新时代中小城市发展中旧城改造的现状与优化策略*——以安徽省滁州市为例

刘筠萱

（安徽大学社会与政治学院，安徽 合肥 230601）

在我国城市现代化建设快速推进过程中，城市发展水平较低、物质性老化、结构性和功能性衰退等问题逐渐显露。城市是人类经济和社会发展的重要载体，在时代变迁以及社会文明不断进步的过程中，一旦城市原有的基础设施和功能布局无法满足人们的需要，旧城改造就会成为城市发展所必然面临的主要出路和重大课题。从20 世纪90 年代广州、北京等地开始探索城市更新模式至今，结合《国家新型城镇化规划（2014—2020 年）》中“把加快发展中小城市作为优化城镇规模结构的主攻方向”的战略要求，旧城改造成为了中小城市发展的新动力，在全国范围广泛开展。这一趋势一方面响应了党的十九大、十九届五中全会等关于改善人居环境，提升城市形象，构建宜居城市等战略部署；另一方面也引发了新的发展问题，例如城市建设用地粗放，旧城改造大拆大建，老城区环境污染，城市建设缺乏特色等。新形势下，如何做好中小城市的建设工作，解决中小城市在旧城改造中出现的问题，切实推进中小城市的有机更新与发展，需要相关城市管理者和学者进一步探索优化中小城市旧城改造的路径。滁州市是安徽省典型的中小城市，在长三角一体化发展战略推进过程中，滁州市的旧城改造工作正快速开展。本文旨在通过对该城市现阶段旧城更新工作进行总结和反思，为中小城市空间发展提出探索性建议。

1 旧城改造的内涵与实质

旧城改造是随着城市发展而逐渐出现的一种城市建设方式，它是指有计划、有目的地对城市老旧区域的局部或整体物质条件进行改造和更新，以改善城市环境，完善城市功能。一般而言，城市建设水平因取决于一定的生产力发展水平而会处于某种时空局限之中。随着我国城市化快速发展，城市扩张与更新步伐加快，旧城区逐渐呈现出一种与城市整体发展不相符的滞后性和不均衡性，出现基础设施落后、建筑老化、环境污染、布局混乱等问题，演化为城市矛盾集中区[1]。旧城区的空间衰败致使城市整体机能下降，城市功能遭到破坏，影响城市经济和社会的持续发展，加深了城市整体发展与旧城局部衰败的矛盾。因此，如何借助空间更新以适应新城发展成为亟需解决的现实问题[2]。

再开发、修复与保护是旧城改造的3 个方面，主要是根据不同城市的发展需要有针对性地实施旧城的建设改造[3]。再开发主要是指对城市旧城区矛盾集中区域进行有计划、有目的的改造，对区域内的建筑物进行整体性的拆除重建，重新对区域内的空间布局进行整合，是完善城市功能，改善城市环境的大规模城市改造更新活动。修复区别于大规模的再开发，对有价值的城市建筑物进行保留性的修缮和改造，是一种对原有城区景观进行部分改造的中等规模建设活动。保护则是更小规模的旧城改造活动，指的是维修与保护城市历史建筑和其他景观，以保持城市原有的特征、功能和风貌。

结合中小城市的发展特征，旧城改造更具有新时代战略意义。我国的中小城市数量庞大、分布广泛、发展水平参差不齐，有着巨大的发展潜力。中小城市的健康发展是实现我国城镇化全面健康可持续发展的重要前提，在建设宜居城市和发展文化方面具有较强的竞争力，是当前推进城镇化的重点与城乡统筹发展的中坚力量，但是长期以来，我国中小城市多因新旧城区发展不均衡问题而发展缓慢[4]。因此，各地区在实施中小城市旧城改造的过程中需要审视并优化以往的改造方式与策略，在空间更新中促进社会问题的解决，推动中小城市经济社会可持续发展[5]。

