能源“保供稳价”面临的挑战与建议

刘满平

（国家发展和改革委员会价格监测中心，北京 100837）

能源是国民经济运行的基础支撑，能源“保供稳价”是整个大宗工业品“保供稳价”的核心和关键。2021年下半年，全球范围内能源供应紧张、价格大幅上涨。我国亦出现能源供需偏紧，煤价大幅上行，部分地区“拉闸限电”的情况。得益于党中央、国务院高度重视，着力推进能源“保供稳价”工作，采暖季能源供需和价格运行较为平稳，有力保障了经济社会平稳运行。进入2022年以来，受新冠疫情持续、流动性泛滥，尤其是俄乌冲突等因素影响，全球能源市场严峻复杂和动荡，给我国能源“保供稳价”带来巨大压力与挑战，对此，须提前谋划、多措并举，推进我国能源“保供稳价”相关工作。

1 当前能源“保供稳价”面临六大挑战

综合来看，当前能源“保供稳价”面临的挑战来自于内外部环境的变化：一是国际能源市场急剧动荡与变革；二是国内能源市场受疫情等因素影响结构性矛盾依然存在，具体体现在6个方面：

1.1 全球化石能源产能扩张受限，价格上涨

过去10年，受能源低碳清洁转型压力影响，全球油气上游投资整体呈现下降趋势。国际能源署数据显示，2020年全球油气勘探投资受疫情影响遭遇重挫，2021年投资景气度虽有回升，但投资规模也仅为疫情前2019年的70%。2022年以来，因投资放缓、产能扩张受限、供应偏紧，叠加2月24日爆发的俄乌冲突，国际油气、煤炭等能源价格多次冲高。一季度，布伦特原油均价为97.9美元/桶，环比上涨22.89%，同比上涨59.65%。美国亨利港现货天然气（HH）均价达4.67美元/百万英热单位，比创7年新高的2021年HH均价再增近20%。同时，全球动力煤价格受印尼限制煤炭出口、俄煤被禁运等影响也创下历史新高。世界银行报告称，俄乌冲突导致生产和贸易中断，加剧能源等大宗商品价格飙升。预计2022年能源价格将上涨50%，布伦特原油均价将达到100.0美元/桶，为2013年以来的最高水平。欧洲煤炭和天然气价格创历史新高。其中，天然气价格将较2021年上涨1倍以上。

1.2 全球能源格局重塑，非俄地区能源争夺激烈

俄乌冲突爆发后，美欧等西方国家对俄罗斯实施了严厉制裁，对全球能源格局产生深刻影响。一方面，俄罗斯经济因制裁而受损，众多国际石油企业撤资离开，能源贸易减少，境内能源产量可能受影响并无法恢复，影响到全球能源供给。另一方面，欧洲要摆脱对俄油气过度依赖，必须推动油气进口多元化和加快能源绿色转型，增加对美国或卡塔尔、沙特等其他非俄地区的油气进口。由于当前美国对欧洲油气增加的出口量，满足不了欧洲摆脱对俄油气依赖所留下的巨大空间，导致卡塔尔、沙特等其他非俄地区的油气成为欧洲以及日韩等国争夺的焦点。煤炭市场亦是如此，自欧盟禁运俄罗斯煤炭后，为弥补巨大需求缺口，欧洲买家正从全球各地加快购买煤炭。据央视财经消息，欧洲各国2022年3月从美国进口了80.9万吨煤炭，从哥伦比亚进口了130.0万吨的煤炭，从南非进口了28.7万吨煤炭，总进口量同比增长40.5%。与此同时，日本、韩国近期也在疯狂抢煤。2022年3月日本煤炭进口总量为1 671.1万吨，同比增长15.0%。

1.3 国际能源贸易不确定性增加，风险提高

俄乌冲突后，美欧对俄发起SWIFT制裁，切断了俄罗斯部分银行与全球银行系统间的联系。在SWIFT制裁下，未来与俄罗斯开展国际能源贸易或将面临支付、结算等问题与风险。如果欧盟对俄罗斯在欧元领域进行制裁，国际能源贸易协议还将面临如何执行的问题。此外，为反制美欧制裁措施，俄罗斯宣布对不友好国家实行天然气“卢布结算令”，此举将无可避免地使得目前国际能源交易方式、计价结算信用体系等发生变化，可能导致买卖双方交易成本提升。未来围绕能源短期、长期交易形成的金融衍生产品市场将更趋复杂，国际能源市场贸易风险和不确定性或将进一步提升。

1.4 国内经济增速放缓，企业和居民承受力下降

2022年是新冠疫情暴发后的第3年，不断出现的散发性疫情给企业经营和居民就业带来严重影响，部分疫情严重地区工业企业经营困难，甚至停工、停产，工业企业利润大幅下滑，就业形势严峻，居民收入增速放缓，企业和居民承受力下降，给能源价格向下游疏导带来一定的阻力。2022年一季度GDP同比增长4.8%，全国规模以上工业企业利润同比增长8.5%，分别比前两年一季度平均增速下滑0.3，9.7个百分点；全国居民人均可支配收入10 345元，同比名义增长6.3%，增速相比2021年同期下滑7.4个百分点；全国居民人均可支配收入中位数8 504元，增长6.1%，增速相比2021年同期下滑6.6个百分点。

