行政决策协商中的主体性困境及其突破路径

陈永国，徐 行

（1.萍乡学院马克思主义学院，江西萍乡 337055；2.南开大学周恩来政府管理学院，天津 300350）

政府行政决策协商转向是行政决策发展的重要向度，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要一环。政府不仅要转变公共政策的整体设计，更重要的是在政府行政决策过程中需要更加注重不同社会阶层的参与和利益表达，通过协商民主优化决策，使多元利益主体的诉求和表达最终能进入（access）政府的行政决策，以实现社会的公平正义、确保社会和谐稳定发展。行政决策的协商转向就是要注重用民主的方式保障民众在决策之前的议题征集和确定等过程中的知情权和参与权、决策审议讨论过程中的意见表达权、决策最终制定和执行过程中的监督权和建议权。近二十年来，政府在推进行政决策协商的规制建设和实践经验方面都取得了实质性进展。然而，由于行政决策协商参与主体存在诸多不平等现象，主体性困境成了阻碍行政决策协商民主进一步发展的障碍。因此，破解政府行政决策中的主体性困境，构建政府行政决策主体间性协商关系，能有效地促进政府行政决策的科学化和有效性，保证人民在国家治理中的主体地位，促进社会主义民主政治的发展，进而提升国家治理体系和治理能力现代化水平，提高国家治理的效能。

一、政府行政决策各主体的不平等现象影响行政协商的实效

长期以来，决策的主体都是指具有管理国家和社会公共事务行政权的组织和特定的个人。但是，从社会治理变迁的角度来看，和改革开放初期相比，当前的政策环境发生了显著的变化，行政决策的主体也呈现了多层次性和多元性。因此，在政府行政决策中，国家行政机关工作人员并非唯一的主体。一些社会组织、专家、普通民众也开始以主体的身份参与决策的制定，他们或是在行政决策出台之前提出自己的意见，或是通过参加听证会、协商会等多种形式，使自己的意见建议进入决策程序最终影响决策的做出。他们和那些具有行政权的组织或个人都是决策的主体，相互之间的关系是一种主体间性关系。基于这样一种关系，政府行政决策的做出应该是多个主体通过相互作用和影响而产生的结果，而协商民主在这一过程中起着举足轻重的作用。行政决策由以前的单一专断转向多元协商是一种不可逆的发展趋势。传统的决策方法和模式中暴露出来的问题越来越多。为实现政府行政决策的科学性、民主性和合法性等要求，政府在行政决策方面必须制定一个广泛征求社会民意、鼓励公民参与的协商民主机制，促使更多的行政决策能通过协商民主的方式得到优化和改进。同时，经过了协商民主程序的行政决策在执行过程中能得到更多民众的支持和理解，能有效减少执行过程中的阻力，从而实现社会和谐的目的。政府行政决策的最终目的在于理顺各种复杂的关系，解决和处理好现存的社会问题。行政决策能否得到有效执行是其成功与否的关键，因此行政决策是否合理、目标是否正确、过程是否民主、方案是否科学都至关重要。而行政决策的协商转向能有效回应广大民众对决策科学性、民主性和合法性等问题的关切，使决策获得更多的民众的支持和理解，促进决策的制定和实施，极大地减少执行中的困难和阻力。因此，加强行政决策协商民主建设成了政府推进决策民主化、科学化的不二选择。

虽然政府在推进行政协商的规制和实践方面都取得了不少成效，但离较为理想的行政决策协商民主要求和国家治理体系和治理能力现代化的要求仍有一定的差距。究其原因，协商参与主体的不平等现象影响行政协商的实效。平等一直是民众追求的重要价值，在行政决策协商中至关重要。参与主体协商条件之间的不平等将对协商效果起限制作用，影响协商民主的成效。虽说公民身份的民主性首要标志就是政治地位上的平等，但实际上公众民主参与中的“不平等”现象随处可见。当前广大民众在政治、经济、个人能力、社会地位和影响力等方面的不平等是导致民主参与不平等的主要因素。协商主体不平等主要体现在“机会不平等”“能力不平等”“资源不平等”等几个方面。[1]88实际上，以上不平等限制了公众进入行政决策协商的途径，影响公众有效运用决策协商的能力和机会，缩小了政治上贫困的普通民众参与行政决策协商的机会。

