民用枪支管理中的法律困境及治理路径

罗 颖

（辽宁警察学院 治安管理系,辽宁 大连 116036）

依法加强民用枪支管理是一项关乎人民群众生产生活，关乎社会稳定发展和国家长治久安的重要内容。当前，我们已经进入中国特色社会主义新时代，提高民用枪支管理能力是实现全面依法治国，实现法治治理能力现代化的重要内容之一。1996 年，我国颁布实施了《中华人民共和国枪支管理法》（以下简称《枪支管理法》），随着时代变迁，民用枪支管理面临的社会治安形势已经发生较大变化，立法本身的滞后性也开始显现。立法设定的管理环节、管理措施、法律责任等诸多内容都难以满足管理实践的需求，由此导致实际工作中出现了各种问题，如定性难、缺乏执法依据、管理标准不统一、执法结果差异较大等等。[1]

一、当前民用枪支管理中的法律困境

目前，我国尚无国家层面关于民用枪支的专门立法，关于民用枪支的法律规范比较零散且不完整，还不能全面规范民用枪支管理活动，因此，导致民用枪支实际管理中面临诸多法律困境。

（一）民用枪支的种类和范围界定难

道具枪、展览枪、激光枪等特殊枪支是否属于民用枪支，民用枪支定性的法律依据是什么，这些特殊枪支是否定性为民用枪支，直接关系到民用枪支日常管理的源头起点和重要法律依据。再比如，军队使用的射击运动枪支、驱鸟枪支等非军事用途枪支是否属于民用枪支，是否应当完全交由军队自行管理。这些问题都是现实管理中面临的共性问题，问题的根源就是民用枪支的概念不清。

（二）部分民用枪支配置主体的合法性有待商榷

当前，随着社会治安形势的变化和生产生活的现实需求，机场、防疫组织等单位和组织也配置了猎枪等民用枪支，但是《枪支管理法》中并未明确规定上述单位可以配置枪支。为落实严格管控枪支，依法打击整治枪爆违法行为的要求，各省结合实际创新了狩猎模式，主要通过建立野生动物致害防控组织，回购压减猎枪数量，既可以保护林区生活有序进行，又可以有效保障猎枪的安全管理，从而维护社会稳定和谐。但是，其配置枪支的合法性有待商榷。

（三）民用枪支管理缺乏统一标准

当前，民用枪支管理细节缺乏统一标准，导致实际管理中执行标准有差异。第一，关于枪支运输。枪支运输是枪支管理中的一个重要环节，务必保证运输途中的安全，防止发生丢失、被盗、被抢的情况。但是《枪支管理法》未对运输设备、运输人员的资质等具体内容作出明确规定，因此，实践中各地民用枪支运输管理无统一标准。第二，关于民用枪支的配置。目前，我国尚无国家层面的游艺用气步枪和影视制作用的道具枪的相关管理规定，这就给民用枪支的实际管理工作增加了难度。第三，关于营业性射击场从业人员的合法持枪问题。目前，营业性射击场是以法人形式申请民用枪支持枪证，但是营业性射击场内的从业人员并不具备民用枪支持枪证，那么其持枪资格的合法性有待商榷。此外，营业性射击场所的安全管理缺乏对从业单位内部人员的涉枪资质认证和能力审核工作。第四，关于民用枪支弹药技术标准不完备问题。《枪支管理法》第四十四条对不按技术标准制造民用枪支弹药的行为，明确规定要进行处罚。可是，实践中民用枪支弹药本身的技术标准并不完备。

（四）法律责任难追究

我国是一个对枪支进行严格管制的国家，严格依法管理枪支是我国枪支管理的基本思想。《枪支管理法》以严格管理、保障安全为基本原则进行制定，对枪支弹药管理各环节做出了规定，但是，该法缺少“寄递、私藏、转让、进口、出口”等管理环节的具体规定。同时，在行政处罚与刑事处罚标准的衔接上存有空白，既不利于日常管理也导致法律责任追究难。

