胡佛政府时期美国公众舆论对其东亚政策的影响

惠春琳

(中共中央党校 国际战略研究院，北京 100091)

美国对外政策的制定是多种因素、多种力量综合作用的结果，常常涉及一系列互动与博弈的过程，其中既有其国内因素的影响如政党政治、利益集团以及领袖的作用，也有国际环境的掣肘，如国际格局的演变等。公众舆论作为一种社会性文化因素，自美国两党政治制度确立以来，就一直是影响美国政治生活的一个重要变量，其对美国外交的影响更是不容忽视。公众舆论对美国的外交政策是否具有影响力这一问题，西方学者并没有达成共识。有些学者如李普曼、阿尔蒙德和汉斯·摩根索等认为公众具有不知情、不稳定和易变的特点，这样产生的舆论不值得信任，不应该对外交政策产生影响，他们代表现实主义的舆论观。但是贝利、马克尔、索伯、霍尔斯蒂等学者却对这种观点提出了质疑，他们坚持自由主义的舆论观，认为政府在决策时，应该充分考虑公众对外交事务的态度，并以此来指导其外交政策。本文根据自由主义国际关系思想中的舆论观，着重探讨胡佛时期美国公众舆论对其东亚(1)该文中的东亚，指的是当时的远东地区。东亚政策主要指美国对华及对日政策。政策的影响。

一、自由主义国际关系思想与公众舆论

自由主义思想溯源于欧洲。从政治理念模式上看，其最早可见于古希腊民主城邦——雅典的政治领袖伯里克利。从哲学思想上看，自由主义观念可以追溯到中世纪晚期的大神学家阿奎那，他提出了理性与信仰互相补充的神学理论。[1]35从发展脉络上看，以凯恩斯主义国家干预思想的出现为界，自由主义国际关系思想可分为古典自由主义和新自由主义。前者多见诸洛克、卢梭与康德的政治哲学，斯密、穆勒、科布登的政治经济学，以及像边沁和斯宾塞这些对国际关系感兴趣的学者的著作中。[2]后者则多见于约翰·鲁杰，罗伯特·基欧汉、约瑟夫·奈的新自由制度主义，以及弗里德里希·哈耶克、米尔顿·傅利曼、以赛亚·伯林、约翰·罗尔斯、罗伯特·诺齐克等社会、法律自由主义著作中。

从理论内核上看，自由主义国际关系思想主要强调了以下几个方面的要素。首先，自由主义国际关系思想假设的核心与逻辑基点是对理性个人(个体，individual)的重视与强调。其次，在认知视角上，自由主义重视社会因素在国际政治生活中的作用，强调市民社会不仅参与、塑造着国际政治的进程，而且限制和制约着国家的对外行为。再次，在对国际社会性质的判断上，自由主义虽然承认国际社会的无政府和无序状态，但这种状态并非不可避免，自由主义思想强调一国国内的政治经验特别是相应的制度安排是可以应用并普及于国际政治生活中的，这是促使世界政治步入秩序状态的有效手段。最后，自由主义国际关系思想认为个人自由与世界政治秩序之间存在着线性关系。

对“个人自由”“个人利益”以及社会因素的强调使得大多数自由主义学者相信个人理性，认为人的理性是最可靠的，是值得信赖的。他们相信舆论表达、舆论因素与世界政治之间存在着密不可分的联系。如洛克就曾指出，“人总是依据理性生活在一起，没有公共的最高权威来行使裁判之权，这就是自然状态”。[3]边沁则认为，国际议会依靠理性力量而非武力运行，而公众舆论是理性力量的主要体现和最有力的制裁武器;为了保证各国公众对国际事务有公平合理的判断，各国就必须保障新闻自由并废除秘密外交。[1]36而威尔逊则认为在国际关系的改造中，理性指导下的世界公众舆论具有决定性作用。[1]36

关于公众舆论与对外政策的关系这一议题(对该议题的研究在二战后得到了充分的发展)，多数自由主义尤其是新自由主义学者认为二者存在线性关系，他们对许多主流现实主义学者尤其是李普曼、阿尔蒙德等学者的观点提出了质疑与挑战，其主要观点集中在以下三个层面。

第一，自由主义学者认为公众舆论对外交政策具有较强的影响力，其应该参与到复杂而敏感的外交政策的制定过程中去。如杨克洛维奇认为公众舆论与外交政策之间的关系发生了变化，如今不再是总统知道一切的时候了，公众知道的或许远比总统多。“谁引导，谁遵从”的模式不是一个简单的模式，公众舆论与外交政策的互动影响越来越频繁，越来越复杂，争论随之也越来越多。霍尔斯蒂虽然承认公众舆论对于对外事务没有系统地了解，但却肯定了公众舆论对外交政策的重大影响力。他认为，“尽管公众并不十分知情，也能进行理性地分析，得出合理的观点，公众舆论对外交事务可以做出自认为正确的主张。公众对外交政策的大胆反应很重要，决策者对公众舆论的忽视是不明智的”。[4]弗伊尔在霍尔斯蒂研究的基础上提出，“公众舆论与外交政策虽没有直接的关联性，但可以通过两方面的互动来影响外交政策，即决策者对外交政策制定过程中公众舆论影响力的认知和外交决策的主流背景”。[5]他认为决策时间越长，总统就越有时间引导公众支持自己的政策，国家安全的考虑很重要，但是国内因素如公众舆论对外交决策的影响意义更加重大。