不同主体参与协商的能力不平等主要是指说话和论证能力的不平等。在行政决策协商中，参与者必须具备较高的认知、沟通和论证的能力，才可能理性地陈述自己的理由。相对政府参与者来说，普通民众参与者由于自身的“知识”局限，很难掌握话语权，极易沦为协商中的“他者”，因而陷入“主体性困境”。①徐行，陈永国（2016）认为造成普通参与者主体性困境的根源有三，一是2000 多年的儒家文化和封建专制统治的影响导致普通民众缺少对自身权利的自觉诉求，二是经济物质条件的差异使普通参与者无意识地让渡自身的主体身份，三是协商主体间的信息不对称状况挤压了普通民众的主体性地位。参见徐行，陈永国.主体性困境：农村协商民主进一步发展的障碍[J].长白学刊，2016（2）.对不同参与协商的主体来说，不平等现象主要有两个方面。一是政府参与者与普通民众协商能力的不平等。由于在信息、规范、资源等方面的不均衡，双方的交往能力差异较大。在实践中，经常存在行政主体凭借其优势地位借“协商”之名来实现自身意志的现象，甚至出现协商手段与目的并不关联，但政府官员却以公众同意作为免责借口的现象。二是组织化的利益集团与未组织化的公众群体之间的协商能力的不平等。在行政决策民主协商中，经常存在组织化了的利益集团与未组织化的公众两股力量，前者明显处于优势，后者处于劣势，两者之间的利益综合能力和利益表达能力有较大差距。在这种情况下，组织化了的利益表达在整个决策协商中往往居于主导地位，他们的利益诉求将更多地反映在决策协商的结果中。[2]在行政决策协商中，普通民众犹如战场上没有武器的游兵散勇，很难有效地参与协商，因而只能被动地接受其他主体协商的结果。同时，各协商主体资源的不平等同样影响着民主的协商。部分享有权力或物质资源优势的主体在参与协商时，存在以“承诺”或“威胁”等明显违背公平的方式来主导决策的协商。比如，他们承诺为其他民众提供一定的利益，以获得政策的支持；或是通过公开或者隐秘的手段恐吓其他协商参与者，进而使自己获益。[1]89处于资源劣势的协商参与者在参与政治活动时经常无意识地将自己定位为配角，不愿甚至不敢表达自身的观点和意见，从而妥协于其他协商主体。

二、主体性困境：行政决策协商民主进一步发展的障碍

行政决策协商主体性困境主要体现在以下三个方面：

（一）“他者”身份意识是普通公众主体性困境的根源

普通公众在行政决策协商参与意愿和能力方面存在的问题，究其根源，主要归因于他们长期以来的“他者”意识和地位。从主观的角度来看，一是表现在公众自身参与协商时的主体缺位现象；二是表现在公众在提出协商议题时的主体观望现象。从客观的角度来看，主要是协商能力的缺失和协商资源的限制方面。受长期的传统文化、窘迫的经济状况的影响，普通公众的主体地位自然被淡化，从而沦为政治活动中的他者。

首先，受两千多年的封建社会专制统治以及历朝以来所推崇的儒家文化思想的影响，普通公众对维护自身权利的意识较弱，缺少主动争取和自觉诉求的意识。公众对政治生活的冷漠，在权威和政策前面处于被动地位，对权威的单向依赖，从心底期盼清廉的官员来做出有益于自身利益的决策，无不是其主体性不足的体现。[3]165大多数普通公众性格内敛、不愿主动表达，也不善于表达自己的主张和观点。他们习惯于遵守和顺从，缺少自由意识和个人意识，也缺少独立的分析能力和批判的意识。[4]同时，他们也未能充分认识到自身政治参与所起的作用，传统的思维养成了他们远离政治的惯性。即使是遇到有损自身利益的决策行为，他们也总是寄希望于通过“搭便车”的方式得以解决。时间一久，他们就成了对政治活动较为麻木的他者和旁观者。他者的印记深深地烙在了他们的意识中，并成为他们行动的自觉。

