耕地保护内卷化的形成原因与优化机制

沈菊生，袁海枫

(安徽建筑大学 公共管理学院，安徽 合肥 230022)

一、问题的提出

在当前城镇化率不断攀升的背景下，集体经营性建设用地入市和农村宅基地“三权分置”等改革政策不断出台，尤其是在紧张的贸易摩擦和严峻的疫情冲击下，如何利用有限的耕地资源、把握粮食安全的主动权成为一项紧迫的课题[1]。然而，当前我国耕地保护转型面临耕地占优补劣、总体面积不断减少、局部地区质量持续恶化、产能缺位等大量亟须解决的问题。表面上这些问题归咎于人们对有限土地资源的无限占有欲望，实质上它们皆受制于新型城镇化推进过程中各理性参与主体利益非一致性诉求而引致的内卷化格局。故此，探究耕地保护进程中利益非一致性格局的形成，有效协调中央政府、地方政府与农户三大主体的逐利冲突，构建耕地保护去内卷化治理体系是推进耕地保护治理转型的关键突破口。

内卷化(involution)又译为过密化，是指某种社会系统在外部显性条件约束或内部隐性机制限制下，在发展过程中出现有增长而无发展、甚至出现停滞的趋势。这一概念最早由美国人类学家戈登维泽(Alexander Goldweiser)提出，他借此词表达一种文化模式达到某种最终形态以后，既没有办法稳定下来，也没有办法使自己转变到新的形态，取而代之的是不断地在内部变得更加复杂的状态[2]。近年来，内卷化概念开始出现在耕地保护治理领域，成为表征与解读耕地保护治理之困的概念工具或理论钥匙。目前学界对耕地保护内卷化的研究主要涵盖城镇化对耕地保护的影响、耕地压力的实证分析、耕地保护制度演进历程和耕地保护与粮食安全关系等方面，这些研究都探讨了耕地保护治理问题研究的新的理解思路。然而，上述研究尚存不成熟之处，即侧重定量研究较多而定性研究较少，且行政管制色彩较多、利益激励维度较少。基于已有研究的不足，本文依托内卷化概念的一般性认知，从“中央政府—地方政府—农户”多元主体角度出发，以有效提高耕地保护治理成效为旨趣，尝试分析耕地保护内卷化的形成原因和优化机制，力求实现以下目标：一是梳理各参与主体利益非一致性格局下的内卷化行为，厘清其对耕地保护的阻滞效应；二是统筹各参与主体需求，对耕地保护去内卷化的激励机制进行机理阐释；三是利用机制设计理论，提出耕地保护激励型协同治理体系。

二、利益非一致性格局下的耕地保护内卷化

耕地保护是一个关系多方参与主体利益的行为，其中必然涉及中央政府、地方政府和农户三者间利益的调和与博弈。在耕地保护治理过程中，中央政府面临生态利益与政策惯性难以统一的内卷，地方政府面临政治利益与科层体系互为传导的内卷，农户面临生存利益与经济理性均衡决策的内卷，这些因素共同形成了利益非一致性格局。

(一)中央政府：生态利益与政策惯性的内卷

作为国家经济、社会与文化领域的最大行为主体，中央政府往往以集体利益为核心，追求国家机器的长远有效运转与社会效益的可持续发展，最大程度保障全体人民的利益。故而，中央政府需认真担当“生态政府”这一角色，同时负责制定耕地保护治理的一系列政策。经济增长和环境保护目标的统一构成了中央政府的发展战略[3]。

从历史制度主义视角出发，政策变迁具有路径依赖的惯性，即一旦选择某条道路后，便会存在不可逆转的自我强化趋势，驱动政策沿着固定轨道演化下去。在国家政权建设过程中，治理机构运作的路径依赖不断增强，易陷入脱离实际的困境。在耕地保护治理中，中央政府为保障生态利益、满足人民群众的粮食需求，出台了耕地占补平衡、土地用途管制、耕地保护三位一体建设等一系列最严格的耕地保护基本制度，但多年来耕地保护的总体实效却不容乐观。原因在于这些政策本质上是在守持原有政策存量的基础上衍生出的新增量，即新政策在一定程度上保留了对以往政策的承诺，仅是在方式方法和操作程序上有所变动，这种路径依赖不利于理想的、真正有分量的耕地保护政策的探索。作为委托方的中央政府深刻认识到耕地保护对于维护粮食安全和民心稳定的重要意义，往往站在更高、更远、更理性的层面思考政策的制定与实施，同时又必须考虑到把以往耕地政策从现有体制中全面剥离所产生的高成本，只能选择在既有体制框架内进行政策的逐渐修补，这就产生了新政策改革的动力与旧政策运作之间相互矛盾的张力，这种政策惯性在实践上往往占据优势，从而引致耕地保护的内卷化。