（五）法律的滞后性制约了民用枪支管理的效果

随着社会的快速发展和社会形势的变化，现有《枪支管理法》的规定中有多处已经明显滞后，制约了民用枪支管理的效果。第一，关于必须由运往地公安机关办理枪支（弹药）运输许可证的相关规定。在运输监管中经常出现的一个问题就是运输车辆与枪支（弹药）运输许可证上标注的车辆不相符，这是在各类运输监管中发现的共性问题，究其原因就是审批发证时间与运输效率之间存在矛盾。第二，关于民用枪支维修周期过长，影响枪支使用的问题。营业性射击场和竞技体育射击队的射击运动大多配置的是进口射击运动枪，由于枪支使用频率非常高，枪支的维修需求也很大，但因维修周期过长导致影响使用是一个普遍性问题。

二、民用枪支管理中存在法律困境的原因分析

当前，形成民用枪支管理法律困境的原因是多方面的，主要体现在民用枪支概念、民用枪支配置主体合法性等方面。

（一）民用枪支概念未明确，导致民用枪支的种类和范围界定难

概念是理论和论证的逻辑起点。《枪支管理法》从枪支的动力、作用原理、作用效果等方面对枪支概念进行了理论界定，《公安机关涉案枪支弹药性能鉴定工作规定》又对实践中如何对涉案枪支性能进行定性做出了细化标准，使得枪支认定工作从概念到实践都有具体标准。但是，《枪支管理法》却未对民用枪支的概念进行明确定义，导致在实际管理中出现民用枪支的种类和范围难以界定。

（二）民用枪支配置主体合法性未厘清，导致枪支源头暗藏隐患

枪支的配置是严格管控枪支的源头和起点。当前，民用枪支配置主体合法性及法律依据是目前民用枪支管理中最大的难题，主要表现在两个方面：第一，部分配枪主体不是法定配置主体。《枪支管理法》未规定机场、防疫组织等单位和组织可以配置民用枪支，这些单位和组织的配枪缺乏法律依据。第二，部分法定配置主体不具备配置条件。依据《枪支管理法》规定，野生动物保护单位需持有单位营业执照方可申请配置猎枪等民用枪支，而现有的部分野生动物致害防控组织其单位性质属于事业单位，没有营业执照，不具备法定配置条件。[2]由于民用枪支配置主体合法性未厘清，导致实践中民用枪支的源头暗藏隐患。

（三）部分法律规定未细化，导致实践中执行结果差异大

第一，《枪支管理法》对枪支运输设备和押运问题做出了规定，但比较笼统，“安全可靠的、封闭式”只是对设备的总体要求，并未明确规定细化标准，如车型、防护标准等。对专职押运员，也没有明确的具体要求，更未规定持证上岗。《枪支管理法》规定的不明确之处，导致民用枪支运输实际标准有差异，为枪支运输环节留下了安全隐患。第二，《枪支管理法》第四十七条明确由公安部制定气步枪的相关管理办法，由公安部和广播电影电视行政主管部门共同制定道具枪的管理办法。但关于游艺用气步枪和影视制作用的道具枪的相关管理办法，至今尚未出台。目前，关于这两类民用枪支的管理，在实践工作中仍以各地的地方法规为主，甚至很多地方至今还没有出台具体的管理规定细则，这就给民用枪支的实际管理工作增加了难度。第三，由于没有关于国家统一制定的营业性射击场的治安管理要求，在各地公安机关的监管过程中也缺乏统一的检查标准，这就造成营业性射击场所的建设标准和检查标准各地都不相同。《枪支管理法》中提到从业人员应当经过培训，但实践中从业人员应当由谁来组织培训，是否应当发证？这些问题，各地公安机关都做了相应的努力和尝试加以规范，在缺乏明确法律依据的情况下，这些行为的效果和合法性都是存疑的。第四，民用枪支弹药中仅气枪和气枪弹有技术标准，猎枪的制造技术标准已经废止，而且现有标准中对技术指标规定也很宽泛，缺乏细化标准，由此导致实践中执行标准不一，执法效果有差异。