其次，经济物质条件较差的现状使普通公众在参与决策协商时处于一种心理劣势的地位，从而导致无意识地让渡自身主体身份的情况。达尔就持有“金钱和财富都是政治资源，且是确立政治权力的基础”的观点。[5]96经济基础对作为上层建筑的民主政治来说，是密切相关联的，且经常能起到根本性决定作用。普通公众经济条件相对较差，在参与行政决策协商时会无意识地将自己配角化。有时他们甚至妥协于其他优势群体的“承诺”或“威胁”，从而丧失自身的主体性。此外，普通公众所掌握和拥有的信息与政府等其他主体相比很不对称。一是普通公众本身的“知识”有限，存在自身知识储备不足的现象，其见解、表达、思辨、观念等方面都处于劣势。普通公众经常存在“不能理解政策质量标准中包含的知识”[6]25的情况，他们还可能会质疑科学界或专业领域认定的政策质量标准的公正性。二是他们获取信息的方式和渠道都不够畅通，很难从公开的渠道或是通过主动申请就能获取必要的信息。三是在实际决策制定过程中，还存在难以达成参与共识的困境。不同的普通公众参与者的价值选择与偏好呈现较大的差异性，很难让他们之间达成共识，其复杂的行为取向与方式也制约并影响了自身在行政决策制定过程中的参与。[7]以上局限导致他们参与行政决策协商时不能很好地发挥作用，从而沦为他者的地位。普通公众根深蒂固的他者意识导致的结果是他们的参与意识较弱，大家都不愿意为了公共利益，花费自己的时间和精力，去参与和个人“关系不大”的行政决策协商活动。

基于以上原因，普通公众在行政决策协商民主方面同样处于他者的地位，缺乏主动性和必要的话语权，只能寄期望于其他主体主动推出有利于维护自身权益的机制，其作为行政协商参与者和推进者的主体性身份和作用未能得到彰显和发挥。

（二）政府行政人员的“主导性”意识一定程度上妨碍了行政决策协商民主的推进和发展

政府在行政决策的制定体制中一直居于主导地位，其作用是其他主体所不能替代的。在实际的行政决策协商过程中，政府并非由人们观念中的抽象的个人构成，而是由现实中的具体的个人组成。[8]政府权力的行使也是依靠政府官员来执行和落实。因此，在行政决策的制定过程中，我们仍然可以通过具体的政府官员来认知政府的角色和作用。政府官员作为公权力的执行者与行政决策主导者，“是政府的‘化身’与代表”[9]28。政治学层面的政府具有鲜明的统治色彩，不过从行政学层面来看，官员作为公共事务的管理者和公共服务的提供者，他们必须对公众负责，平衡并保障不同主体的利益，协调各协商参与主体发挥自身优势和特点。他们是行政决策协商民主机制建设各参与主体中的核心，或多或少被其他主体寄予科学、民主、公平的期望。

然而，作为行政决策的核心，政府以及政府官员同样会陷入“经济人”的困境。公共选择理论指出，作为“经济人”的政府和政府官员，在行政决策制定过程中经常存在垄断决策过程现象，他们会有意或无意阻碍公众参与决策过程或在参与过程中发挥作用，从而保护自身的利益不受损害。他们对开展行政决策协商的必要性和紧迫性认识不足，认为只要对上级机关和领导负责即可，形成只唯上不唯下的惯常做法，缺少开展行政决策协商民主的内在动力。因此，在行政决策制定过程中，他们首先考虑的是自身利益不要受损，甚至如何使自身利益最大化，而不是将公共利益放在首位。在这样一种心态下，部分政府官员自然也不愿实质性地推进协商民主的发展。