第二，自由主义学者认为公众舆论是理性的、真实的、可靠的，具有稳定性，这对外交政策的制定和执行是有利的。如边沁就曾将公众舆论置于公共政策合法性和有效性的中心，认为“公众舆论法庭”是弥补政府决策错误与缺陷的唯一途径。[6]

第三，自由主义学者认为公众舆论具有连贯性、系统性和价值性，是外交政策形成过程中重要的干预性变量。如伍德罗·威尔逊就认为，普通民众的建议比那些外交官们的建议来得更简明、直截了当和团结一致，政治家们要么听从人民的声音，要么将被人民所抛弃。(2)参见袁小红《公众舆论与美国对华政策1949-1971》，湖南大学出版社2008年版，第23页。

从实践的角度来看，自由主义学者对于公众舆论与对外政策之间关系的认知与描述，同样可以从20世纪30年代胡佛政府的东亚政策中得到清晰地反映。

二、胡佛政府东亚政策的舆论背景

第一次世界大战留给了人们对战争的无尽恐惧和对和平的无限憧憬。战后签署的各项协议似乎为人们许下了和平的承诺，正如萨拉·史密斯所说，1919年到1931年是两次世界大战之间的承诺阶段。[7]但是，正当人们逐渐开始战后安定和平的生活时，1929年10月24日美国一个“黑色的星期四”奏响了一场新战争的序曲。(3)美国纽约证券市场突发崩盘，当天的股票成交量达1289万股，股票价格下降之快无人可挡。1929年10月29日，美国股市再次大幅崩盘，此后一周之内，美国人在证券交易所内失去的财富达100亿美元。参见况杰《决胜金融危机》，工人出版社2009年版，第二章内容。

(一)西方国家对国际事务的漠视

纽约股市崩盘之后，美国经济陷入了严重的危机。由此引发的多米诺骨牌效应导致了一场席卷全球的大萧条。(4)参见徐明《透视危机百年来典型经济危机回顾与启示》，经济科学出版社2009年版，第二章第二节内容。英国在危机中受到很大冲击，生产下降，投资减少，出口下跌了三分之一。到1931年9月，黄金储备已基本枯竭(放弃了金本位制)，失业人数接近300万，失业保险费极度升高且第一次出现了贸易逆差。[8]经济危机引发了国内的政治危机，工党政府垮台，“国民政府”在1931年的大选中获胜，政治上更加内敛，注重国内发展，漠视国际事务。

法国的经济独立性相对高一些，但也无法摆脱对国际市场的依赖。到1930年，法国也陷入危机，国内失业率大幅提升，民众对法国的政党政治制度进行了抨击和批评，社会主义政党迅速崛起。同英国一样，法国对于国际事务也采取了漠视的态度，专注国内的经济建设。

与英法等西方列强在政治上的内敛不同，德意日三国由于经济危机的发生，致使国内极端势力膨胀。德国的魏玛共和国在大萧条中遭遇重创，失业率飙升，政治制度陷入极端主义，大量中等阶级和失业工人开始拥护希特勒，希望从他那里得到安全保障。在1932年的选举中，希特勒领导的纳粹党成为德国第一大党，次年1月希特勒上台执政，世界离战争又近了一步。

日本的情况也不容乐观。到1931年底，在国际金融市场上，各国大量抛售日元，日本黄金储备所剩无几，被迫脱离金本位。在这种情况下，日本试图寻求摆脱经济危机的出路，国内军国主义势力活动频繁，扩张势头迅猛，中国成为其武装侵略的对象。而此时，国民政府经过了北伐，全国统一在即，这对日本在中国的扩张将极为不利，所以日本急不可耐，于1931年9月18日打响了侵略中国的第一枪。

日本之所以选择这个时间挑起中日冲突，一是因为中国东北资源丰富，控制中国东北可为其摆脱国内经济危机提供能源基地；二是因为国内军国主义思想蔓延，欲扩张而为之；三是因为世界经济危机之下，各国忙于国内恢复之事务，无暇东顾，不会出现诸如甲午战争之后“三国干涉还辽”之事。

在这种背景下，当中国将九一八事变诉诸国联时，英法等国无法抽身于国内事务，所以对日本在华行为采取绥靖和妥协的态度。而社会主义国家苏联正在忙于第一个五年计划，也无意对日本的行为进行干预。同时西方列强担心一个强大的社会主义国家会对他们造成威胁，所以希望日本的侵略之火可以燃烧至苏联，因而也选择对日本不采取任何干预措施。与此同时，欧洲各国意欲美国独自承担调解中日冲突的责任，而美国国内也是危机重重。

