财政投资评审与绩效目标管理有效结合研究

文/杨薇（石家庄高新技术产业开发区投资评审中心）

财政部门明确指出，财政评审作为有效提升预算精确性的重要工具，将评审视为某一环节、某一流程，积极落实评审工作，方可保障预算有效性。同时提出“务必做好评审工作，结果反馈至预算。灵活应用评审结果，评审嵌入预算管理环节”的要求。

关于上述要求，在本质层面与全过程预算绩效管理的编制预算目标、监管预算执行、预算科学评估、反馈最终结果、建立相应机制是相通的，都是通过加强预算的执行和监督，推动预算绩效管理工作，提高财政资金使用效益。

一、财政投资评审和绩效目标管理结合的条件

（一）财政投资评审

财政投资评审是财政评审机构根据我国相关政策与规章条例，采取专业化手段，从工程经济和财政管理视角切入，专业审核财政支出项目全过程，不断规范财政资金使用的监管活动。财政投资评审是财政部门在政府投资范围内充分履行自身职能的有效途径，主要包含财政投资项目的预算审核、招标控制价审核、结算审核等环节。继财政部门投资评审中心设立后，我国各地区相继成立财政评审机构，已经形成成熟的投资评审管理体系。

财政投资评审的基础模式。基于不同主体，相应的财政投资评审模式主要分为以下三类：一是借助评审机构现有人员力量开展项目评审工作。一般情况下，由评审中心按照财政部门所提要求独自完成财政投资项目评审工作任务。上述工作模式优势是具有围绕既定计划合理部署分发评审工作内容，保障评审工作质量和实施进程的优势；缺点是一旦地方建设发展速度过快，评审工作需求量随之增加，则需要拓展评审团队规模，无形中增加人员编制及管理工作的难度。二是中介机构协助评审中心管理模式。由评审中心履行组织、管理、检验考核的各项职能，借助社会层面力量实现评审工作任务。该模式的优势是可充分利用第三方中介机构的专业性力量，向管理人员集中化管理政府项目各阶段工作提供便捷性；缺点是社会层面中介机构专业力量存在高低不一的可能，增加评审中心在确定协审单位、评审全过程管理、评审结果复查、评审质量监管考核等工作难度。三是选择招聘社会专业人才开展评审工作模式。由评审中心组建的项目评审专家团队，以招聘手段组建专业项目评审小组的方式来开展完成评审工作。该模式优点是利用专家力量，高效完成各阶段工作；缺点是评审人员并不全是专业人才，无法确保评审工作的稳定性，从而不利于提升评审工作质量和工作进程。

按照评审各阶段，现有评审可划分为以下三种类别：一是评审项目投资概算、预算。一般来说评审中心仅负责项目方案设计阶段的论证、投资概算、预算评审工作。优点是从根源处管控项目投资活动，合理降低项目建设超出既定工期、超出概算、超出标准现象发生几率；缺点是概算评审、项目实施过程管理、项目结算评审完全脱离，项目建设过程设计修订和实际情况管控不足。二是项目工程结算阶段审核。一般是由发改委确定计划论证和投资规模，而评审中心仅需负责工程项目结算审核工作。优点是有助于评审工作人员合理协调各方（建设方、监理方和承包方）；缺点是财政对前期发改委提出的立项评审结果缺乏科学论证，从结算审核环节至再评审环节，监督效果均不理想，这无疑会增加出具审核结果的工作难度，进而引发廉政风险。三是参与项目建设全过程管理模式。一般是由评审中心部署安排评审人员作为项目建设现场代表，参与到项目全过程管理活动。优点是便于评审人员深入项目实施一线，参与全部过程，有效制止施工单位违纪、虚假、高估冒算等行为发生；缺点是一旦地方投资规模过大，相应的人力投入力度也需加大，从而造成评审机构规模过于庞大的问题，加之评审机构与施工方直面接触的局面极易发生廉政风险等。

（二）绩效目标管理

绩效目标管理是预算单位依据财政资金使用方案在既定周期内所达到的产出和实际成效，同时反映公共预算周期内达到的公共价值。绩效目标管理，更为注重财政资金绩效情况，预算管理实施过程以预算和目标契合度、预算规划合理性、资金预期实现效益等方面作为考察依据，从而为公共财政资金得到合理配置、高效使用提供有力保障。与此同时，绩效目标是预算绩效管理全过程的重心内容，由于全程实时追踪和事后评价工作都是根据为实现既定目标进行的，更有利于串联预算管理的事前、事中、事后各环节。除此以外，绩效目标管理的主要力量构成是以预算单位为主体、财政部门、预算主管部门、社会力量共同参与所形成的，这种内部制约机制相比于外部监管更具力量和有效性。