在决策制定过程中，参与者人数变多势必增加决策的成本，包括经济方面的成本以及时间方面的成本。政府担心普通公众参与行政决策会造成决策成本增加，决策效率降低。因此，政府官员总是有意无意地忽视协商程序这个实现民主、公平、正义的载体，没能将程序放在实体同样重要的地位。他们认为只要最终将事情办对了，不必过分强调程序问题；认为强调行政决策协商程序，参与的主体增加，环节变多，包括金钱、物资和时间等方面的花费都会增加，而且会影响行政决策的效率。

长期以来形成的权威性决策惯性是典型的自上而下决策方式，强调管理者的权威和命令、被管理者的服从与执行，因此公众的参与往往被忽视。部分政府官员仍然受几千年封建意识的影响，对“官本位”“上智下愚”等错误思想根深蒂固。他们总认为自己位高权重，自然就比普通民众“高瞻远瞩”，不愿吸纳他人意见，热衷于“为民做主”。甚至认为将普通民众纳入行政决策协商过程是给自己的管理设置障碍，不但没有必要，反而会有负面影响。[10]实际上，由于部分官员缺少实践经验且自身知识储备不够，但又排斥普通公众的建议和智慧，导致最终行政决策的效果偏离民意或不尽如人意。

总之，基于政府官员的“经济人”特征以及权威性决策惯性，加之经济和时间成本的考虑，他们扩大行政决策参与者的意愿并不强烈。因此，相比经济体制改革中积极主动推进，政府在推进行政决策协商民主建设方面的主动性仍显不足。政府行政官员行政决策“主导性”意识，在实践中阻碍或延缓了行政决策协商民主的发展。

（三）“主体偏离”现象有碍专家参与行政决策协商民主的中立性

专家作为行政决策参与主体之一，在行政决策制定过程中发挥着特殊的作用。在精英理论的框架中，专家是属于精英层次的，他们对行政决策的制定过程以及决策最终的出台具有很强的影响和作用。在国家主义理论框架中，国家比专家和公众在决策制定过程中所发挥的作用更为重要，专家在行政决策前都有明确而且坚定的政策诉求，但最后的决策和专家的主张总是难以一致。[9]32当前，从理论到实践中都越来越注重专家在行政决策中作用的发挥。但是，专家作为重要参与主体之一，在政府行政决策过程中容易产生“主体偏离”现象。

在专家参与行政决策的过程中，值得特别注意的是，如何处理好在专业知识与决策过程之间的互动中学术和技术之间关系的问题。从主观的角度来看，专家如同政府官员一样，也具有“经济人”的特性，存在自身的自利性，容易受到利益的驱使。[11]同时，专家参与决策是因为受聘于政府机构，其获取信息的全面性可能受影响，独立性也会受到质疑。这些都是导致专家“主体”身份产生“偏离”的原因。从客观的角度来看，专家本身在个体知识结构上存在单一性的问题，部分专家知识结构滞后于政策时效性要求。专家咨询制度设计中也存在各种不足，社会环境同样影响和制约专家作用的发挥。因此，如何处理好专家学术和技术之间的关系就显得特别重要。