(二)美国经济、社会形势的恶化

股市的崩盘导致美国经济形势急剧恶化。银行系统遭受到了重大打击，破产数高达10500家，金融体系濒临瓦解，千百万美国人多年辛勤的积蓄付诸东流。GNP由危机爆发时的1044亿美元急降至1933年的742亿美元，国家整体经济水平倒退至1913年，美国1931年工业生产总指数比1929年下降了53.8%，(5)参见况杰《决胜金融危机——解密危机真相》，工人出版社2009年版，第二章第二节“1929年的美国经济危机”(该节内容由况杰、姚远撰写)。失业人数由过去的150万猛升到1933年的1700多万。[9]313同时，危机也使在业工人的工资水平大大降低，工人的实际工资倒退了30多年。农业也没能够幸免于难，农业货币总收入由1929年的113亿美元减少为47.4亿美元，(6)参见况杰《决胜金融危机——解密危机真相》，工人出版社2009年版，第二章第二节“1929年的美国经济危机”(该节内容由况杰、姚远撰写)。农业生产者将粮食、棉花当众焚毁的现象屡见不鲜。在危机期间，大约超过一百万的农民破产，沦为佃农和雇农，许多中产阶级也纷纷破产，人民的生活极端困苦。(7)1932年初的一份《纽约时报》曾描述过这样一件事：48岁的康奈尔曾是一位屋顶建筑承包商，但是现在他失业了，因为拖欠了5美元的房租，也交不起房东要求他预付的1月份39美元的房租，从他所住的公寓被赶了出来，全家人流落街头，最后他死在了妻子的怀里。而在不久前当时的总统胡佛曾经对民众说：“在今天的美国，我们比历史上的任何国家的任何时候都更接近于最终战胜贫困”。转引自[美]霍华德·津恩《美国人民的历史》，蒲国良等译，上海人民出版社2000年版，第325页。经济形势的不断恶化使得人们普遍对未来丧失了信心，这导致了社会道德进一步沦丧，盗窃、抢劫、斗殴、凶杀案层出不穷。出版于1939年约翰·斯坦贝克的小说《愤怒的葡萄》，就是以当时的经济危机为背景，描述了中西部各州农民破产、逃荒和斗争的情况。(8)这部小说真实地描述了经济大衰退下的美国，“无家可归者、移民纷纷涌向加利福尼亚，一次就有25万乃至30万人。土地承包商紧随其后，佃农们被迫离去。而这时新一轮的浪潮已经上路，那是新一轮无家可归的流浪者，新一轮的艰辛，新一轮的期望，新一轮的危险……”。参见[美]约翰·斯坦贝克《愤怒的葡萄》，胡仲持译，上海译文出版社2007年版。

经济萧条令美国人民对胡佛政府失去了信任。特别是中期选举的结果反映了民众对共和党政府的失望。正如1918年的民主党，当时的共和党彻底丧失了总统的领导地位和国会两院的控制权。国会的分裂导致胡佛总统的政策无法有效实施，当面对在两党中不断强大的孤立主义势力时，他更加优柔寡断。而要想赢得1932年的大选，势必要制定能得到选民认可的政策，得到选民的支持。所以在此阶段，胡佛的对内对外政策的首要考虑便是，顺应民意，带领美国人民走出困境，恢复经济。而对在东亚地区中日之间的冲突(九一八事变发生在1930年美国中期选举和1932年美国大选年之间)，他们并不关心。

三、九一八事变后美国的公众舆论

“1931年是两次世界大战之间两个时代的分界线……‘沈阳事变’(九一八事变)是人类陷入战争深渊的第一步。”[9]4九一八事变发生后第二天，中国驻国际联盟的全权代表施肇基向国联报告九一八事变的经过，请国联主持公道；9月19日，中国外交部长王正廷向日本公使重光葵提出严重抗议；9月21日，施肇基正式向国联提出申诉；9月23日，中国政府就九一八事变照会美国政府，希望对方“深切关怀”。然而美国政府并没有如中国所愿对“满洲危机”表示“深切关怀”，而是采取了“不干涉”的政策。而其政策形成过程中，舆论的影响力不可小觑。具体来说，该时期影响美国东亚政策制定的舆论力量主要来自以下四个方面：

(一)美国媒体的态度

新闻媒体是反映公众意见的一个有效平台，也是美国人了解外部世界的主要渠道。九一八事变适逢全球经济大衰败的特殊时期，美国国内报纸杂志在不断缩减有关对外关系的版面，但事变发生后，多家新闻媒体还是进行了较为系统的分析和报道。如《纽约时报》驻日记者修·拜厄斯在事件发生后第二天发回的消息称，日本在不到一天的时间里就占领了沈阳全境，更多的日本军队涌向这座城市；东京宣称这是一次受袭后的自卫行动，但是中国人却认为日本是在找借口，中国方面表示没有反抗，但是却有四个日本人受伤，中国警察被缴械。(9)参见New York Times，September 19，1931，frontpage.