（四）行政与刑事处罚标准未有效衔接，导致法律责任难追究

《枪支管理法》规定了违反枪支管理行为根据情节不同，将视情况给予治安处罚或刑事处罚，但是，《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）和《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）在涉及枪支违法行为的相关规定上，存在衔接不当的情形。首先，两部法律规定的行为种类不一致。《刑法》对于非法制造等多种涉及枪支弹药犯罪行为均进行了明确规定，而《治安管理处罚法》对违反枪支弹药管理行为的规定则较少，仅规定对非法携带枪支、弹药行为进行处罚，而对其他违法行为类型则未作规定。其次，治安处罚和刑事处罚之间有空白，未能有效衔接。一方面，我国对涉枪犯罪进行刑事处罚的细化标准，主要体现在《关于审理非法制造、买卖、运输枪支、弹药、爆炸物等刑事案件具体应用法律若干问题的解释》的规定中，其主要作用是从数量上明确了涉枪犯罪入刑的最低标准，是《刑法》的细化和补充。另一方面，从理论上讲对于未达到最低标准的违法行为理应进行治安处罚，但是《治安管理处罚法》又缺乏对此类行为的相应规定，根据罪行法定的基本原则，则该行为不构成违法行为，不应予以处罚。[3]由于《治安管理处罚法》与《刑法》未能实现有效衔接，造成执法实践在法律选择与适用上陷入困境，极有可能使那些不够成犯罪又不违反《治安管理处罚法》，但具有一定社会危害性或危险性的行为未能受到应有的惩戒，使法律失去规范和防控作用，进而导致社会公共安全的潜在风险加剧。

（五）部分法律规定未能与时代同步，导致管理效率受制约

第一，民用枪支弹药的承运企业一般都是在民用枪支弹药起运地进行注册登记的企业，而根据《枪支管理法》规定必须在运往地公安机关办理运输许可证件。在异地申请办理枪支（弹药）运输许可证的期间，申请证件上载明的拟运输民用枪支车辆往往不会因办理申请证件就停止运输，而是会继续进行其他运输活动。枪支（弹药）运输许可证申请被批准后，该车极有可能没有完成其他的运输活动，承运单位往往会用本单位其他车辆进行运输，因此造成实际承担枪支运输活动的车辆与枪支（弹药）运输许可证上载明的车辆不一致，也由此带来一定的运输风险。在《枪支管理法》制定之时，由于当时信息交互不便，所以让运往地公安机关开具运输证来达到运往地公安机关掌握信息之目的。现在，发达的信息交互平台完全可以实现信息实时传送，可以解决现实中实际运输车辆与枪支（弹药）运输许可证上载明车辆不一致的问题。第二，由于枪支维修制度不完备，国内民用枪支制造企业没有被授权进行维修，因此进口枪支的维修只能返回国外厂商进行维修，周期漫长，严重影响竞技体育训练和营业性射击场的经营。在此情况下，多数竞技体育单位为保障训练会将需要维修的枪支进行报废，然后使用新购买的射击运动枪来保障训练正常进行，这种因维修困难而选择报废的做法不仅造成了极大的浪费，也给报废枪支管理带来了更多的安全隐患。

三、当前民用枪支管理法律困境的治理路径

民用枪支管理不仅关系到社会的公共安全，而且关系到人民群众的生产生活。对民用枪支的管理，既要打击利用民用枪支进行违法和犯罪活动的行为，同时又要保障民用枪支的合法使用，促进社会稳定和经济发展。对民用枪支的管理，要从法律视角看管理效果，要注重事先预防，防范于未然，要以全面依法治国和“放管服”改革为着眼点，完善相关立法，解决现有的法律难题，强化全方位管理，增加民用枪支管理法律依据并确保具有可操作性。