(二)地方政府：政治利益与科层体系的内卷

在中央政府追求生态利益最大化的同时，地方政府作为相对独立的理性个体，不断争取政治利益最大化，故地方政府也必然成为目标函数不一致性的诉求对象。随着中央权力的不断下放，中央和地方的关系发生了明显的变化，作为代理人的地方政府成为地区耕地保护政策的实际执行者。耕地保护治理的“应然”之意是降低耕地面积削减趋势、控制耕地非农化现象、提高耕地质量、维护国家粮食安全、实现新型城镇化与耕地保护协调发展等目标，然而，分税制改革后，地方政府“财权上收”和“事权下移”促使其以极大的热情占用耕地发展工商业，谋求收益最大化，从而导致保护耕地的积极性大打折扣。评核机制的初衷是充分利用制度的激励和约束作用，把官员追求个人效用最大化的动机与其所承担的管理职责联系起来，使官员在追求个人效用最大化的同时实现社会福利最大化，实现公共职能目标[4]。

在委托—代理关系下，地方政府作为代理方接受并执行中央政府耕地保护的任务。然而，利益出发点的不同必然会导致目标的不一致，由于耕地非农化后经济效益会显著增强，故而地方政府不可避免地利用信息优势和操作优势选择性、利己性、象征性地执行耕地保护政策。同时，受科层体系内卷影响，地方政府官员面临晋升竞争，彼此具有强烈的“非合作”倾向。在以GDP为主要考核指标的现实面前，地方政府主要官员为促进经济增长、争夺政治职位的升迁，不得不广泛利用现有资源优势展开竞争，从而获得政治嘉奖。

在上述政治利益和科层体系互为传导下，地方政府过度依赖上述推动城镇化建设和经济增长的逻辑，形成了一种“锁定效应”的内卷，最终导致城镇重复建设、城镇无序扩张以及生态污染加剧，阻碍了耕地保护政策的贯彻落实。

(三)农户：生存利益与经济理性的内卷

在农村社会保障制度尚不健全的背景下，耕地既是农户的生产生活资料，亦是其社会保障的重要组成部分，对农户的生存利益起到兜底作用。因此，耕地保护治理的有效性与农户的理念与行为息息相关，也就是说，农户不同的认知状态将产生不同的耕地保护结果。然而长期以来，我国依赖行政手段的传统管理制度使得农村地区的绝大多数农民往往只是耕地保护政策的被动接受者，处于弱势一方。在实践中，耕地保护成为具有强烈占地冲动的地方政府自导自演的“独角戏”，保护耕地的责任被明确地分配给了地方政府，而农户在耕地保护中的主体地位却被忽视了[5]。在地方政府征地过程中，农户个体的理性往往演化为群体的算计，农户为维护自身生存利益，其维权方式多为“依法抗争”“依势博弈”“以理抗争”“权变抗争”等手段的审慎选择与灵活运用[6]。城乡收入差距扩大、化肥种子等农资产品价格上升、代际提升需求等原因成为“经济理性人”——农户退出耕地的基本动因。在市场经济高速发展的情况下，城市工业用地和商业用地效益远超农业用地效益，这进一步刺激地方政府产生征地冲动，而作为经济理性的农户会在征地补偿的驱使下放弃理应被保护的耕地。

耕地是具备经济效益与社会效益的准公共产品。在考虑经济效益时，其为私人物品，农户可通过投入相关要素成本产生收益，存在竞争性和排他性。实际上，我国耕地保护在具备显性经济效益的同时，还具备隐性生态效益与社会效益，而作为最重要的耕地保护主体的农户在付出经济成本后，耕地产生的生态价值却无偿共享给全社会。故此，生存利益与经济理性使得农户在非对称利益中处于主动与被动弃耕的反复内卷中，陷入“囚徒困境”，耕地保护收效甚微。

三、耕地保护参与主体利益协调：一个激励维度

通过对中央政府、地方政府、农户在耕地保护中利益诉求的研究发现，三大参与主体利益非一致性格局导致的内卷化严重阻滞了耕地保护的推进治理。探索一条可容纳各行为主体在追求个体理性的同时兼顾国家利益的道路，对当前耕地保护去内卷化至关重要。埃里克·马斯金(Eric Maskin)曾指出，由于环境问题常常包含不可排他的外部性，因而机制设计理论在这一领域尤其适用[7]，而激励相容作为机制设计理论的重要组成部分，可使每个经济理性主体在自身获益的同时，也兼容于中央政府所制定的耕地保护去内卷化目标，即实现个人理性与集体目标相一致的最优配置。