基于以上原因，专家也可能成为妨碍政府行政决策协商民主建设和发展的因素之一。特别是在专家与公众之间存在的各种矛盾，直接影响两主体之间的互信与沟通。在决策协商中，以专家为象征的科学与以普通公众为代表的民主之间存在矛盾。科学讲究的是合理性以及效率，而民主所追求的是公共性。由此可见，代表科学的专家和代表民主的公众之间也是存在矛盾的，科学可能会排除民主，民主的社会环境下科学价值未必能受到欢迎。专家和普通公众所追求的价值并非一致，科学和民主很容易对立起来。科学因为卓越的学术工具被认为是理性的决策，而民主所追求的价值观强调的是个体的自由、尊严、独立，以及不可侵犯性。行政决策的科学性和民主性密切相关，但也存在冲突和矛盾。行政决策的制定过程毫无疑问会涉及科学知识的运用。在普通公众看来，专家的意见总是支持某些政策的。由于专业知识不可能均匀普及，专家此时就是权威，他们拥有最先进最全面的知识，因此可能持有最保守的立场。在行政决策议题设定过程中，专家从自身专业技术知识的角度提出的理性意见未必能与普通民众相一致，如果政府官员此时过分依赖和强调专家的科学性和专业性，无疑会影响行政决策过程中其他主体的参与权利，特别是普通公众的意见表达和话语权，进而造成公众与专家之间的冲突和矛盾。此外，由于是受政府的聘请，专家与政府官员易结成同盟关系，导致专家咨询成为公众民主参与的阻力和障碍。[9]62

此外，专家与公众基于各自利益不同也容易造成冲突和矛盾。行政决策的做出直接关系和影响公众的切身利益，利益相关度的大小直接决定了公民参与行政决策的行为强度。[12]同时，在行政决策过程中，一些专家也可能受特定利益集团的影响，为他们在决策中获得更多利益而发声，这可能导致他们的观点和价值偏好偏离普通公众的利益，从而演变成专家与公众之间的对立。在知识的运用上，专家和公众也容易造成矛盾。由于不同的主体对价值追求的差异，在知识运用方面，专家和普通公众总是很难处于同一维度，这同样会导致专家和公众在行政决策过程中的冲突和矛盾是不可避免的。

正是由于专家“主体”身份的“偏离”，其“自利性”、对政府的“依附性”以及与普通民众之间的冲突和矛盾等原因，专家在行政决策协商过程中的某些表现与民主的精神并不相一致，在某种程度上也阻碍了行政决策协商民主机制的建设和完善。

三、破解行政决策协商民主中主体性困境的路径

可以说，行政决策各参与主体合作共赢以及相互之间的良性互动是各参与主体共同的理性追求与目标。要消除破解政府行政决策各参与方的主体性困境，势必要求各参与主体认清自身所处的地位和社会环境，了解行政决策的现状及其变化趋势，反思并不断调整自己的思想和行动。主体性并非固有的，而是在主体与客体的关系中、在人的思想和行动中体现的主体内在的本质力量。[13]195只有主客体关系发生了变化，主体性才会有相应的变化。因此，树立主体间性协商观，构建主体间性协商关系，能有效破解行政决策协商中的主体性困境。

主体间性协商观所期待的是主体在特定背景下达成的主体间共识，对指导解决公众价值判断和公共利益间冲突方面有重要的启发意义。行政决策最好是共同协商的结果。公民更易于服从他们自己也参与的决策。主体间性是参与主体之间在相互尊重的前提下形成的平等合作关系，这种关系承认多极异质主体的存在，致力于各主体之间的合作与协调。主体间性反映在行政决策协商中，表现为政府、公众和专家之间是平等的“我”与“你”的意识，三者之间的对话与交往是以人格平等、相互尊重为基础；政府不再是唯一的“话语主体”，仅是内在协商情境的领导者或组织者；公众和专家也成为“话语主体”中不可或缺的部分。作为协商情境的领导者，政府首先要树立一种主体间性协商观，即协商过程是一个平等、对话、理解、共享的过程，是作为协商参与主体之间的相互作用、相互沟通、相互影响、相互交流的过程。在这种新型关系中，每个参与者都是具有“主体意志的存在者”，每个主体都有平等的权利和责任获得自我经验或去帮助别人。各主体都要树立平等交往意识、交互主体意识、包容理解意识，这才可能突破自身的局限，进而尝试通过共同协商来破解主体性困境。