（三）财政投资评审和绩效目标管理的比较分析

财政投资评审主要针对投资项目概算、预算、招标控制价、结算环节展开评审，科学合理确定项目投资额，准确定位项目执行环节、财务核算、管理过程中存在的问题，提出相应可行建议，遏制不合理项目支出行为。

然而，当前财政投资评审倾向于资金使用规划审核，进一步围绕资金合规性开展项目概算、预算、招标控制价、结算环节评审工作，忽视了财政资金使用绩效情况的评估和审查。但需要明确的是，资金使用规范，并不等同于资金分配、使用取得应有绩效，即仅利用投资评审结果判断财政资金使用价值缺乏科学性、有效性。例如：某单位领导安排职工进行办公室设施采购工作，预算确定为5000元，投资评审考察采购活动是否需要预算资金、职工是否全部用于采购活动，绩效目标管理则基于此对职工采购的办公设施进行适用度考察。如果职工采购的设施并不适用实际办公，即使职工将资金用于采购，也不会产生实质绩效。另外，财政投资评审概算、预算、招标控制价、结算审核及监管工作都是独立开展模式，缺乏有效力量促进各环节的联系，导致监管职能发挥受限。加之资金使用主体财政管理参与度不足，势必会对监督效果产生不利影响。

但是，绩效目标管理与财政投资评审作为财政预算管理实施的有效手段，两者之间存在一定相似处，具体有：一是对象一致，即绩效目标管理和财政投资评审对象均为财政资金；二是所涉环节一致，即绩效目标管理和财政投资评审贯穿于预算管理的全部环节中；三是目的一致，即绩效目标管理和财政投资评审实施都为了保障财政资金得到更为有效、科学的使用。因此，只有不断促进绩效目标管理和财政投资评审的有机结合，才能从合法、合规视角综合考虑财政投资资金的投入价值，最大限度发挥资金使用效益。

二、财政投资评审和绩效目标管理有效结合的优势

（一）财政投资评审和绩效目标管理有效结合，提升财政投资预算编审水平

财政投资评审结果的应用，对预算管理优化、预算编审效率提升具有很大作用及影响。财政投资评审通过针对财政专项支出预算展开技术性、集中式的评审，协助财政预算管理部门完成预算编审工作，从而提升财政投资预算编审水平。

（二）财政投资评审和绩效目标管理有效结合，提升预算绩效管理水平

多数部门更倾向于项目建设、争夺资金，忽视了项目可行性、绩效目标，导致项目并未得到相应认可，在执行过程中的弊端和问题愈发显著，造成预算无法达到理想值。

通过加强财政投资评审，促进预算目标评估、审核、项目预算审核三项的深度结合，以及评审结果与预算管理的结合，进一步反映资金所投绩效，实时监控绩效目标落实进度，同时第一时间识别预算资金管理存在的不足。

（三）促进财政投资评审和绩效目标管理有效结合，提升财政投资项目资金使用效益

预算管理工作旨在提升财政资金使用效率。在项目建设过程中，由于政府监管力度不足，容易出现“三超”“烂尾”项目现象，为此，财政部门只能被动选择买单，无疑会降低财政资金使用效益、加剧财政资金压力。基于此，财政部门应当加强财政性资金的监管力度，将财政投资评审引进至财政支出项目预算编制环节，进行监管关口前移，从概算和结算环节完成评价和审核，便于充分掌控政府项目资金使用效率，实时开展追踪、专项核查工作，规范财政资金使用；最大限度使用有限资金，充分发挥财政资金实际效益。

三、财政预算绩效管理存在的问题

（一）绩效评价主体缺位

目前多数国际化组织均设立公共支出绩效评价管理机构为自身财政支出绩效评价执行主体。然而，我国财政支出绩效评价管理机构缺乏权威性、严谨性，导致财务支出绩效评价工作分散于各部门开展，可见我国绩效评价存在的主要问题是主体缺位。

（二）绩效评价指标体系不健全

一是绩效评价指标体系有待统一。如果缺失统一的标准规范，源自不同方面、不同领域、不同支出属性下提出的综合性、立体性评价要求无法实现完全达到，致使财政支出绩效评价结果差异性过大，不具备对比性，从而影响评价结果的客观性、公平性；二是绩效评价指标体系有待完善。当前，零散位于各部门的财政支出绩效评价基本都是利用多项固定财务、技术和工程管理指标开展全过程评价工作，并且更倾向于技术、项目及资金使用方面的评价工作，导致资金使用效益状况评价不到位。

（三）绩效评价结果缺乏应用

由于财政支出绩效评价工作体系有待完善，相应法律法规更新不及时，缺乏规范性，最终评价结果也是作为项目建设资料进行储存，或者向相关部门新建项目加强管理工作提供有效参考信息，而对于财政资金支出项目完成绩效、所存问题、职责，还有项目执行环节中的责任人均没有起到制约作用。