2 旧城改造的国内外历程与文献综述

受人本思想、民主参与思想以及可持续发展理论的影响，旧城改造的理论与改造方式经历了很大的变化。在旧城改造的研究中发现，西方的旧城改造思想萌芽于16 世纪初，二战以后西方大规模的城市改造运动爆发，并经历了3 个阶段的发展变化。第一阶段是20 世纪40 年代至50 年代，这一时期西方国家发展迅速，改造内容主要是对贫民窟进行重建性开发，片面地否定现有的一切，对城市进行大规模的改造与重建是这一时期的显著特征。20 世纪60 年代至70 年代是西方旧城改造的第二阶段。由于上一阶段的大规模改造，西方国家的社会、环境以及历史文化都遭到了不同程度的破坏，因此人们开始反思以往的改造模式。代表人物简·雅各布斯提出了一种不同于大规模改造的旧城改造模式，即通过小规模的城市改造来实现旧城的持续发展[6]。20 世纪70 年代至今是第三阶段，这一时期民主参与思想逐渐被人们接受，出现了由社区内部产生的、自上而下的一种社区规划模式，居民通过成立自己的组织协商改造事宜并希望参与改造规划的整个过程[7]。

新中国成立至今，我国的旧城改造在经济体制改革与社会进步中不断发展，主要历程也可归结为3 个阶段。第一阶段是新中国成立至20 世纪70 年代，在经济实力薄弱、百业待兴的社会状况下，城市发展的重点是新区建设和经济发展；第二阶段是20 世纪70 年代至80 年代，这一时期的城市发展策略是先进城后建城，尽管城市的旧城区已经存在问题需要改造，但是在当时城市发展基础薄弱的情况下，城市发展的重点依然是住房保障和新区建设；第三阶段是20 世纪90 年代至今，随着改革开放和经济社会的飞速发展，城区面积扩张、人口膨胀，我国的城市面貌发生了翻天覆地的变化，旧城无法再适应城市的发展速度，改造工作也由此大规模地开展起来。

在城市改造更新的相关研究中，《旧城改造规划·设计·研究》通过对北京市旧城改造历程进行研究，提出“如果说在建国初期更多地强调改造是正确的话，那么时至今日，更多地强调保护也应该是历史的必然选择”。吴良镛提出“有机更新”理论，认为要运用恰当的尺度与规模对旧城进行更新改造，主要包括改造、整治与保护3 项内容。方可认为，具有“小而活”特性的小规模改造方式更容易保持城市的独特性，也更适应现代城市错综复杂的社会结构。项光勤通过研究西方国家旧城改造的历史经验，提出中国旧城改造应坚持将改造旧城与开发新区相结合，坚持改造中始终贯穿“更新”与“保护”的辩证关系，注重量力而行、因势利导。

3 滁州市旧城改造存在的问题

自2008 年正式启动“大滁城”建设项目以来，滁州市以建设皖苏之间新型区域中心城市为目标，大力进行城市改造活动。在城市面貌发生巨大变化与城市经济发展取得巨大成绩的同时，滁州市旧城改造也伴生出许多社会问题。在存量发展的时代背景下，旧城改造是城市空间更新发展的主要途径，以滁州市为例研究中小城市旧城改造的现状与问题具有一定的典型性和代表性。

3.1 各主体间利益矛盾凸显

2020 年12 月召开的中央经济工作会议提出“要实施城市更新行动，推进城镇老旧小区改造”。老旧小区与棚户区改造是旧城改造的主要内容，也是涉及民生保障最重要的一项工作。自2013 年滁州市政府对汇龙新村及凤凰三村完成首次改造以来，旧城改造工程在扩大有效需求，补齐发展短板以及改善居民的居住环境等方面都发挥了重要的作用，但在这一过程中引发的各种矛盾纠纷也不容忽视。旧城改造是一个需要协调多种利益关系的复杂过程，在所有的城市更新改造过程中几乎都出现过各方不同程度的利益冲突，其中，地方政府、开发商与原住居民之间的利益矛盾最为突出[8]。在旧城改造过程中，居民是天然的弱势群体，不论是拆除旧城区中不符合标准的住宅，还是对规划区内的住宅进行翻建，都直接关系到居民的切身利益，并可能造成失业、生活成本上升及无力购买安置房等一系列问题。出现这些问题的主要原因在于各主体在利益追求和价值取向上存在分歧，以及他们之间权利结构和信息结构的不对称。在这种条件下，一旦利益分配缺失基本的社会公正，就容易使矛盾激化，并对旧城改造工作形成较大的阻力[9]。