（一）公众主体：摒弃“他者”意识，走出“边缘化”和“形式化”困境

公共性是行政决策的元属性，公众作为一个主体参与行政决策过程，可以确保行政决策具有公共性的应然价值取向，促进决策的可接受性和执行实施。“对于政策偏好与价值选择，公众占据价值判断的优势，对这种判断价值的优势地位与作用则是官员与专家无法替代的。”[9]105但是，公众由于自身的障碍及原因，存在知识储备不足、参与能力较低等问题。因此，在行政决策中，要做一个合格且行之有效的参与主体，公众的协商意识和协商能力都必须得到提升。只有这样，公众的主体意识才可能得到凸显，从而避免政治参与被“边缘化”和“形式化”。

1.提升公众主体的民主素质和行政决策协商意识，使其认识到协商参与的必要性

如何避免被动式动员型政治参与，提升公众主体的民主素质，强化他们主动参与的协商意识，是增强行政决策协商民主实效性的关键，也是促进行政决策协商民主制度化的手段之一。一是要通过政治参与实践来提高民主素质和协商意识，使他们通过协商实践来增强协商意识，减少对权力中心的疏离感；二是要通过扩大宣传来提高他们的民主素质和协商意识，扩大协商民主的社会影响，促进公众对协商参与的认同；三是要注重加强对他们的公共精神教育来提高民主素质和协商意识[14]，使普通民众认识到，协商民主不但要求协商参与主体具备理性，还要求参与主体具备责任感[15]；四是要培育参与型政治文化，为公众协商参与提供文化基础和环境，促进公众增强自我意识，将自我价值同民族整体意识相结合。通过增强公众的社会责任感和历史使命感，牢固树立主人翁意识，使他们更加关心政治并积极投身改革中去，形成一种积极主动的政治参与意识。总之，需要采取综合性措施来增强公众的协商意识，使他们增强责任感，依法依规积极参与协商治理。

2.提升公众主体的行政决策协商能力，使其具备协商参与可行性

制度化的多元多向的政治参与能为行政决策协商有效运作提供源源不断的动力。协商民主要求参与者有较好的论说能力，能清楚明白地表达自己的观点和陈述自己的理由，要求他们有一定的逻辑推理能力，要求他们能正确面对他人对自己观点的质疑和否定，并有接纳别人正确观点的勇气和心胸。因此，必须努力提升公众协商主体参与行政决策协商的各种能力，促进他们提升对利益需求的分辨力和表达力，对协商参与的认知力和判断力，对关键信息提取和利用的能力，等等。

在行政决策协商讨论的过程中，公众主体的协商参与能力非常重要。协商参与能力不足，则很难在决策协商中掌握话语权，那么其参与的主体性很难凸显，就会沦为协商对话中的“他者”，落入“边缘化”“形式化”的窠臼。在提升公众主体行政决策协商参与能力方面，首先，要通过加强教育，促使公众能掌握“知识”、不放弃“权力”，最终能主导自身的“话语”。在提升公众协商参与能力方面，除了传统教育方式外，还可以采取隐性教育的方式，通过政府或社会组织借助一些间接的、内隐的教育活动来丰富公众政治协商参与的知识。如通过影视作品、文艺展演、公益广告、报纸传单以及现场咨询等多种形式对公众开展教育。在教育中，还要注重对公众交往理性的培养和习得，注重其话语权的构建以增进他们协商参与的有效性，并在协商实践中促进公众形成对自身身份较为准确的自我定位。其次，要通过加强自我认同和参与实践来提升普通民众行政决策协商参与能力。一个人自我认同度越高，他参与行政决策协商的热情也会越高，维护自身合法权益的意识也会更强，因此要通过培养自信力来提升自我认同感。通过协商参与实践，公众主体的协商经验会越来越丰富，其协商能力也自然得到较大的提升。再次，要通过提供制度化的公共信息服务，使公众能获取充分的公共信息，解决协商参与主体间信息不对称问题，来提升公众主体的协商能力。最后，要培养公众协商参与的认知力和判断力。大多数普通参与者对行政决策协商参与过程和协商民主相关理论不甚了解，对多种理性相互博弈的协商中所需要的专业理性和价值理性等都缺少认知。对专家理性模式可以通过制定一定的行政规则来规范，公众主体需要通过协商参与来制衡以保证正当性。因此，公众应当以价值理性作为自身认知判断的工具，而不能陷入专业误导之中。