1931年9月20日拜厄斯的报道称，东京政府对关东军在沈阳的行为深表遗憾，内阁立即表示不扩大事态，不会将沈阳当做谈判的条件，同时敦促部队撤退。但是外务省担心军队会拒绝从占领地区撤出，对此，外相币原非常失望，他叫停了军部从朝鲜调军的行动，东京担心在中国的冲突会升级，所以希望能通过谈判解决问题，因为双方都希望和平。(10)参见New York Times，September 20，1931，frontpage.种种评论令美国民众认为，日本关东军在东北的行动并非受到了日本政府的支持，表达了人们对日本文官政府的同情，同时也呼吁国民理解日本的自卫行为。

但是同一报纸来自中国的报道却传达了不同的信息。1931年9月19日，《纽约时报》头版发表了来自中国的消息，日本在几个小时之内抢占了多个战略要点，占领了沈阳全境，包括兵工厂。其后侵占了中国东北铁路沿线的所有城镇，并且侵犯青岛等山东港口。从日本行动之迅速，组织之严密，调军之周详，可见日本在沈阳的进犯并非偶然而为之，是有预谋的。(11)参见New York Times，September 19,1931,front page.21日，《纽约时报》头版头条报道了来自南京的消息：南京政府已援引《凯洛格—白瑞安和平公约》称日本在华行为为侵略行为，在沈阳的外国观察家认为日本的军事行动是故意制造的武力冲突。他们说中国没有抵抗，以此来证明日本的侵略行为，此次冲突中，中国表现出了极大的忍让和克制。(12)参见New York Times，September 21,1931,front page.来自中国东北的报道也认为日本有组织、按计划地控制了整个该地区的政治、财政和企业等，日本在中国东北的行为完全是赤裸裸的侵略，是帝国主义的恶劣行径。

《纽约时报》从1931年9月到1932年1月之间的报道，通常在同一版面同时刊登来自东京和中国(南京、上海、东北地区)的消息。前者极力为日本政府开脱，认为关东军的行动与政府无关，博得民众对日本文官政府的同情；后者却揭露了日本帝国主义侵略的本质，谴责日本的恶劣行径。

除了报纸之外，《时代》周刊在改变美国人民对东亚事务之态度方面，也发挥了重要作用。(13)《时代》的创始人之一亨利·鲁斯(Henry Luce 1898-1967)是20世纪美国新闻史上极具影响力的人物之一。他首创了新闻杂志形式，创办了《时代》、《生活》、《幸福》等许多著名刊物，对中国具有特殊的情结。20世纪三四十年代的《时代》周刊对中国特别关注。在九一八事变发生后，《时代》频繁地刊登了相关文章。如1931年9月28日的报道称：谁是肇事者并不重要，但是日本的反击迅速而果断。(14)参见Time,September 28，1931.这暗示了日本在中国东北的行动是有组织、有计划的，因为一次偶然的事件不会导致日本反应如此迅猛。《时代》还称：日本人的进攻是有预谋的、在未受到挑衅情况下采取了果断手段，在各地的中国军队中造成恐慌和混乱……日本人欲将“满洲”和内蒙古殖民化……沈阳几乎成了一座死城，日本人关闭了银行和东北大学，大量中国人已经逃离。(15)参见Time,October 19,1931.

但是，《时代》同时也对日本的文官政府表示了同情，认为日本军部的行动不受政府的控制，是军队自己的肆意行为，认为文官政府有能力阻止日本在中国的侵略步伐，与中国政府达成和平。为此，1931年10月12日，《时代》刊发了日本币原外相的封面，表达了对日本文官政府解决东亚问题的期望，同时还声称日本占领中国东北意不在中国而在苏联。(16)参见Time，October12，1931.

美国主要媒体(如《纽约时报》《芝加哥论坛》《时代》等)对九一八事变以及其后发生的一系列事件(如锦州事件、齐齐哈尔事件等)的报道，基本上采取了一种模糊的态度——既同情中国，又同情日本文官政府。直到“上海事变”(一·二八事变)发生之后，国内媒体才逐渐发出要求制裁日本的统一声音。但不久之后，中日双方签署了停战协定，要求制裁日本的呼声也渐渐平息。媒体的摇摆态度和不一致的报道，影响了美国公众的情绪，也体现了当时美国社会中广泛存在的孤立主义情怀，即不希望美国卷入到国际事务中，这对政府的决策产生了重要的推动力。

(二)国内和平主义运动

和平主义运动与孤立主义情绪是20世纪30年代初期美国社会的主要思潮。(17)孤立主义虽然是当时的主流舆论之一，但是由于孤立主义是一种普遍的思潮，极力主张美国孤立于远东和欧洲的事物，在30年代时没有具体的活动，但有些和平主义者本身就是孤立主义者，所以在这里不做具体说明。它主要是通过集会、游行、游说议员、写信、发电报及与决策者进行直接交谈等方式，将自己的和平意图和和平举措传递给白宫。(18)这一时期和平主义运动的主要诉求有：希望美国与国联合作，谴责日本违反凯洛格和平公约，以加强和平体制的作用，并且希望美国能为此做出更多的努力;希望能够对日本进行经济制裁，但仅限于在美国和国联合作之框架下的对日经济制裁；抵制日货；撤回美国驻日外交官；武器禁运以及取消对冲突双方的贷款等。不过，和平主义组织内部对日本入侵中国东北、损害美国“门户开放”政策的态度和立场并不一致。

