中国式现代化道路视域下政府治理体系构建研究

徐 鸣

（1.中共南京市委党校 公共管理教研部，江苏 南京 210046；2.南京新时代发展研究院，江苏 南京 210046）

党的十九届六中全会充分肯定了党领导人民成功走出的中国式现代化道路和创造的人类文明新形态，再次强调要在21 世纪中叶把我国建设成为社会主义现代化强国，实现国家治理体系和治理能力现代化。政府治理体系现代化作为中国式现代化道路的重要组成部分，同时也是国家治理体系现代化的应有之义和重要依托，是充分发挥中国特色社会主义行政体制优势的重要载体，也是推动经济社会持续健康发展、社会事务管理有序高效、人民群众美好生活需要得以实现的制度保障。构建中国式现代化道路视域下的政府治理体系，是更加坚决拥护“两个确立”、更加坚定做到“两个维护”、推动制度优势更好转化为治理效能的内在必然要求。国家治理现代化的重点是建立一个真正意义上的现代政府［1］。政府治理体系的生成和构建，既是对西方政府治理理论的借鉴与超越，也是对中国政府治理改革经验的不断提炼和升华，其功能发挥与结构设置对于推进国家治理体系现代化的实践效能起到关键作用。推动政府治理体系现代化有助于推进国家治理体系现代化的实现和落地［2］。

一、我国政府治理体系构建的现实逻辑

推进政府治理体系现代化是中国式现代化道路的内在要求，符合我国政府职能建设逻辑和社会制度发展的基本规律，也是不断提升政府公共服务水平的现实需要，因此，加强和推动政府治理体系现代化建设具有极为深刻的现实逻辑。

（一）中国式现代化道路的重要组成部分

政府治理体系构建是中国共产党百年奋斗特别是治国理政领域取得的历史性成就，是中国式现代化道路的重要组成部分。在党的百年征程中，中国共产党领导人民群众走出了一条中国特色社会主义道路，逐渐形成并发展了中国特色社会主义制度和国家治理体系。在这其中，党和国家坚持从本国实际和国情出发，走出了一条中国特色社会主义政府治理现代化道路。积极转变政府职能，优化政府职责体系，践行人民至上的发展理念，建设人民满意的服务型政府，推进实现社会主义现代化的本质——人的现代化。创造性走出了一条“有效市场”与“有为政府”高度耦合统一的现代化道路。创新政府治理体制，处理好政社关系，激发各类社会主体活力和创造力，建立起党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同的基层治理体系，是实现中国式现代化道路的基层场域。中国式现代化道路坚持发展人民民主，政府治理体系构建坚持发展全过程人民民主，搭建制度化的协商平台，构建民主协商体系，提升政府治理效能，保障人民群众全过程参与政府治理的公共事务中来。因此，在构建政府治理体系过程中，着力推进政府治理体系和治理能力现代化是中国式现代化道路的重要组成部分。

（二）国家治理现代化的重要依托

国家治理的重点在于政府的善治。只有政府治理得好，国家治理体系目标才能早日实现，因此，推动政府治理体系现代化对于国家治理体系现代化而言具有重要意义。近年来，党和国家相继出台多项政策文件，有效地推动了政府治理体系的构建。党的十九届三中全会全面启动了党和国家机构改革，明确提出“转变政府职能，优化政府机构设置和职能配置”［3］；党的十九届四中全会提出“构建职责明确、依法行政的政府治理体系”［4］；党的十九届五中全会强调，到2035 年“基本实现国家治理体系和治理能力现代化，基本建成法治国家、法治政府、法治社会”。构建政府治理体系，是与整个国家治理体系和治理能力现代化建设、若干制度体系建设和“法治政府”建设相融合相统一的制度安排［5］。由此可知，政府治理能力的提升和治理体系现代化建设，是保障国家治理体系现代化的重要抓手和关键依托。其中，现代化政府治理新体系构建和水平提升，会促进经济社会发展和制度创新，加强和完善政府经济调节、市场监管、社会治理、公共服务等职能，因此，政府治理体系构建是国家治理体系和治理能力现代化的关键指标。