（二）政府主体：破解行政官员“经济人”困境，建立服务型政府

政府官员之所以从政，首先是因为这是一种职业，是一种可以谋生的手段。政府是由现实中具体的个体组合而成的，并非由观念中抽象的个人构成的，追求物质利益的其他利益的满足是个体从政首要的本能要求和现实反映。[8]官员在做出行政决策时常会陷入“经济人”困境，存在“自利化”倾向。作为公权力的执行者和体现者，政府官员就是政府的代表或“化身”。因此，政府的利益和公共利益之间有时是有冲突的，其做出的决策并不一定天然代表公共利益。当前，我们强调国家治理体系和治理能力的现代化。实际上，公众权利意识的自觉正与政府治理能力现代化的内在要求相契合。治理能力现代化的核心要素之一就是要转变当前的治理方式，由原来政府主体与其他主体之间单向管理的关系，转变为主体间双向平等互动的关系。[16]78政府官员要更新思想观念，进一步推进服务型政府建设。要通过加强政策的学习，为推进行政决策协商民主打下思想基础；通过增强行政程序意识，来摒弃热衷“为民做主”的陈旧思维。[10]

对政府官员而言，要破解其“经济人”困境，最重要的是要转变执政理念，实现从传统的一元主导的“管理”到多元主导现代“治理”的跨越。要通过对各级公务人员的培训和教育，提升他们开展行政决策协商的实际能力。这些能力主要有以下四个方面：一是决策协商方案设计能力。要推动行政决策协商民主，首先需要制定一套完整的协商方案，行政决策协商涉及不同利益群体、多种政策要求，需要制定科学的方案才可能取得令人满意的效果。二是调查研究的能力。政府官员要经常深入基层开展调查研究，面对面了解普通民众的所思所想。要善于从调研中发现问题，总结经验，提炼出有效信息供自己决策，善于借助传统和现代的传播手段，从普通民众的日常言行中捕获相关信息。三是协商对话能力。要充分公开各类信息，让各利益群体方便快捷地了解政府的政策和规划。要善于表达政府的观点和意见，对分歧进行理性讨论和协商，提升语言表达能力和应急处理能力。四是协商意见处理能力。要善于对各利益群体提出的意见进行妥善处理，按程序对各种信息进行取舍和定性定量分析，依法科学地做出最后的决策。

深入推进服务型政府建设，是构建行政决策主体间性协商关系的重要手段。服务型政府（Serviceoriented government）是将公共服务作为自身主要职能的政府。政府提供公共服务本身就是治理的重要内容。怎样为社会和公众提供更好的服务，以实现更好的治理，已成为政府官员努力的方向。这要求行政官员牢固树立以人民为中心的思想，强化政务公开，提高政府工作的透明度，形成公众广泛参与，政府与公众积极双向互动的全新服务型政府职能模式。一要厘革唯GDP至上的政绩观。当前，仍有不少行政官员对服务型政府的特点和性质理解不到位，盲目追求数字性GDP 增长的错误政绩观，在服务型政府的推进和建设方面不是很理想，导致政府提供公共服务、完善公共服务体系的应然和实然之间仍有较大差距。这既不利于社会的和谐稳定，也不利于经济的长足发展。二是坚持“人民本位”的治理指导理念。我们的政府是为人民服务的政府，人民始终是社会的主体。政府要致力于为社会和人民提供更好更满意的公共服务和产品，从而努力实现人民利益的最大化。三要致力于实现行政决策的科学化。专家参与行政决策能最大限度地促进决策的科学性。行政官员要尊重专家的主体地位，不能由于自身的原因和利益而影响专家的价值中立。要保证专家的专业性、独立性和价值无涉性。四是要促进各决策主体之间的良性互动。服务型政府主张政府主体与其他决策主体平等、友好协商，共同做出公共决策。因此，政府作为决策主导方要积极促进各主体的互动。行政官员要加强与专家和公众的沟通，强调建立合作伙伴关系，将其他决策主体视为平等的合作主体。决策做出时，要从公众的利益出发，充分尊重并综合他们的意见，以实现决策的民主性。