首先表现在对日制裁上。一些和平主义者认为对日制裁是制止日本最有效的方式，但反对的人认为和平组织的宗旨是和平，对日制裁所带来的后果或许正好与其相反，是战争。如“国际妇女争取和平与自由联盟”的执行主席多萝西·德策尔是对日制裁坚定的支持者，她一直施加压力呼吁政府对日采取严厉的措施，并且当时任国务卿的史汀生保持观望时，她甚至相信美国和日本之间有密谋。但是组织会议最终的决议却表明支持她的成员不足一半。经过几次会议讨论之后，最终该“联盟”写信给胡佛总统，声明维持《凯洛格公约》的和平原则至关重要。这虽然是一个无关痛痒的声明，但是它却从一个侧面反映了美国民众对东亚国际事务普遍持有的观点，即对日政策以不使得美国卷入战争为前提，任何能够导致美国参战的政策、建议与措施都会立刻引起公众的不满与反对。

其次表现在禁运和抵制日货问题上。部分和平主义组织，如“紧急和平委员会”认为日本在华行为违反了《凯洛格公约》和《九国公约》，应该给予严惩。他们同时还呼吁美国与国联合作抵制日货，直到日军退出中国东北。不过，值得注意的是，和平组织呼吁之声虽高，但是却没有什么具体的行动，其中一个重要的原因是无人知道什么形式、什么程度的抵制日货行动不会带来战争的危险。(19)参见Warren 1.Cohen,“The Role of Private Groups in the United States”,in Dorothy Borg and Shumpei Okamoto,Pearl Harbor as History:Japanese-American relations,1931-1941,Columbia University Press,p.421-458.

1932年1月28日，日本发动一·二八事变后，和平主义者们逐步意识到呼吁、甚至谴责无法让日本停止其侵略的步伐，还需要其他方式(非武力方式)，来解决东亚问题。抵制日货于是又开始在和平组织内部热议起来。对日本侵犯上海的行为感到愤怒的人们组成了两个特别委员会：“美国解决远东危机委员会”和“经济制裁委员会”，以期唤起美国民众抵制日货的情绪。

20世纪30年代初期的和平主义运动在美国社会中产生了巨大反响。它代表着全体美国人民根本的、统一的、一致的愿望，即美国不卷入任何战争和冲突。美国在这个问题上的立场是鲜明的、毫不含糊的。[10]76美国人民支持和平主义运动，支持那些为缔造和平局面而努力的人们，期盼各国之间将不再有战争。不过，虽然和平主义者们一直都倡导对中国的同情和正义，不承认日本扶植的伪满洲国，他们也反对任何形式的武力干涉，但和平组织内部意见的不一致和摇摆的态度，致使其并未形成一致的、严厉的对日制裁政策。在日本撤出上海，东亚战火的硝烟逐渐散去后，和平组织想要促成的全国性的抵制日货活动也宣告停止。

(三)学者的认知

长期以来，美国人对中国的印象大都是“鸦片”“门户开放”“义和团”“黄祸”等词汇建构下的形象。从鸦片战争到1931年前，美国一些文艺作品也对中国人的形象极尽诋毁，如《异教徒中国佬》《空前的入侵》《莱蒂夫人号的莫兰》，还有哈特笔下的中国苦力“阿新”(AhSin，意为“啊，罪恶”)。这些都成为美国人民津津乐道、经久不衰的中国形象。当时的美国电影也将东方人以恶棍形象搬上屏幕，如《国家》、系列电影《傅满洲》(20)这部系列小说本是英国小说家阿瑟·亨利·萨斯菲尔德·沃德(又名萨克斯·罗默尔)的作品，但是后来被好莱坞拍成了系列电影，首先在美国播放，在美国心目中留下了深刻的印象。等。

然而1931年6月，赛珍珠(PearlBuck)(21)赛珍珠(l892-1973)是传教士的女儿，从小随父母来到中国，曾阅读中国的经书。17岁回美国进弗吉尼亚州伦道夫，梅康女子学院攻读心理学，毕业后又来中国。与一位传教士结婚，从事传教工作，之后随丈夫移居安徽北部的宿县(今安徽省宿州市)，在此期间的生活经历成为日后《大地》三部曲的素材。出版了闻名遐迩的小说《大地》(Great Earth)三部曲。该书描述了完全不同的中国人形象(后来被拍成了电影，大概有2300万美国人观看了这部电影)，改变了以往西方文艺作品和电影中的中国形象。一个勤劳、热心、善良、忠诚、勇敢、乐观、乐于助人、热爱土地的中国人王龙的形象出现在了美国人面前，并且从此在美国深入人心。在《大地》出版三个月后，中国发生了九一八事变，日本破坏了世界和平。美国人的情感天平向中国倾斜，他们无法接受日本军队的铁蹄随意践踏“王龙”的土地。尽管他们也同情日本的文官政府，认为日本政府并不想要战争，但是他们更同情那些受苦受难的中国人，认为具有优秀品质的中国人是不该受到如此对待的。《大地》激起了美国知识分子和普通民众对中国抗日战争的同情，他们纷纷谴责日本，希望能在国际关系中奉行和平的原则和手段，能给予日本严厉的制裁以结束武力冲突。(22)参见U.S.Department of State,Foreign Relations of United States (FRUS),1931,Vol.3, U.S.Government Printing Office,1969,p.58.