耕地保护去内卷化依赖于三大主体的实践逻辑和合作博弈，应从价值、行为和绩效三个维度着手，推动耕地保护观念树立，并通过价值取向的改变引导各主体行为，达到从“想参与”到“去参与”的转变，实现耕地保护的最终参与。需要注意的是，由于三方之间的合作博弈会导致实际效果失真，进而偏离治理目标，所以要发挥激励相容功能，使中央政府、地方政府和农户在耕地保护中达到成本付出与利益共享相对称的最优状态，这就需要从绩效维度构建调动各主体耕地保护积极性的激励机制。简而言之，通过价值行为与绩效三个维度的互相作用，共同构筑耕地保护去内卷化激励机制。

(一)价值激励维度

实现耕地保护去内卷化，需要摒弃过去耕地保护中存在的错误价值观念，将新发展理念植入三大参与主体思想中，以期实现中央政府、地方政府与农户三者间耕地保护治理目标的契合。中央政府的顶层规划、地方政府减少征地冲动和农户保护耕地意识及能力增强等均需新的价值观支撑，只有当各参与主体对耕地保护形成全新的价值取向时，才有可能形成全社会积极参与耕地保护治理的氛围，最终各方主动参与其中。

然而，在现有利益格局下，三方主体在耕地保护治理过程中，皆缺乏价值维度的革新，仅从自身角度出发，不断陷入内卷。故此，若想以激励相容规范各行为主体的抉择，既需引导三者在纵向耕地保护治理过程中目标的相容统一，也需从横向设计出能使三方需求相容的激励政策。一方面，中央政府需改变视自身为单一治理主体的思想观念，建立耕地保护长效治理机制，避免耕地保护出现“政策出台—回潮—再出台”的内卷式循环，从而陷入制度投入与治理产出不匹配的“边际递减效应”。另一方面，地方政府应该坚守自身“公共性”的价值理念，审视耕地生态化后所产生的巨大经济价值和社会价值，以社会公共利益为己任，根据权责利对等的原则，形成管束耕地非农化的耕地保护制度，逐步减少对土地财政的依赖。与此同时，农户应改变过去只重视短期性经济效益的狭隘价值观念，与其重视征地补偿之“鱼”，不如积极履行保护耕地义务之“渔”，将耕地视为自己重要的一项权利，重视耕地对自身的社会保障功能，维护自己合法权益。

总而言之，价值激励维度是通过激励相容将各参与主体都纳入平衡协调的利益共同体，以内部统一的价值理念与自觉意识引导其自愿参与到耕地保护治理之中。

(二)行为激励维度

实践是检验真理的唯一标准，扩大各主体践行耕地保护的参与度是除价值激励之外的一项重要激励维度。耕地保护行为主要是指基于各主体对耕地保护的价值认知，系统考量各方利益诉求，从而设计出耕地保护的激励机制，使其在协同治理下主动采取一系列减少耕地非农化的行为，实现耕地保护的去内卷化。

需要明确的是，行为维度的激励仍需要化解三方主体缘于信息非对称下集体行动的逻辑，即行为激励建立在利益有所诉求的基础上，也只有在利益诱导下各主体才有可能实现耕地保护责任与义务的挂钩。当前，受多种因素影响，我国中央政府、地方政府和农户等行为主体尚未受到有效的制度刺激，在耕地保护治理的实践中存在明显的行为选择偏差。如何实现个体理性利益和集体目标价值的最大化，是激励相容在破除耕地保护内卷化中亟需考量的问题。

一方面，遏制全国耕地面积减少、提高耕地质量和利用率、维护国家粮食安全以及推进乡村振兴与生态文明建设战略是耕地保护治理追求的终极目标。耕地作为一种社会资源，出于生态利益和国家战略安全考量，中央政府更为重视耕地的社会效益而非私人利益，所以中央政府在耕地保护治理中理应发挥着核心作用。另一方面，保护本地区自然环境、维持社会稳定和中央政策落地效果都与地方政府行为密切相关，同时，耕地保护治理不仅是中央和地方政府的责任，最终效果还取决于农户个人。农户选择有益于耕地保护的行为不仅有利于自身社会保障，还能够倒逼地方政府向新发展理念转变，更能守住一份“乡愁”，实现基层治理的“善治”实践。