3.2 公众的参与度较低

20 世纪80 年代末，我国城市规划学界引进公共参与理念，随着这种民主参与思想、人本思想与我国城市改造的逐步融合，居民要求参与旧城改造的呼声越来越高[10]。随着政府放宽社会资本参与公共设施建设的限制，许多民间资本涌入旧城改造项目中，但公众的参与度相对较低，“公共参与”基本还处在理论概念的层面，缺乏在具体实施层面的监督和指导[11]。在旧城改造规划的前期编制与执行阶段，居民多为“被告知”的状态，表现出一种被动式的参与，很少真正参与旧城改造的规划与实施，能够全面反映民众期望及引导居民主动参与改造过程的体系制度依然缺乏。这一方面源于公众的主体意识不强，参与的主动性不够，另一方面也反映出政府需要继续拓宽公众参与渠道。空间更新不仅要以秩序稳定为原则，还应在实施过程中维护居民利益。地方政府和项目开发商不应仅享有实施旧城改造的权利，还应保障公众参与改造的权利，引导居民积极主动地参与旧城改造规划和实施的全过程，全面地反映公众的期望和诉求[12]。

3.3 城市面貌趋于同质化

旧城区是城市的发源地，在城市整体的经济发展、城市历史的传承以及城市特色文化的塑造等方面都发挥着重要的作用。如今，旧城区依然是城市中最具文化独特性与历史层叠感的场所，仍从各方面影响着城市的文化、经济与社会环境[13]。在我国旧城改造初期，由于城市建设管理水平低下以及对规模和效益的过分追求，很多地区的城市建设呈“粗放型”态势，“摊大饼”式的扩张导致出现了千篇一律的宽马路和高楼房，相同的高楼、相同的街道使得城市缺乏个性，无法展现它的底蕴。有学者认为，造城时代下过于追求规模和效益，当城市发展到一定阶段，随着以结构力学、工程理论等学科为基础的建造技术的成熟，效率效益最高的模式成为通用范式，必然会产生城市面貌同质化倾向。2020 年8 月20 日，习近平总书记在扎实推进长三角一体化发展座谈会上指出，旧城区改造不能一律大拆大建，要注意保护好历史文化和城市风貌，避免“千城一面、万楼一貌”[14]。一个城市的底蕴是一个城市的根，城市一旦丢失自己的文化和特色，就会失去它的色彩[15]。如今，同质化已成为困扰城市发展的一个不容忽视的问题，城市不能在对都市化、国际化、现代化的追求中迷失自我。如何对抗城市发展的同质化，解决“千城一面、万楼一貌”的现象，是推动城市高质量发展的关键。

3.4 改造资金及人才受限

旧城改造涉及政府部门、开发商、居民等多方的利益，如何协调各方利益，达成最优方案来实现城市更新是旧城改造的一个重要问题。旧城改造工作需要大量的资金投入，包括对建筑的拆迁、对居民的补偿、对基础设施的修缮以及对生态的保护等，解决资金问题是协调各主体间相互关系及达到最终目的的催化剂，也是保障旧城改造工作顺利实施的根本。作为旧城改造规划的制定者和执行者，政府不仅要协调不同主体间的利益关系，还要在城市整体规划的指导下进行相关的环境建设和基础设施建设，这些都需要强有力的资金支持。资金是保证旧城改造质量的基石，仅靠政府出资将不利于资金来源的稳定与安全以及城市经济的健康发展。此外，随着城市建设的速度不断加快，旧城改造项目的实施难度越来越大，改造活动任务繁重且时间紧迫，专业建设领域人才的匮乏也是一个突出问题。滁州市作为中小型城市，对建设资金和建设人才的需求十分迫切，进一步创新融资方式，拓宽融资渠道，充分发挥市场的作用，吸引资金和人才是政府的当务之急。