四、摇摆与退让：公众舆论对胡佛政府东亚政策的塑造

对于东亚来说，美国是个迟到的列强。美国于1844年搭顺风车与中国订立了《望厦条约》，没有使用武力便叩开了中国的大门，享受到了其他国家需要使用武力才能获得的权利与利益。1899年，为了阻止列强独占中国，美国国务卿海约翰向英、法、俄、德、日、意六国提出“门户开放”的照会。自此之后，美国希望通过维护中国在形式上的主权独立和领土完整，确保这一重要的市场和原料产地，以期实现自身的政治与经济利益(美国亦深深地意识到，如果没有国际合作，“门户开放”政策是很难实行下去的)。九一八事变后，东亚的局势发生了变化。日本企图独霸东亚市场，排挤其他西方列强在华势力。多数西方列强受制于经济危机，无力也无暇解决发生在中日之间的冲突。美国政府虽迫于国内压力，并不想卷入东亚事务，但依然有维持其东亚政策的决心。

(一)对“门户开放”政策的坚持及与国联的合作

20世纪30年代初期，美国国内除孤立主义与和平主义弥漫之外，国际主义也有一定的势力。国际主义者们支持美国与国联之间进行某种形式的合作，他们被称为“集体安全国际主义者”。[11]52这些人积极参与和平主义运动和游说活动，但是与和平主义者不同的是，他们认为，世界和平可以通过国际合作来维护，可以通过集体安全来达成，在条件允许的情况下，他们可以接受动用武力。[11]52国际主义者主要集中在美国的东北，他们大都是新教徒或是受过良好教育的专家学者，如约翰·福斯特·杜勒斯和托马斯·W·拉蒙特等。虽然集体安全国际主义者们很少赢得立法争论的胜利，如世界法庭的建立等，但是在政府逐步推进与国联的合作方面却制造了强大的舆论压力。他们通过在图书馆、新闻署、教堂，甚至在政府机构散发各种国联文件，发行专业的期刊，进行外交政策的半专业研究等手段来扩大影响力。

除国际主义者外，还有一个有影响力的群体也支持与国联的合作行动。他们是英裔美国人、新教徒、长老会教徒、卫理公会教徒、贵格会教徒，(23)循道宗(基督教新教一派别，源自18世纪查尔斯·卫斯理、约翰·卫斯理和乔治·怀特菲尔德的福音传道运动)信徒，所以也称卫理公会。贵格会是致力于和平原则的基督教运动，约于1650年由乔治·福克斯创立，其信仰的核心是“内心之光”这一教义，即感受基督对灵魂的直接指引；这种信仰使教徒们摈弃了正式的宗教礼仪和一切固有的礼拜形式。还有与英格兰和苏格兰有密切联系的其他非原教旨主义者(24)参见Ralph B.Levering,“The Public and American Foreign Policy,1918-1978”,Morrow,1978,p.43-44.等。

在这样的综合压力下，美国虽然不是国联成员，仍然派代表参加了国联行政院的会议，希望各列强之间通过合作，支持国联制止日本侵略，提高国联解决九一八事变的效力。美国尤其希望英国能够与之合作制止日本侵略，因为英国在中国有最大的商业利益。(25)参见张道行《美国远东政策》，全国图书馆文献缩微复制中心2005年，第40-41页。不过，由于英国外交部长西蒙的拒绝，美国只好单独向中日双方发出“不承认”的照会。后来在美国舆论和世界舆论的共同压力下，国联大会通过了一个决议案，声明国联各会员国不承认任何用违反国际联盟条约或非战公约方法所造成之形势、条约或协定。(26)参见张道行《美国远东政策》，全国图书馆文献缩微复制中心2005年，第42-43页。

同一时期，美国还派代表参加了国联组织的李顿调查团(以英国前驻印度总督李顿为首，美国前驻菲律宾总督麦考益、中国政府代表顾维钧等人参加)。该调查团于1932年1月21日正式成立，同年10月2日，国联公布了调查团出具的报告书，称“沈阳事件(九一八事变)中，日本人不是出于自卫，而是一种侵略行为”，“满洲是中国的一部分，满洲国的成立不合法，是日本参谋本部指导组织的，绝不是出自民主自觉的运动，也没有得到当地普通中国人的支持”。李顿调查报告洋洋洒洒近15万字，却没有提到通过什么具体方式制裁日本。蒋介石在日记中感慨：“李顿对于调停之主张，亦太怕日寇矣，但报告书中前8章调查日本之责任，尚属公道，余对此认为有修正与保留之接受，而不拒绝。呜呼，一弱国而谈外交，又欲于外交中图自主自强之道，乃非此不可。”顾维钧等人也认识到“弱国无外交。(27)参见《总统蒋公大事长编初稿》第2卷，国史馆1978年影印。1933年2月24日，国联大会以42票赞成，1票反对，通过了《李顿调查团报告书》决议，重申不承认伪满洲国。日本随即于3月28日宣布退出国联，以示抗议。

九一八事变后，美国放弃了历来与国联政治上不合作的立场，开始支持国联的行动和决议。国务卿史汀生根据《九国公约》《非战公约》原则，提出过九次照会，其中有五次是单独对日本的，同时多次游说英法参与对日制裁。[12]这些举动虽然反映了当时美国旨在维护国际合作框架的决心，但是收效有限。越来越多的人意识到，没有武力做后盾，正义是难以实现的。(28)参见张道行《美国远东政策》，全国图书馆文献缩微复制中心2005年，第43-44页。

