构建江西省药品认证审评中心审评质量管理规范的探讨

李平，万咪容，郭文芬，鄢峰，温雯，熊磊

江西省药品认证审评中心（江西省医疗器械技术审证中心），江西 南昌 330001

江西省药品认证审评中心承担全省药品和医疗器械等相关审评，认证的技术性工作及其他相关工作。药品和医疗器械的审评是指行政相对人申请药品和医疗器械注册、许可、备案事项后，依照相关法律法规，对药品和医疗器械注册、生产、经营等过程及其参与者采取一系列技术资料审查和现场核查的行为。随着我省药品和医疗器械产业的发展和壮大及与国际接轨的发展趋势，我国新时期药品审评审批制度变革的持续推进，药品和医疗器械的审评仅依靠事业单位或参公管理的行政体制已经不能符合现代医药产业对药品技术服务高质量、高效的要求。因此，当前的重点工作是规范药品技术审评核查工作，科学公正审查，提升工作效率及服务质量。因此，建立药品和医疗器械审评质量管理规范已成为药品和医疗器械审评机构的必然趋势。为此，在2014 年亚洲制药组织合作会议（APAC）上，专家提出了药品良好注册管理（Good Registration Management，GRM）的概念，以提高技术审评的质量和效率。

质量管理规范在促进组织整体绩效和可持续发展方面发挥了较好的作用。《药品和医疗器械审评质量管理规范》是实施药品和医疗器械技术审评质量管理所需的组织机构、职能职责、操作程序、活动内容、资源配置、人员设施等要素的总和。建立《药品和医疗器械审评质量管理规范》的目的是保证所承担的技术审评工作能够达到法律、法规及其他相关的要求；同时可进一步提升药品和医疗器械技术审查的质量和效率，确保技术审查的可持续发展。

1 药品技术审评工作存在的问题

1.1 职责任务与业务量均在不断增加

随着国家药品审评审批制度变革，药品监管体制变革的推进，各省药品技术审评核查机构不断地承接新的职责和任务，业务量也不断加大，如：2003 年开展一般制剂的药品生产质量管理规范（Good Manufacture Practices，GMP）认证，药品经营质量管理规范（Good Supply Practice，GSP）认证工作［1-2］；2004 年开展医疗机构制剂审评工作；2008 年开展药品补充申请审评工作；2014 年开展药品技术转让审评工作；2016 年按照政策开展省内无菌药品GMP 认证工作；每五年的药品生产企业和批发企业的集中换证工作。同时随着药品检查管理办法及相关规范的变化，各省药品技术审评机构职责和任务还会发生相应的改变，也带来了相应的问题［3-4］。

1.2 药品和医疗器械技术审评队伍建设的困难

药品和医疗器械技术审评组是药品技术审评机构资源管理过程中最重要的环节，技术审评工作的质量高度依赖审评人员尤其是关键人员的专业知识。其专业能力和专业素质直接影响技术审评工作质量，因此有必要加强药品技术审评和验证人员的专业能力。

1.3 技术风险高

由于药品和医疗器械种类繁多，涉及专业知识面广，专业知识需求高，大多数从事医药技术审评领域工作的人员学历和所从事的专业不能完全覆盖审评所涉及的所有管理知识。因此，不合理的人员分组会对审评和验证规定内涵的理解带来偏差。

有的企业为了通过审评，会不同程度地掩盖本企业存在的问题。使得在技术审评过程中，审评人员难以根据企业的实际情况进行审评，最终影响药品和医疗器械技术审评结果的质量和准确性，造成技术风险。

在技术审评中，审评时限也是申请人非常关心的问题。在审查困难、任务繁重的情况下，如果不在法律规定的期限内完成审查任务，也会带来潜在的风险，比如行政相对人的抱怨和投诉等。

2 质量管理规范构建

2.1 质量管理规范构建的原则

2.1.1 质量管理规范和业务工作的融合提升技术审查的质量与效率为建立技术审查制度的宗旨。因此，在建设进程中，最初应遵循的基本原则为祛除“两张皮”现象，促使系统和业务的融合。

一是实事求是，根据本省药品和医疗器械审评的实际情况拟定质量管理规范文件。质量管理规范文件的拟定必须贴合审评实际，可操作性较强。现有的管理体系或操作规程，如《技术审评操作规程》《数据补正操作规程》，能根据相关要求转变为质量管理规范文件。对须改进的制度，如审查正确率的监控，除了服务对象反馈外，还应建立审评中心内部的相应工作制度，如质量控制制度、文件评估制度、审查信息披露制度，这些文件的拟定也应根据审查的实际情况。

二是加强宣传落实，提升审评人员全员的质量意识及积极参与意识。药品和医疗器械审评质量管理规范的落地和实施离不开全体工作人员的参与，体系建设及运行的全过程应贯穿质量意识的培养。在质量管理规范文件编制过程中，特别是岗位作业指导书时，为了提高员工的质量意识，调动员工的积极性，采用自下而上的编写原则，即每个员工根据实际情况，梳理总结个人工作，明晰职责，并拟定相应的岗位操作规程，确保中心的各项工作有章可循、可追溯。

