，建立健全全面预算管理制度是非常有必要的。而这些制度的实现需要建立完善的组织架构体系。合理的组织架构可以实现内部控制的有效管理，帮助单位领导及时掌握单位内部的各项工作进度和员工的工作情况。单位领导通过获取企业的各项信息，通过信息反映的问题及时发现单位运营中存在的问题，并采取有效措施解决应对，有助于事业单位的长期稳定发展。基于此，构建有效的组织架构体系是解决事业单位全面预算管理和内部控制的重要问题，对稳定事业单位发展具有重要的意义。

（四）建立适用的评价模型

考核评价是全面预算管理的重要部分，通过考核评价能够及时了解部门及员工的工作状态以及事业单位的经营状况。因此，事业单位要采取科学的考评方式，选择合理的评估模型，对事业单位内部工作开展考评。同时要建立科学的评估指标，搜集各项工作的重点内容及关键因素，将这些因素进行量化，并计算各个因素的权重，从而形成考评指标体系。对全面预算管理应用评估模型，可以帮助事业单位及时了解当前的财务状况，并通过考评结果对相关部门、人员实施相应的奖惩机制，对提高全面预算管理有效性有积极的作用。

（五）创新信息化管理工作

实现信息化管理是现代企业管理的重要手段，信息技术的有效应用能够提高企业内部控制管理效率，提高事业单位管理水平。随着社会信息化程度的不断提高，事业单位信息化建设也得到很大的进步，如果在全面预算管理中充分应用这些信息技术，发挥信息技术的优势，有助于促进全面预算管理的实施，实现全面预算管理的目标。

三、事业单位全面预算管理存在问题

（一）全面预算管理作用并未充分发挥

现阶段，虽然对事业单位财政经费的管控力度有所加大，而且短期内也收获了一定的成效，但是事业单位在财政经费管理上仍然存在诸多问题，主要的原因是事业单位从领导到员工对全面预算管理的重视程度不足，导致全面预算管理制度执行不到位，全面预算管理作用没有得到充分发挥。财务全面预算管理制度流于形式，预算管理机构形同虚设，导致全面预算管理工作难以有效开展。甚至有的事业单位完全忽视全面预算管理，在日常收支管理中仍然沿用之前的管理方式，不按照编制的预算执行，预算超支、预算外支出、随意调整预算的现象时有发生。

（二）预算编制质量低

目前，部分事业单位并没有完善的预算编制程序，导致预算编制人员在编制过程中没有规范标准，受职务行为影响比较大，在预算编制中难以保证统一的编制标准。预算编制的时间也是影响预算编制质量的重要因素，但是部分事业单位没有足够的预算编制时间，据调查数据显示，大多数事业单位的预算编制时间在一个月之内，而预算编制需要大量的数据作支撑，收集和整理数据需要消耗大量的时间，而现行的预算编制时间完全不能满足这些基础工作的需求，这就导致事业单位的预算编制质量低的问题。

（三）经费使用效益不高

从上述内容可以看出，当前事业单位对预算编制工作的认识不充分，为应付工作，预算编制程序、时间不符合要求，预算编制的质量难以保证。正是由于预算编制中存在问题，各部门在预算编制中，为争取更多的资金，没有对资金的使用进行分析，为了预算而预算，导致资金的使用效率不高，资金浪费的问题普遍存在。

（四）内部监督审计不足

虽然近些年国家对事业单位财务监管的力度不断加强，但是从整体来看，事业单位收支预算管理模式仍处于传统的模式。由于制度上的不完善，导致在资金收支管理和监督上指导和约束的作用不大，这就造成内部监督审计不足的问题。资金使用不计划、资金审批不严格等现象普遍存在。还有部分事业单位存在随意调整预算标准，预算调整没有按照审批流程执行。究其原因，事业单位内部监督不到位，内部审计流于形式。

四、事业单位全面预算管理落实策略

（一）加强全员意识，提升预算编制质量

一方面，要提高事业单位内部所有人员的全面预算管理意识，这就需要单位领导发挥模范带头作用，首先加强自身全面预算管理意识，给予全面预算管理工作足够的重视，并加大对全面预算管理工作的资源投入。同时，要加大在单位内部对全面预算管理的宣传力度，让全体员工都能了解全面预算管理对单位发展的重要性，并鼓励全体人员积极参与到全面预算管理工作中，在提高整体意识的同时实现单位内部资源的优化配置，促使全体员工共同努力，致力于实现事业单位的经营管理目标。另一方面，事业单位要加强预算编制管理，提升预算编制质量。预算编制涉及的内容比较多，在预算编制过程中，要充分考虑单位、部门的年度工作任务，结合往年预算执行情况。同时要注意预算编制需要充足的准备时间，充分收集各项基础资料，采取“自上而下、自下而上、上下结合”的编制方式，结合预算目标进行编制。