（三）专家主体：回归“价值中立”，做理性知识的提供者和传播者

在公共行政范畴中，专家主体通常是指拥有专业技术知识，并能通过技术理性来分析和解决问题的个体或者集体。专家对自身专业领域的知识与技术的判断是具有权威性的，被认为是能提供与事实最为接近的知识，或最能证明事实的那些人。行政决策的做出涉及众多专业领域，其中不少政策问题对专业技术性要求很高，因此专家在行政决策协商中的地位与作用至为关键。

遗憾的是，在政府独大的“权力-知识”现状行政决策机制下，专家作为参与主体之一，未必能提出中立、专业的意见，而经常沦为行政决策合理性的论证工具。因此，专家必须保持“价值中立”，致力于通过自身的专业知识和技术，为参与决策的其他主体传播理性知识，提供科学的建议和论证。在与政府主体交往时，专家的价值中立性至关重要。由于政府官员在决策中居于主导地位，掌握着决策议题选择和程序设计主动权，专家要在行政决策中发挥作用，离不开行政官员的支持和认可。因此，专家只有与政府结合，其在决策过程中的作用才能得以体现。专家既要与政府合作，又要保持价值无涉性，这就要求专家充分发挥自身的长处，如通过发表文章影响舆论，通过提交内参影响官员，通过媒体采访影响公众，从而影响甚至决定最终纳入决策过程的议题设置。当然，只有真正实现专家咨询的制度化与法律化才能真正发挥专家的作用。[17]除程序性的制度设计外，还必须在决策机制中明确专家的主体性地位，并配置实质性的权利，使其真正能对行政决策进行理性监督和制约。

在行政决策的参与主体中，专家拥有专业技术知识的优势，在行政决策的判断和选择上比公众更具理性，更能促成决策的合理性。但是，行政决策的做出与执行过程的“实然”状态未必就是公众理想中的“应然”追求。因此，象征科学（合理性）的专家与代表民主（公共性）的公众之间会经常存在矛盾。这种矛盾将极大地损害两个主体之间的互信与互动，必须得以调和才有利于最终决策的做出。在行政决策协商中，专家最主要的作用是发现潜在问题、开展专业咨询与论证。专家要从专业的角度提出决策推进方案、宣传科学知识、监督官员的行为。同时，要及时提醒官员关注公共舆论，尽量取得公众的支持。更重要的是，专家还承担理性知识的提供者和传播者的作用。专家要通过各种方式对公众进行专业技术知识的传递，以弥补公众在专业技术领域的盲目与空白。如借助各类宣传平台向公众传播相关专业知识，帮助公众更积极更全面地认识政策问题。专家还可以通过协助官员与公众之间的沟通，引导公众理性表达自己的诉求，使公众的参与更有针对性，促成各方共识的达成，促进政策出台和顺利实施。[9]208

诚然，破解政府行政决策中的主体性困境，除了从主体自身入手构建政府行政决策主体间性协商关系外，还需要从外部的角度优化行政决策协商民主发展环境，如改善行政决策协商民主的政治环境，构筑行政决策协商民主的社会环境，完善行政决策协商民主的法治环境，创新行政决策协商民主的技术手段等。但是，主体是所有因素中最重要的因素，只有牢固确立了主体间性协商观，才能有效地促进政府行政决策的科学化和有效性，提高国家治理体系和治理能力现代化水平，使国家治理的效能得到有效提升。