三是加强内部审核和管理。引进了预防措施（CAPA）系统，并通过检查、评估、内部审计、管理审评、监督，检查和监控技术审评的准确性、规定时限内的完成率、违规数量、有效投诉处理率、咨询响应率和服务满意度，进行数据统计和分析，确保技术审评工作符合相关法律法规的要求，管理体系不断完善。

2.1.2 基于风险管理的思维，注重风险识别控制落实质量管理体系有效性是风险管理的重要思维之一［5］。审评结论的科学性、规模的一致性、审评时限等为当前医疗器械技术审评存在的主要风险。基于目前的科学认识，对一些医疗器械，如纳米产品的评价，须要长期的临床观察与统计及大量的样本，单凭现有的检测方法或许无法完全确定，然而如果产品上市的周期延长，必定会影响创新产品、创新技术的推广应用，不利于公共卫生的逐步改善。因此，有必要建立相应的机制和制度如专家委员会制度，来控制和防范审查中遇到的风险。

由于从事药品和医疗器械技术审评人员的知识结构和专业背景不一致，容易在审查的重点和规模上发生不完全一致的情况。通过建立文件审查制度、审查信息披露制度和投诉受理制度来确保审查标准的一致性，拟定统一的技术审查指导原则和要点等来预防和控制此类风险。技术审查期限既为公众关注的主要焦点，也为法规的严格要求。为了控制此类风险，可以采取预防措施，完善审评信息管理系统，对逾期产品进行预警，提醒员工按时完成任务。同时，在体系管理中纳入被当作重要的质量管理目标的审核时限内的完成率，并建立相应的检查制度和绩效考核制度，进而控制并降低超时审核的风险。

2.1.3 持续改进，不断完善质量管理的重要原则之一即持续改进［6］。改进的核心为提升技术审评的有效性及效率，更为科学、有效地实施质量方针和目标。对于审评体系，持续改进的目的可以通过以下几个方面来实现。

第一，加强对相关审评人员的专业和业务培训。技术审评的质量和效率受审核员的素质和能力直接影响。因此，在做好人力资源配置的基础上，加强相关法律法规、专业知识和审核技能的能力培训，并做好考核工作，以提升审评员的技术审核能力和工作能力，最大限度满足药品和医疗器械技术审评工作不断发展和改进的需要。

第二，不断完善审评技术指导文件。近年来，随着科学技术的不断进步，新技术、新产品层出不穷，审查工作面临新的挑战。现有的技术要求和指导原则可能无法符合审查的需要。为了保证审查的质量、效率、公平和公正，应统一审查标准，并持续完善、发展相关的指导原则和技术要求。同时，技术审评小组要总结审评经验教训，进行整理转化，为审评提供技术支持。

第三，管理体制的不断优化调节和完善。药品和医疗器械审评质量管理规范正式实施并落地运行后，为保证体系的持续适宜性、充分性和有效性，仍需采用内审、管理审评等多种方法进行调节，以保持和改进。拟定目标计划与实际审评的符合性、质量方针和质量目标的可行性、质量管理规范文件对质量管理活动的覆盖范围等均为调节的重点。

2.2 质量管理规范构建

在药品和医疗器械的技术审评中，所有质量要素均为一个有机整体，相互依存，相互作用。为实现质量方针及质量目标，须对审评中心系统的组成部分进行系统识别、控制、理解和管理每个过程。质量管理规范的构建过程确定如下。

根据药品和医疗器械技术审评机构的职能，从管理系统的角度明确管理职责，拟定相应的质量方针和目标。根据法律法规，拟定质量管理体系，包括策划、形成和实施质量管理规范文件，并监视和审评质量管理体系的适宜性、有效性和充分性。明确包括人力资源、基础设施、方法资源和资金等资源的提供和管理。明确审评过程及要求，辨别审评相关过程，如技术审评、变更、延续、咨询、创新批准等。明确审评、检验、内审、不符合控制、纠正措施等测量、分析和改进要求。

为保证审查质量，统一审评标准，为全国统一审评标准奠定良好基础。审评质量管理规范的体系建设能进一步完善中心各部门档案评价体系，对审查程序的符合性和严谨性进行评价。

审评过程中遇到的与科学认知相关的风险一般通过专家技术委员会系统解决，该系统主要由审评部门和中心组成。试图解决审评过程中遇到的困难和常见的科学问题为专家技术委员会的主要目标，通过标准程序，引入外部专家，对产品的风险和回报进行权衡，提出产品的审评意见，同时构建产品的反馈通道和调节评估机制，进而降低风险。

近年来，科学技术飞速发展，认识的不断进步和审评中心自身职能的优化和调节，审评的技术要求和管理程序不可避免地做出相应调节并不断进步，以提升审评质量管理规范体系的有效性，符合相关方面不断进步的需求和期望。