（二）构建完善的组织体系，强化内部控制执行

事业单位应建立全面预算管理委员会，负责预算的编制、执行、监管、评价分析以及反馈，确保全面预算管理的各项工作都能有据可依。为配合全面预算管理组织体系的应用，事业单位应健全相应的管理制度，为日常的各项管理工作以及经营管理目标的实现提供指导。制度体系的完善应遵循国家相关政策和制度的规定，结合单位内部的实际情况，制定适合自身管理发展的管理制度，并在日常管理工作中不断优化各项制度，始终保证制度体系的有效性和先进性，为全面预算管理的开展做好准备工作。另一方面，要加强事业单位内部控制的执行力度，保证各项管理制度的有效落实，实现事事有章、有章可依、有章必依的目标，从而推动全面预算管理的顺利实施。

（三）充分利用信息化系统，落实预算执行监督管控

随着信息技术的不断创新发展，互联网技术、大数据技术以及人工智能技术得到广泛应用，为提高事业单位全面预算管理的执行和监管效果，事业单位要充分应用这些新兴技术，发挥信息技术的优势，打破传统人工监管的限制，及时全面地了解当前单位的财务状况以及预算执行情况。将预算系统与财务管理系统对接，在财务信息管理系统中实现预算控制功能，对预算执行的全过程进行实时控制，将预算执行进度与预算指标对比分析，充分利用这些财务分析数据，提高财务资源的使用效益。

（四）构建科学的预算执行分析考核制度

事业单位要定期将各部门的预算分析报告反馈给各部门，预算分析报告主要包含财务、管理等内容，通过收集各部门经营管理活动中的财务、管理等信息，预算分析人员将收集的信息进行汇总、整合，对比分析其与预算计划中存在的偏差，并寻找造成偏差的原因，结合单位当前的管理现状针对性提出纠正和优化建议。健全预算执行考核机制，是确保全面预算管理实施的有效性的重要手段之一[4]。通过制定科学的考核指标，明确考核方式和原则，对相关人员开展客观的考核评价，并将考核结果与员工的工资福利相挂钩，对考核成绩优异的员工可以给予除绩效以外的奖励，这样不仅可以调动员工的工作积极性，激发员工的潜力，挖掘员工的创造能力，还能将考核结果作为下年度预算目标以及预算计划的重要参考依据。

（五）健全单位内部控制管理制度

发挥内部控制与预算管理的协同作用，可以强调预算执行刚性控制。具体来说，首先，事业单位可以建立预算管理内控制度，将预算指标企业组织结构和管理层级下发至每一个岗位，明确不同预算中心和管理部门的职责分工，并在部门与部门、岗位与岗位之间搭建多元化的信息沟通渠道；同时，落实预算支出责任制度，保证责任到岗、追责到人，实现对基层人员的约束和激励。其次，建立财务预警机制，以财务报表作为信息获取渠道，确定预算执行进度，分析预算执行出现偏差的根本原因，及时提出有效的解决措施。最后，围绕预算绩效考核目标建立动态化的预算评审制度，转变以往预算与实际结合不充分、年底突击执行预算等想法，要求单位全体员工都要树立“花钱问效、无效追责”的管理理念，从制度高度上发挥预算管理的权威性与严肃性。

（六）优化预算管理体系，提升资源配置合理性

随着“简政放权、放管结合、优化服务”政策的深入推进，事业单位应进一步优化全面预算管理体系。首先，事业单位要健全预算管理制度，例如经济责任制度，将单位所有的财务收入和费用支出纳入预算体系，并落实执行责任部门。同时将预算目标细化分解落实到部门和个人身上，要求各部门及个人严格按照预算计划执行落实。费用支出管理制度，即各部门的费用支出必须符合事业单位财务管理制度，并按照费用支出流程执行，严禁出现预算超支、预算外支出的现象，专项资金不得私自挪用[5]。另一方面，事业单位还需要建立预算调整机制，根据政策调整以及市场变化，全面分析各项因素的影响，如原预算无法继续执行或者对预算执行结果会造成严重影响的，应根据实际情况进行预算调整。预算调整机制应对预算调整的条件要求、原则、权限、程序等进行明确的规定，以规范预算调整。对不按照预算调整制度执行的，财务部门不予报销并将此情况上报上级管理部门，可以作为下年度预算编制的重要参考依据。健全的全面预算管理体系，可以实现事业单位内部资源的合理配置，提高资源的使用效益，从而促进事业单位经营管理目标的实现。

五、结语

综上所述，事业单位实行全面预算管理是提高内部控制质量、实现内部资源合理配置的重要手段之一，也是实现事业单位精细化管理的重要途径。将全面预算管理观念融入事业单位的预算管理中，有助于解决现阶段事业单位管理中存在的问题，协调各部门之间的关系，提高事业单位资金的使用效益，对事业单位各项经营管理活动实行全方位、全过程的监督控制，从而促进事业单位的稳步发展，提升事业单位的预算管理效率。但是当前，事业单位的全面预算管理在实践过程中仍然存在一些问题，例如思想意识、预算编制质量、制度建设、监督等，这些问题影响着全面预算管理的作用发挥。为更好地推动全面预算管理的发展，提升全面预算管理的有效性，事业单位要切实从自身存在的问题出发，采取措施提高全面预算管理水平，促进全面预算管理在事业单位的作用发挥。