（一）完善民用枪支管理立法，切实做到依法行政

当前，在民用枪支管理中遇到的法律困境，其根本解决途径还是在于完善立法。首先，建议修订《枪支管理法》。将现行《枪支管理法》中与时代背景不适应的条款进行修改，以更好地促进枪支管理工作的法治化和治理能力的现代化。《枪支管理法》应明确定义民用枪支的概念，准确界定民用枪支的种类和管理范围，并对具体管理环节及法律责任追究做出明确规定。其次，建议公安部制定民用枪支管理办法作为部门规章，提高依法行政能力。民用枪支管理办法应将《枪支管理法》中关于民用枪支管理内容进行细化，使其更具有可操作性。民用枪支管理办法应明确民用枪支管理各部门的职责，理顺体制，使目前由于体制问题带来的维修难等突出问题得到有效解决，将信息化要求纳入日常管理，提高民用枪支管理能力现代化。再次，制定与民用枪支管理办法相配套的各类民用枪支管理的规范性文件，如营业性射击场的设定及管理规定、影视剧制作使用的道具枪支弹药管理规定、展览枪管理规定、猎枪管理规定等。通过这些配套法规和文件的制定将民用枪支管理办法的规定进行细化，提高可操作性，有效解决目前各地民用枪支管理标准不统一，执法效果不一致的问题，确保管理效果的统一性、公平性。最后，完善标准体系建设。建议制定枪支弹药库室和专用保管设施的国家标准；制定民用枪支持枪证的有效期及年度审验制度；明确民用枪支配置主体不再符合持枪条件时的枪支上交流程；明确应当报废枪支的回收主体及程序等具体问题。

（二）深化“放管服”改革，确保民用枪支行业安全有序发展

民用枪支管理涉及农业、林业、畜牧业、体育、商业等多个领域，直接影响人民群众的生产生活。因此，公安机关做好民用枪支管理、保障公共安全的同时，还要注重对民用枪支相关行业的扶持和服务。公安机关应进一步深化“放管服”改革，切实解决民用枪支从业单位的现实问题，如加快审批效率，为枪支行政许可设定合理的程序（前置审核）及办理时限，并梳理研究可以下放行政的许可事项，如持枪证、运输证、携运证等。同时，各地可以通过制定地方性法规的方式将现有法律框架下未细化的内容加以细化和明确，确保管理依据完备、管理标准一致。

（三）加强涉枪人员管理，提升行业自身管理水平

在任何管理中，人都是最活跃、最关键的影响因素。民用枪支的安全管理不仅涉及公安机关等监管单位的人员，同时还涉及大量的民用枪支相关行业的从业人员，如民用枪支制造企业的人员、运输单位的人员（驾驶员、押运员等）、使用单位的人员如营业性射击场的从业人员和射击运动员等。民用枪支从业单位涉枪人员的管理，直接关系到民用枪支的安全。因此，民用枪支从业单位要加强对涉枪人员的管理，通过提升自身管理水平，确保民用枪支的安全。民用枪支相关行业必须建立一套完善的从业人员管理制度，严格把控人员准入审核关，完善岗位责任制度，增强岗位安全意识和突发事件处置能力，加强日常教育培训和考核，通过考核奖惩等方式增强涉枪人员的执行力，确保各项管理制度落实，从而确保障民用枪支的安全和社会的公共安全。

（四）成立民用枪支行业协会，筑牢行业管理防线

近年来，我国民用枪支相关行业发展迅速，民用枪支的生产、销售和使用相关行业单位数量和规模都有比较明显的增长，特别是营业性射击场发展势头迅猛，已经成为大众休闲娱乐的新方式。保障民用枪支行业的良性发展和民用枪支及场所安全管理成为公安机关必须重视的新课题。在民用枪支行业管理上，我们可以借鉴特种行业和娱乐场所管理，利用行业协会进行管理的做法，成立民用枪支行业协会。协会要设立严格的入会条件，制定会员单位协议和章程。民用枪支的生产、销售、使用等行业的相关单位可以自愿申请加入协会，成为会员单位，并遵守协会的各项规定。协会定期进行举办行业会议或活动，以此来推动行业发展，并注重实现行业自律。公安机关要加强与枪支行业协会的联系和业务指导，促进民用枪支行业良性发展，充分发挥枪支行业协会在民用枪支行业管理中的作用，积极强化民用枪支行业自律，从而筑牢行业管理防线，避免利用民用枪支进行违法犯罪活动。

综上所述，加强民用枪支管理是时代赋予公安机关的重任，我们要以依法行政为基本原则，以提高治理能力现代化为目标，确保民用枪支安全，从而保障人民群众的生产生活和全社会的稳定发展。