质量管理标准具有普遍性和可复制性，不受地区及行业发展的影响，便于监督，有利于统一管理。药品和医疗器械技术审评标准的统一，实质为程序的标准化和技术规模的统一，其核心为机制和制度的完善。其目的为尽可能减少人为因素及其他影响因素，保证技术审评的科学性，统一技术审评规模。该体系的建立完善和规范了药品和医疗器械技术评价程序，对促进和保障技术评价量表的统一起到了良好的作用。评价质量管理标准的建立，推动药品和医疗器械技术评价的统一。

3 药品和医疗器械审评质量规范的现实意义

3.1 建立药品和医疗器械审评质量规范的现实意义

2018 年1 月，国务院发布《关于加强质量认证体系建设促进全面质量管理的意见》（国发［2018］3 号），部署推进质量认证体系建设，加强全面质量管理，促进我国经济社会高质量发展。2019 年1月，国家药品监督管理局在全国药品监督管理工作会议上发言，提出完善自身的质量管理体系，向国际先进水平推进药品、医疗器械、化妆品等技术支持机构建设，加强审查、检验、检测，质量管理评估。

在当前"放管服"变革和"一次办好"的大形势下，药品和医疗器械审评机构建立和完善自身的质量管理规范，更有利于药品和医疗器械审评机构服务理念的转变。规范质量管理，不断改进和优化工作流程，最大限度地符合相关方的要求，是“以人为本”的具体体现。

3.2 促进机构能力建设，提升审评质量

2000 年以来，随着药品监管体制变革的不断推进，各省级药品审评机构陆续建立。为提高药品审评的整体水平和审评质量，国家药品监督管理局下属的药品审评中心、审核查验中心、医疗器械技术审评中心陆续开展了省级审评机构能力评估，其中质量管理体系是各类能力评估的核心内容，通过评估促进药品审评机构的能力建设，提升审评质量。

3.3 接轨审评国际互认，服务医药产业转型升级

在药品审评方面，美国在1996 年提出了良好药品审评质量管理规范（Good Review Practice，GRP）的概念［7-8］。2005 年，FDA 拟定了《审评人员和企业指导原则-PDUFA 产品的药品审评质量管理规范与实践》。亚洲制药组织在2014 年合作会议上，出现药品良好注册管理（Good Registration Management，GRM），提出注册管理规范是申请人和技术审评人员必须要遵循的，注册质量和效率才会提高。在药品检查方面，世界卫生组织（World Health Organization，WHO）拟定的《国家药品GMP检查机构质量体系要求》、药品检查公约和药品检查合作计划组织拟定的《药品检查机构质量体系要求》、中国合格评定国家认可委员会拟定的《检查机构能力认可准则》均参考了ISO9000 族《各类检查机构运行的一般准则》《质量管理体系要求》等标准［9］。

2017 年6 月，我国药品监督管理局加入国际人用药品注册技术协调委员会（ICH），成为全球监管机构的第八名成员［10］。加入ICH 意味着中国医药行业正式进入国际竞争环境，也意味着中国医药监管部门、研发机构和医药行业将采用更高的指导标准，有效提升我国医药企业的综合竞争力和创新能力，同时对审评机构能力建设提出了更高的要求。

为了加快实现药品评价的国际互认，服务好医药器械的经济和产业发展，有必要推进药品评价机构的变革创新，推进药品评价机构质量管理标准建设。

4 江西省药品审评机构质量体系建设实践

江西省药品认证审评中心在质量管理体系建设实践中主要经历了三个阶段。

4.1 行政体制管理阶段

江西省药品认证审评中心成立之初，业务工作采用机构负责人直接领导下的扁平化管理方式，业务工作办理程序基本采用主管部门业已形成的行政体制管理模式。人事、财务、后勤及党政工团等工作，全部依托主管部门。在当时的发展阶段，采用这种管理模式，有利于职责任务的顺利交接，有利于业务能力的学习提高，有利于顺利完成当时阶段上级部门交办的重要任务，为后续的规范化建设和变革发展奠定了基础。

4.2 规范化建设阶段

江西省药品认证审评中心正式独立管理运行后。为推动单位尽快进入规范管理的轨道，以内务管理、业务工作、作风纪律、岗位目标管理四个方面的规范化体系为抓手，全面开展规范化建设。

4.3 建立科学的质量管理规范文件

结合工作实际，没有推翻既有良好的运行程序彻底重来，而是把已成熟的管理机制与ISO9001 条款进行了良好的结合，制订了质量管理规范文件。质量管理规范文件拟定中注重适用性，融入审评工作的管理运行特点。

5 结语

药品和医疗器械审评机构建立健全审评质量管理规范，是降低管理风险，提高审评质量的有效举措，是推进我国药品监管加入国际组织，实现药品检查互认的前提，是贯彻国务院强化质量管理、落实全国药监部门完善自身质量管理体系工作部署的具体体现。通过构建药品和医疗器械审评质量管理规范，促进药品审评机构持续地改进服务，提高管理能力，是药品审评机构科学发展的永恒主题。