(三)绩效激励维度

在委托—代理理论中，委托人必须采取某些形式的激励措施促使代理人表达其动机，使个人目标与社会目标相一致。在激励机制设计理论中，不同的设计会产生不同的激励反应。如若中央政府、地方政府、农户三者付出的成本与收益之差为负数，必然会导致缺乏耕地保护治理的积极性，故而可在充分考核三方主体取得的耕地保护绩效的基础上给予一定的绩效奖励，以此强化其参与积极性。因此，耕地保护去内卷化的绩效激励是指通过提供创新型的制度供给和完善性的政策支持等方式将相对独立的各理性主体约束在同一思路下，激励其自愿为耕地保护治理目标而努力。这一构想要求各方不能从终极目标出发制定单一化的硬性监管规章，而是要实现耕地保护多主体间的协同治理。正如理性选择制度所言，个体理性带来的非理性行为在实践中能够解决，这需要建构行动主体都承认的决策规则或关系结构[9]，激励大家自愿为同一个目标努力。

对于中央政府而言，首要任务是给予地方政府和农户更多政策支持，把耕地的生态性价值和社会性价值纳入地方政府政绩考核之中，并强化农户对耕地保护的认同感，进而反馈中央政府更大动力；对于地方政府而言，要以“对人民负责、对历史负责”的思想高度要求自身，着眼于地方经济结构的转型，建立符合本地区耕地保护与新型城镇化协调发展的保障机制，以二者利益均沾最大化的交点为绩效励目标，使地方政府有推动耕地保护去内卷化的利益驱动；对于农户而言，应利用中央和地方两级政府的政策制定、信息公开与政府和农户间的互动反馈机制提高农户参与度，逐渐以理性方式寻找双方合作双赢的契合点。

四、去耕地保护内卷化的治理机制建构

耕地保护治理是一场深刻的全面变革，在当前的治理过程中各理性主体均陷入明显的内卷化困境。为此，破除耕地保护治理内卷化，应建构一个以制度创新激励为外部推力、经济补偿激励为内部拉力、价值自律激励为核心动力、多元协同激励为根本合力的“四力融合”去内卷化体系(见图1)。

图1 耕地保护去内卷化机制构建

(一)以制度创新激励为外部推力

有效的制度创新是消除耕地保护内卷化的有益激励与约束方式。正如Jennie等所说，一种体制、机制本身并无好坏，关键取决于是否拥有良好的制度环境，只有拥有良好的制度环境才能发挥这种体制的优越性[8]。在耕地保护治理中，制度创新可使耕地作为社会资源时的外部成本内部化，使得三方主体为自己行为的负外部性承担成本，这将有利于新型城镇化与耕地保护的共同推进。中央政府作为耕地保护的核心主体，在谋求耕地生态利益和社会利益最大化的同时，还需承担耕地保护去内卷化相关制度创新的职能。

未来的制度创新应涵盖以下几方面：首先，破除以GDP论英雄的政绩评判标准，将基本农田保护的数量指标、质量指标和生态环境指标列入考核指标体系[9]，进一步完善多元化发展指标的民生导向考评体系；其次，尽快根除城乡二元体制，维护农户作为土地承包者和经营者的正当权益，全面建立城乡统一的建设用地市场；最后，建立法治化的系统性土地管理制度，减少当前大量诸如“报告”“意见”“暂行规定”等部门规章或规范性文件，减少“头痛医头、脚痛医脚”的运动式治理模式，从维护法律权威、切实保护耕地、实现可持续发展的层次将土地管理和耕地保护纳入法治的轨道，进行系统化、科学化的顶层设计[10]。

(二)以经济补偿激励为内部拉力

耕地保护去内卷化需要改变过往粗放型城镇化进程中“以地谋财”的模式，以“绿水青山就是金山银山”的去本位主义经济发展理念实现经济运行结构的调整升级。而经济转型升级的实现，不仅取决于中央政府为耕地保护治理提供的相关制度环境供给，亦取决于作为代理方的地方政府是否获得了满意的经济激励，也就是说，中央政府对地方政府和农户的经济补偿在地区经济转型中发挥着引导作用，且中央政府应给予地方政府与农户表达自身利益诉求的途径，进而形成均衡的利益格局。