(二)“不承认”政策的形成

1931年的美国，内忧外患，胡佛总统“全神贯注于全国所依赖的筹划大规模国内建设计划之重任”，[13]5此时东亚发生的事件并没有触及到美国的民族和经济利益，美国民众也没有感受到战争的逼近，所以当时的美国人自然愿意将外交政策交给总统和政府官员(主要是当时的国务卿史汀生)来制定。

九一八事变发生的次日，史汀生在记者招待会上表明了美国政府的立场，认为九一八事变不是中日两国政府之间的冲突，因而并不涉及《凯洛格公约》和任何其他国际公约。(29)参见U.S.Department of State,Foreign Relations of United States (FRUS),1931,Vol.3,U.S.Government Printing Office,1969,p.15-16.但史汀生随后也强调，美国一定会关注事态的发展及时调整政策。(30)参见王淇《从中立到结盟，抗战时期美国对华政策》，广西师范大学出版社1996年版，第34页。史汀生的态度体现了美国对日本当时文官政府的期待，希望日本外相币原可以控制军方在中国的行动。

史汀生这种对日本的观望态度与美国驻日代办内维尔的外交公函内容相差无几。内维尔倾向于认为日本政府外务省和其他政府部门对军方行动不知情，且已经命令军方停止所有进一步的行动。(31)参见美国国务院《美国外交文件：日本1931-1941》，中国社会科学出版社1998年版，第6-7页。虽然美国驻华公使约翰逊的公函一再强调日军并没有停下来的迹象，并呼吁有必要让《凯洛格公约》各缔约国对日本的侵略行为表态，但是国务卿以及美国民众更加愿意相信内维尔的函电内容。

其后，日军炮轰锦州的暴行终于引起了美国民众对日本的反感，由于小说《大地》的影响，以及亨利·鲁斯的《时代》周刊发表的文章大都体现了对中国的友好态度，尤其是1931年10月26日的《时代》周刊以蒋介石夫妇为封面人物之后，美国各地开展了抵制日货的运动以及为中国捐款等民间活动。在这种情况下，史汀生的态度随之强硬起来。

在得悉齐齐哈尔被日军占领后，史汀生于1931年11月19日召见日本驻美大使出渊，明确表示，这是日本军队违反《凯洛格公约》和《九国公约》的行为。(32)参见美国国务院《美国外交文件：日本1931-1941》，中国社会科学出版社1998年版，第22-23页。这是三个月以来，美国政府第一次援引两个公约，公开谴责日本的行为，在一定程度上反映了美国的态度向强硬转变，但是却并没有提到日本的行为是否是一种侵略行为。(33)此备忘录也体现了媒体的作用和政府与媒体之间的互动。为了国家的利益，政府会引导媒体报道有利于政府的消息；同时，媒体报道引发的舆论效果，反过来也可能影响政府的决策。此备忘录也体现了媒体的作用和政府与媒体之间的互动。媒体的报道一方面受到政府的约束，为了国家的利益，政府会引导媒体报道有利于政府的消息；另一方面，媒体的报道在很大程度上可以起到推动民意的作用，限制政府的抉择范围。

日本占领锦州前，史汀生就曾对驻日大使福勃斯提出，如果已经被命令撤退的日军再向锦州进发，这样会使美国民众更加看清日军的推进是试图控制中国东北，而不是为了保护日本侨民。(34)参见美国国务院《美国外交文件：日本1931-1941》，中国社会科学出版社1998年版，第27页。史汀生强调了美国公众舆论的重要性，希望日本的行动有所收敛，同时其对日态度逐渐开始强硬，并希望能够对日制裁。

对于史汀生的强硬态度，孤立主义者与和平主义运动中的保守派表示反对，认为对日制裁和采取强硬措施势必会令日本憎恨美国，而将矛头对准美国，那么美日之间发生战争的可能性将大大增加。美国和平主义运动中的宗教领袖们都认为和平对于美国来说是最重要的，他们表示无论在什么情况下，他们都不会支持任何形式的战争。1931年的民调显示，在19372名受访的牧师中，54%声称美国目前不应该制裁任何战争，或者被卷入任何武装冲突中去，(35)参见Charles Chatfield,“For Peace and Justice:Pacifism in America,1914-1941”,University of Tennessee Press,1971,p.125-129.史汀生在这样不同民众的呼声中继续左右摇摆。

与之相对，日本占领锦州令美国民众的不满情绪激增，史汀生对日本的行为提出抗议，并分别照会中日两国政府，称凡中日两国政府或其代表所订立之任何条约或协定，有损及美国或其公民在华条约上之权利，或损及中国主权独立或领土及行政之完整，或违反国际上关于中国之政策的，美国政府均无意承认。(36)参见U.S.Department of State,Foreign Relations of United States (FRUS),1932,Vol.3,U.S.Government Printing Office,1969,p.8.