1.5 部分煤电企业亏损，煤炭企业增产意愿不强

大型能源央企一直是维护我国能源安全、“保供稳价”的主力军，煤电企业是我国电力供应主体电源，发挥着兜底保障作用。国务院国有资产监督管理委员会数据显示，2021年在煤价暴涨背景下，电力央企保供、煤电业务亏损1 017亿元，承担了巨大社会责任。中国电力企业联合会相关信息显示，2022年一季度，国内电煤价格总体持续上涨，涨幅高于售电价格涨幅，导致全国煤电企业燃料成本额外增加约1 300亿元，目前大型发电集团仍有超过一半以上的煤电企业处于亏损状态，部分企业现金流异常紧张。此外，对煤炭企业来说，扩大煤炭产能、增加产量短期内能够增加社会能源供应，有效拉低整体能源成本。但长期看，与我国“双碳”目标对压降煤炭等高碳排放能源消费占比的要求相冲突，煤炭企业增产面临“两难”困境。而且，当前煤炭市场供需矛盾相对突出，在进口煤价大幅上涨、国内电煤价格限价的背景下，部分煤炭企业扩产能力有限、增产意愿不强，导致一些中长期合同履约率较低。

1.6 部分地区物流因疫情受阻，短期内增加中间流通成本

我国公路运输承担着3/4的包括煤炭、原油、液化天然气等能源产品在内的货物运输任务。2022年以来，由于国内疫情多点散发，多地出台更加严格的通行管控措施，部分地区甚至层层加码、“以邻为壑”，简单以货车车籍地作为限制通行的依据，对于车籍地为中高风险地区的一些货车司机一律劝返，甚至封闭高速公路防止货车通过。一些正常开放的高速公路口对货车司机设置重重限制，导致货车物流被困公路，造成供应链物理性中断，运费上涨。全国物流数据显示，由于疫情，全国高速公路流量明显下降，3月份第四周全国整车运输运量大幅下滑近25%。4月11日全国高速公路流量比2021年同期下降了40%。物流交通运输不畅、货物运输量下降，运费上涨，短期内不仅增加了中间流通成本，还增大了部分地区能源供需错配的风险。

2 多措并举推进能源“保供稳价”相关工作

尽管当前我国能源“保供稳价”面临诸多挑战，但也要看到，基于能源禀赋以及制度优势，我国完全有条件、有能力，也有信心、有办法保障国内能源安全可靠供应和价格的基本稳定。应按照相关部署要求，高度重视能源“保供稳价”工作，多措并举，构建能源“保供稳价”体系。

2.1 努力增加产能，夯实能源生产基础

在新能源短期内难以担当起保供大任的情况下，发挥煤炭作为能源安全“压舱石”的作用，加强考核力度，督促煤炭主产区在保障安全生产前提下积极推动具备增产潜力的煤矿释放先进产能，确保完成“年内再释放产能3亿吨/年以上，日产量达到1 260万吨以上”的目标，保持煤炭产量在合理水平。大幅增加油气勘探开发投入，保证资本投入，利用高油价契机启动部分难动用储量，优化生产作业措施，推动油气增储上产。大力推进以沙漠、戈壁、荒漠地区为重点的大型风电光伏基地建设，大幅增加抽水蓄能等调峰电源，统筹增加各类发电有效出力。

2.2 着力加强能源储备，增强抗风险能力

能源储备是保障能源安全供应的重要一环，与欧美等发达国家相比，我国能源储备尤其是油气储备的差距较大，是迫切需要补齐的“短板”。应按照有关要求，加快推进2亿吨以上政府可调度煤炭储备能力建设，新增50亿立方米以上储气设施，推动全国应急备用和调峰电源达到3亿千瓦以上，引导重点能源生产企业和能源大用户加强社会责任储备，进一步增强抗风险能力。

2.3 推动能源进口多元化，提升能源安全保障

一是利用俄罗斯能源出口向东转移、美欧尚未对第三国与俄罗斯能源合作和贸易实施次级制裁的机会，巩固和深化我国同俄罗斯、中亚国家的能源合作。加快推进中亚—中国天然气管道D线建设，有序推进中俄东线天然气进口规模稳步增长（适时推动“东线增供”谈判），推动远东线管道开工建设，依托中蒙俄经济走廊建设，适时开展中蒙俄天然气管道建设谈判。二是立足双边战略、规划、机制对接，继续巩固和加强同第三世界能源生产国（中东、南美、非洲等地区）密切合作，积极推动全产业链合作，不断充实丰富能源合作内涵。三是继续做好国际能源贸易，在国家支持下保护好油气进口通道的安全运营。

2.4 稳步推进能源转型，避免化石能源价格大幅波动

在保证能源安全的前提下，着力统筹好能源转型和能源禀赋关系，坚持以减碳去煤不减生产力、不降电力供应保障能力为导向，先立后破，消除高碳能源企业不敢大力发展的后顾之忧，避免过早削减对煤炭等化石能源的投资，引发化石能源价格短时间内大幅波动，稳步有序地推进“双碳”工作。

2.5 进一步细化稳定能源价格相关工作

一是落实落细国务院物流保通保畅各项安排部署，优化疫情期间货车通行管控政策，积极落实“白名单”制度，着力打通产业链供应链堵点卡点，全力保障运输通道畅通，提高能源物资流通效率，降低中间物资流通成本。二是充分发挥能源中长期合同的作用，对涉及民生和经济发展重点领域的用煤、用电、用气，实现中长期合同全覆盖。三是牢牢抓住煤价这个能源“保供稳价”的“牛鼻子”，落实好煤炭市场价格监测制度和生产流通成本调查制度，全面及时准确掌握煤炭生产企业和产业链各环节价格、成本变化，引导煤炭价格保持在合理区间。四是进一步深化燃煤发电上网电价市场化改革，让更多电量进入市场交易，让电力价格更加合理反映电力供需和成本变化，真正建立起“能跌能涨”的价格体系。五是强化能源市场监管，管控资本投机炒作，降低能源价格的非理性波动。