3.5 旧城区发展活力下降

新城持续扩建与旧城不断改造必然会导致社会资源的倾斜和人口、经济重心的转移，使得旧城在功能和结构上衰退，失去发展活力[16]。例如，东城区是滁州市的老城区之一，20 世纪90 年代，东城区由一片农田开垦为滁州市最早的市区之一，此后的30 年，随着我国经济社会飞速发展和城市面貌日新月异，滁州市也发生了翻天覆地的变化。市中心南移和新城区的扩建带来经济和人口重心的转移，东城区陈旧的基础设施和道路交通规划不再满足日渐发展起来的城市经济，逐渐出现衰败的迹象。不同人口的迁移流动是旧城衰败带来的后果之一，这种频繁流动会给人们带来心理上的失落与安全感和归属感的缺乏，也一定程度地破坏了社区文化和传统的邻里关系。有形的物质磨损与无形的文化衰败进一步加速了旧城的衰落。旧城区是城市历史积淀深厚的地区，对中小城市的旧城进行有机更新和改造，使之重新恢复生机活力，是城市建设的重点问题。

4 中小城市旧城改造的优化策略

4.1 构建多方利益协商机制

旧城改造的核心问题表现为各主体在利益分配上的不均衡。基于对各利益主体行动目的的分析，得出主要原因是各方在利益追求和价值取向上的分歧以及权利、信息结构的不对称。因此，中小城市在旧城改造过程中应坚持以公共利益为主导，约束和规范各主体的利益追求，建立和完善多方利益协商机制，平衡各方利益结构。一方面，政府应提高信息公开透明度，保证各主体对旧城改造活动的充分参与，尤其是拆迁居民对改造活动的参与；另一方面，开发商应自觉履行社会责任，接受第三方评估机构的监督，实现社会效益与企业效益的统一。此外，应建立居民委员会制度，反映居民的合理愿望，保障居民的合理诉求。在尊重各主体合理利益的情况下，政府应通过对多方利益的协调，以城市的综合全面可持续发展为目标，科学规划、合理引导，避免各主体因追求自身利益而损害城市公共利益，保证各主体的充分参与和平等协商。

4.2 提高公众的参与度

中央城市工作会议指出，“要尊重市民对城市发展决策的知情权、参与权、监督权，鼓励企业和市民通过各种方式参与城市建设、管理，真正实现城市共治共管、共建共享。”当前，在我国的旧城改造参与体系中，居民处于边缘位置，社会范围内的公众参与度整体较低。要提高居民的参与度，一是要建立健全公众参与体系，为居民参与提供强有力的制度保障；二是要提高居民参与的意愿和能力，增强居民参与旧城改造活动的自主性。政府应坚持以人为本、共建共治共享的理念，在旧城改造的规划定位、方案制定和具体实施环节充分保证居民参与，听取民众诉求，为公众提供多样化的参与方式，共同规划城市旧城改造的建设图景；应以切实可行的参与方式和实际有效的参与结果吸引居民参与，提高居民参与旧城改造的价值感和积极性；应重视公众对旧城改造的组织化参与，以制度化的集体行动增强公众参与的影响力。