这次照会史称史汀生“不承认主义”(37)该主义体现了美国历来远东政策的精神，即维护中国领土完整，实现“门户开放”，利益均沾。日本对此照会提出了强烈抗议。不过美国不承认的是，有损美国及其人民在中国条约利益的情况，是有损于美国传统“门户开放”的政策，并没有提出如何制裁和打击日本行为的具体措施，没有提出践行“不承认政策”的具体措施。，它是九一八事变以来，美国政府在公开场合所发出的最强硬的声明。这一度使得中国颇受鼓舞，也使日本当局感到不安，更令美国的孤立主义者和和平主义者大呼史汀生将带领美国冲进中日战争的漩涡中。《费城纪事报》的一篇文章把史汀生比作堂·吉诃德，孤立派的报纸《芝加哥论坛》希望华盛顿不要总是跟日本过不去。[14]

然而不久之后的一·二八事变却封住了孤立主义与和平主义保守派的口。对日本的谴责之声见诸各大媒体。甚至在九一八事变中反对向日本施加压力的大银行家拉蒙特也改变了态度，敦促国务卿采取行动。史汀生随即谴责日本军队进攻上海极大地破坏了整个上海的和平，妨碍了这个港口城市的商业活动，严重威胁着公共租界的安全，(38)参见U.S.Department of State,Foreign Relations of United States (FRUS),Japan 1931-1941，Vol.1,U.S.Government Printing Office,1969,p.165.要求日本立即停止在上海使用武力。后来在列强的斡旋之下，中日双方于1932年5月签署了《淞沪停战协定》。停战协定的签署安抚了美国国内民众对日不满和对华同情的情绪，标志着“不承认政策”的一次重大胜利。

对于伪满洲国的建立，由于美国民众反应甚小，史汀生也只是在调查团结论没有最后得出之前，对日本政府的行为，公开表示了遗憾。1932年10月2日，国联公布了调查团报告书，日本不认可报告书的内容，于1933年3月退出国联。日本这种有恃无恐的行为，有着时代的特点。正如史汀生所说：“经济危机使得各国应对新危机的时间和精力有限，所以，素抱不受他国干涉之自由观念者，择于此时，以计划东三省事件之爆发，实为适得其时。”[13]5而有能力在亚太地区制止日本的美国政府却由于国内政治(国内舆论主要是孤立主义和和平主义思潮)、经济等因素的影响而摇摆于强硬、妥协和退让之间，最终导致了悲剧的发生。

格鲁在《使日十年》说过这样一段话：

有个日本政界要人……告诉我，天皇和日本公众都认为，史汀生先生在满洲危机期间写的那些照会只是代表史汀生个人的观点，是按他本人的倡议起草的……而事实正好相反，致日本政府的照会，是在美国公众舆论，特别是教会、教育机关、妇女俱乐部和协会等舆论的压力下写出来的。这些团体的愤慨之情实际上是一般舆论的反应，是来自对大战的回忆，因为人们对大战记忆犹新。美国持这种态度，另外还有一个原因。美国曾创立国际联盟，赞助过国联，他虽非成员国，但上述美国团体仍觉得自己对国联负有道义上的责任，这种道义上的责任感又受到欧洲国家的孤立，这些欧洲国家尽力想把重担推给美国挑。因此，史汀生的那些照会所具有的社会基础多于政治基础。他曾对天皇说，美国的教会和大学，是不亚于日本的皇室，举足轻重，影响甚大。他说，所有上述事实，他曾问过很多知名人士，都得到他们的证实，休斯、柯立芝、卡斯尔、查尔斯·弗朗西斯·亚当斯、各大学校长等名人，对美国舆论都有同样看法。[10]18

这清楚地说明了从九一八事变到日本退出国联，胡佛政府对日、对华政策的背后有着强大的公众舆论的作用与影响。

结 语

自由主义学派认为公众舆论与外交政策之间存在着线性关系，对外交政策具有积极的影响力。尽管有些政客、学者、军事家感觉自己可以操纵媒体，进而操纵公众舆论，但是历史表明，很多时候，公众先于这些人意识到事件发生的后果和所应该采取的应对措施。(39)参见George Gallup.Foreword for Ralph B.Levering,The Public and American Foreign Policy,1918-1978,Morrow,1978,p.9-10.而且，美国的国家体制决定了美国的决策者不会置大多数公众的态度和看法不顾，而根据自己的认识来决定行动的方案。

九一八事变之后，受美国国内孤立主义者、“和平主义”者所营造的强大的非战舆论的影响，美国在要制裁、要和平、要孤立、要谴责等一系列涉及东亚的国际事务中秉持了模糊态度，采取了“让日本人知道我们在注视着他们”[15]的东亚政策，并在制定、执行的过程中表现出了摇摆、妥协与退让的特征。换言之，胡佛政府时期，美国出于舆论压力虽然介入东亚事务，尤其是在对“门户开放”政策的坚持和与国联的合作方面，但是这种介入毕竟是有限的，美国担心自己成为解决东亚问题的主角，进而引发美日之间的冲突，所以除了口头上的道义压力外，其它无所作为，认为“经济和军事的制裁将是一项通向战争道路的政策”。[16]即便史汀生提出了“不承认政策”，由于不能在适当的时候使用强制手段，其实际政策效果也是空洞的。