为此，一要明确界定与完善中央和地方的财权与事权，构建中央和地方两级政府财权与事权相匹配的利益机制，改革当前地方政府在耕地保护中“财权少、事权多”的现状，给予地方政府在耕地保护治理中必要的经济补偿，厘清政府间经济关系，激励地方政府有效贯彻执行耕地保护政策。二要多渠道筹集资金，创新财政支持补贴激励政策。在耕地保护治理中，中央财政资金应该侧重补偿地方政府和农户，补偿水平应当以区域耕地保护数量、质量与生态改善的效果为依据，与此同时，要加强政企合作与企农合作，打通更多的资金筹集渠道，促使地方与农户在耕地保护中能够获得资金保障。三要大力推动土地发展权转让集中，以依法、有偿、自愿的市场机制再造耕地配置，比如建立各行政区域间土地易地代保、易地补充耕地及建设用地指标有偿调剂等，以市场机制对农户进行补偿激励，有效促进耕地保护外部性内部化。

(三)以价值自律激励为核心动力

在耕地保护治理转型中，改变相关方的思维惯性与价值判断，尤其是转变经济发展方式、防止农地非农化、减少耕地撂荒等能有效促进耕地保护。故此，增强多方利益主体的耕地保护意识，提倡对待耕地的价值自律行为，对减少占耕弃耕等情形具有明显效果。

一方面，在价值取向上，中央政府要从土地生态系统的整体高度出发，妥善处理人地关系，保障土地生产能力的稳定和提高[11]。地方政府应转变传统的城市管理理念，既要发展经济，更要提高人民群众的幸福感与获得感，切不可捡了不执行耕地保护政策带来的短期利益的“芝麻”，丢了地区长远高质量发展的“西瓜”。农户要增强自身的耕地保护意识，摒弃将破坏耕地责任归咎于政府的错误观念，在正义体系下形成自己的耕地保护价值倾向。另一方面，在行为选择上，中央政府要出台有理有据、系统全面、正激励与负激励皆备的双向机制，高屋建瓴地均衡利益非一致性的格局，“地方各级党委和政府要扛起粮食安全的政治责任，实行党政同责，‘米袋子’省长要负责，书记也要负责”[12]，正确行使自由裁量权，把握好党和人民赋予的权力。农户要主动参与耕地保护实践，以自身行为倒逼其他利益相关方克正利己行为，共同走向耕地保护去内卷化道路。

(四)以多元协同激励为根本合力

耕地保护进程中出现的内卷化困境，使得要避免耕地非农化单纯依靠某一主体难以发挥有效作用。中央政府、地方政府和农户之间只有在彼此价值判断和利益需求相一致的前提下，才能对耕地保护发展形成合力。为此，需要耕地保护协同治理，建立中央政府主导下的、以激励相容为核心的地方政府、农户、市场多方行为主体合作的治理模式。协同治理模式的基本逻辑在于：为实现耕地保护去内卷化，中央政府、地方政府和农户皆具有理性思维，认可耕地保护对于国家长远稳定发展的重要意义，并在这一价值理念引领下合作互动，最终实现耕地有效治理。

因此，在这一模式中，中央政府在确定生态利益优先的前提下，通过制度创新产生政策增量价值，防止出现由于各主体目标函数不同而导致的逆向选择或道德风险。为此，需完善地方土地出让制度，实现耕地保护与经济发展双赢之局面，并且以严格的行政管控机制和完备的市场补偿机制改变地方政府耕地非农化效益的价值取向。地方政府既是国家耕地保护政策的执行主体，也是同农户产生直接关系的行为主体，所以需从全局出发进行考量。一方面，地方政府要修正与中央政府间的关系，在严格执行中央政府政策的同时，也要在实践中发现并弥补现有政策的不足之处。另一方面，地方政府要加大宣传教育力度，培育农户参与耕地保护的意识，推动农户将理念转为实际行动。从公共经济学视角出发，若农户想切实维护自身利益，需要扭转将耕地保护归责于政府的错误价值观念，而是主动加强自律，与其他主体合作，力争在耕地保护领域形成规模经济，形成耕地保护去内卷化之合力。

五、结论

耕地保护问题是当前我国新型城镇化进程中亟须解决的重大课题之一，究其治理困境，原因在于三方参与主体存在利益非一致性。中央政府、地方政府和农户在耕地保护进程中为实现生态利益、政治利益和经济利益而进行博弈行动和决策选择，如何妥善处理三方参与主体间的内在利益关系，破除内卷化倾向，文章提出从价值、行为与绩效三大维度构建各参与主体去内卷化的激励机制，从非合作博弈走向合作博弈，破除各方陷入反复内卷的格局。在此基础上，本文构建了三重内卷化约束下耕地保护激励机制的“四力融合”体系，希冀能为我国耕地保护治理的后续研究提供思路上的启发。