四、推进财政投资评审和绩效目标管理有效结合的建议

（一）确定财政评审主体，明确评审机构定位

财政投资评审是推进预算精细化管理的基础内容。定位不明确无疑会对评审机构整体的发展产生不利影响，阻碍其发展进程。应当同时给予行政管理、技术管理双重职能，使其成为财政管理工作的重心。只有确定财政评审主体，明确评审机构定位，才能最大限度体现评审活动的价值及意义，进一步加强其预算管理工作。所以，需要不断提升并加强财政评审机构在绩效管理工作中的效用，打破固有预算编制活动运行方式。

（二）优化绩效目标，提高预算科学性

促进实际效益、可持续性等绩效目标与财政投资评审有效结合，提升预算安排科学性、合理性。财政投资评审与绩效目标管理就重心上存在一定差异，但在最终目的上大同小异，因此在技术审定合规的基础条件下，根据资金投入预期成效、可持续影响等因素体现出绩效目标，综合性、系统性考量政府资金。对于工程建设类别项目的预算规划和调整工作，主要以财政投资实际产出、实际产品相应的各项效益（即社会效益、经济效益和环境效益）为参考依据；同时，项目竣工阶段的后期维护、资产管理等方面也是影响可持续发展的重要因素，也需重点关注。上述关于绩效目标管理亟须解决处理的问题，却并未嵌入至当前财政投资评审范围内。因此，需促进绩效目标和财政投资评审内容层面的深度结合，既要考虑到资金使用的规范化、合理化，还要考虑到资金长期性效益和后续持续性发展内容，从而进一步提升预算规划和调整的科学性。

（三）细化各阶段绩效目标，强化过程管理

引进阶段性绩效目标管理理念至财政投资评审中，进而加强过程化管理和预算执行有效性。虽然，财政投资评审重视项目建设全过程的监管工作，但是阶段性动态化考核机制建立工作尚未落实到位。关于基建类项目建设，项目周期性较长、且经常跨年度开展，其中在中期建设阶段变化与调整频率较多，而缺乏阶段性任务分解模式无疑会增加落实最终目标的不确定性。绩效目标管理同时兼顾阶段性、整体性两个层次，尤其是依据目标实施的阶段性动态追踪理念，具有一定参考价值。因此，在财政投资评审过程中需结合阶段性绩效目标管理理念，以长期性资金监管、目标管理分解作为当前工作任务与目标，在任一阶段工作任务与目标都和长期性目标息息相关，随着阶段任务和目标的落实，相应的长期性发展目标也随之落实。

在项目预算执行环节中，财政投资评审通常是根据项目实际评审结果拨付资金，而绩效目标管理是通过结合阶段性目标实现进度进行资金拨付，该方式可提升过程监管水平，各阶段目标的完成也能促进整体目标的实现。因此，在阶段性评审基础上，财政需充分考虑到阶段性评定的基础所在，财政需按照评审结果和阶段性目标完成进度与情况拨付所需资金，为预算支出提供有效依据，进一步加强目标对预算的引导和制约。

（四）优化评审机构队伍构建，组建多行业专业研究团队

专业学者专家是包含多领域、各行业、各专业的专家学者，在项目管理中提供专业层面、理论层面的支持，属于宏观和高层次的需求。当前，财政投资评审多用于基础建设投资范围，可见专业构成主要是为建设领域提供专业专家。但由于专业侧重点的不同，部分基建行业专业对绩效管理认识不到位，在项目评审环节中，侧重点集中于项目投资、管理中，忽视项目效益全面系统评估、可持续影响要素。绩效目标管理专家涵盖多数绩效领域专家和少部分行业专业，专业的研究方向也以预算和绩效管理为主。

因此，在财政投资评审环节中，从专家角度促进与绩效目标管理专家的结合，同时聘请部分行业专家和绩效管理专家，共同组成多行业专家研究团队，从而加深绩效管理与投资评审理念的融合，全面性评审项目投资和效益等因素，提升优化项目评审效率与质量。

五、结语

综上所述，财政投资评审和财政预算绩效管理作为财政管理工作的重点环节，近年来提升财政资金使用效益优势愈发突出，各级财政部门仅围绕财政管理精细化、绩效化理念，积极开展、规范管理，进一步提升财政评审效率。但是，工作的不足之处也不可忽略，本文提出财政投资评审和绩效目标管理结合的条件和优势作用，针对财政预算绩效管理存在的问题，提出财政投资评审和绩效目标管理结合的可行性建议，从而强化绩效目标对预算的指导和约束力。