4.3 留住城市历史文脉

旧城区是城市文化积淀最深厚的地区，在传承城市的历史文脉方面发挥着重要作用。当前，城市发展存在城市文化特征消失的现象，这就更需要通过旧城改造来留住城市历史文脉，营造城市特色文化风貌。旧城改造在维持城市整体特色风貌和文化内涵的同时应该在规划设计中重视保护与传承旧城中优良的文化风俗与生活习惯。一是要还原旧城破坏地段的历史文化和特色风貌；二是要对旧城中历史风貌保护地区的特色建筑进行功能置换，疏散旧城人口，改善旧城环境，同时丰富城市的文化内涵，保护城市的文化特性。例如，为打造城市名片，滁州市以其独特的历史文化——醉翁亭文化为依托，提出“亭城滁州”的文化建设方案。新时期，滁州市应进一步促进文旅融合发展，将“亭城”进一步打造为城市文化品牌，联合老城区的古城墙及古城池遗址，推动古城文化休闲旅游区建设，推动旧城改造的同时留住城市独特的历史文脉，建设特色城市。

4.4 引进资金及人才

资金与人才是实施旧城改造的基础，也是限制中小城市进一步建设和发展的重要因素。基于对滁州市的分析可知，由于旧城改造的周期较长、改造面广、影响因素多，实际改造过程中对资金的需求量很大，需要制定合理的资金平衡计划，以保证整个改造过程中资金的正常运转。一旦政府制定的计划不合理，无法实现整个改造项目的资金平衡，就会造成旧城综合改造难以为继。多渠道的资金来源是保证改造资金充足性与安全性的重要前提。在资金方面，要充分发挥市场的作用，扩大资金来源；要加强市场宣传，进行招商引资，扩充融资渠道，充分将政府与市场相融合，加强旧城改造的资金保障，减轻政府压力，保证城镇经济稳定向前发展，推动旧城改造的顺利进行[17]。在建设人才方面，应坚持“外引内育”原则，在培育本土优秀建设人才的同时积极引进城市建设专业人才。建设人才的水平决定了建设质量，要积极推动产学研深度融合，以高水平人才团队推动旧城改造的高质量发展。

4.5 构建多元发展中心

传统的城市规划建设大多以“单中心”城市为主，城市互动少，市中心的经济和人口压力大，交通拥堵、环境污染问题严重，存在较多弊端。“多中心”模式一般是指在城市发展过程中形成的多个分散分布同时又相对集中的区域，这些区域各自承担着一定的城市功能，以满足城市基本运行所需的条件和要素。这种模式已被许多学者认为是实现城市或区域和谐发展的重要空间规划手段之一，它不仅可以实现经济效益与生态社会效益的有机统一，还可以阻止城市的无序扩张和空心化问题[18]。现有研究表明，“单中心”模式已逐渐无法适应现代城市的发展，构建“多中心”的内部结构对城市的长远发展来说势在必行。因此，中小城市发展应该摒弃“单中心”模式，以“多中心”理论为指导，选取并培育各项发展条件较优的区域，以此来分散城市人口，赋予旧城区在城市中的合理“角色”，加强各中心间的交通建设，构建以功能分区为主要形式的“多中心”城市，打造新型城市空间形态，振兴旧城区[19]。类似滁州的中小城市均应结合本地特色，构建城市多元发展中心，一方面可以恢复旧城活力，避免因新区发展而导致旧城的衰败，维持城市的整体活力；另一方面可以通过旧城来分散城市人口和功能，发挥城市各个中心之间的协作能力，提高集群效应，推动城市发展。

5 结束语

近年来，旧城改造浪潮的掀起导致大多数城市在建设中急于冒进，缺乏规划，出现了城市面貌趋于同质化、改造资金和人才匮乏以及旧城区活力下降等问题，严重影响了中小城市的建设与发展。滁州市在加快融入长三角地区一体化发展，扩建新城以融入南京都市圈，发展城市新高地的同时，也不能忽视旧城区的发展与建设。旧城区保留着城市的历史文脉、文化底蕴与精神风貌，要重视旧城区建设，保留城市历史文化价值，打造特色城市，以保持一个城市长久的活力和生命力，同时要因地制宜、因势利导，利用资源引进旧城改造的建设资金和人才，并以“多中心”为建设模式，推动中小城市旧城改造的高质量发展。