（三）构建中国特色社会主义法治体系的现实选择

从法治层面来看，加强政府治理体系现代化建设也是法治政府建设的重要抓手。依托政府治理能力的系统性和整体性提升，能更好地实现法治政府的建设目标，并助力社会法治的不断发展完善［4］。政府要承担经济调节的任务，对经济进行整体把控，同时政府也应该在市场监管中发挥积极的作用。在公共服务中，政府应当承担统领责任，除此之外，政府还应当在社会管理以及生态保护等方面履行自己责任。政府通过行使职责满足公众对基本生活保障的要求和对美好生活的向往。人民群众对法治体系的认知来源于政府的日常履职能力建设。因此，政府除了认真做好本职工作，还应将法治政府的建设作为主体内容。法治政府建设是围绕着政府依法全面履行职能、行政权力制约与监督、政务公开、政府公信力提升、依法执政等方面进行。其中，政府依法履职、依法行政和为民服务直接影响人民群众对政府的信任程度，政府能否依宪施政、依法行政也直接影响人民群众的法治信仰，并决定法治社会建设的质效［6］。

（四）满足人民美好生活需要的逻辑必然

服务型政府的定位决定了其根本功能和导向是以人民群众物质和精神文明要求为服务对象的，人民群众对美好生活的向往必然是政府治理提升和治理体系现代化建设的根本遵循。在政府治理进程中，要不断深化体制改革，调整组织结构，完成政府发展的硬指标，提升政府治理和公共服务供给质量，以确保整个政府治理体系的协调一致和目标达成。同时，政府通过提升基础服务设施建设推进改革，提升自身服务能力，加快推动政务服务改革，让数据多跑路，让人民群众办事更加便捷，加快建成服务型政府。而服务型政府的构建又离不开新的治理手段，如数字化、网络化的手段，这些手段可以帮助政府治理更好地满足人民群众对美好生活的向往。政府治理能力的最终目标是有效响应人民群众的需求，能够有效响应人民群众的需求并且能高质量回应民生需求，才是政府治理能力提升的根本动因、最终落脚点和本质所在。

二、现代化政府治理体系构建的理论渊源

从理论视角来看，我国政府治理体系建构有着极为深刻的理论渊源。

（一）中国特色社会主义政府治理理论

自改革开放以来，我国在政府效能提升方面进行了大量的研究和实践探索，先后进行了8次讨论，并建设性提出了一系列具有时代意义的论断［7］。在此基础上，政府治理改革取得了很好的效果［8］。回顾政府治理改革的全过程，我国政府治理历史演进主要经历了精兵简政转变职能（1978—2002年）、优化政府职能结构（2003—2017年）、构建政府职责体系（2018年至今）三个阶段。

第一阶段，始自改革开放之后，主要是对政府既有职能的重新梳理和改进。通过第一阶段政府治理改革，达到精简机构、克服膨胀的目标，破除了计划经济体制的藩篱，以机构改革推进了政府职能转变，为我国政府治理进入现代化奠定了重要基础。第二阶段，主要从2003年始。在这一阶段，我国逐渐建立起了与中国特色社会主义市场经济相适应的政府职能和管理体系。第三阶段，随着党的十九届三中全会的召开，站在新的历史起点上，我国不断“深化党和国家机构改革”，使政府在治理过程中的职责更加清晰，并建立了依法行政的政府治理体系。此阶段我国政府治理体系改革呈现的鲜明特点，是以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，国家治理体系和治理能力现代化的导向进一步明确，党和国家机构职能优化协同高效成为新的着力点和落脚点，面向机构设置改革，职能配置优化，转职能、转方式、转作风不断深化，效率效能不断提高。

回顾改革开放以来我国政府治理改革发展演进的历程不难看出，政府治理能力的提升和政府治理体系的构建始终以中国特色社会主义思想为主线，满足政府改革和发展的根本目标，以推进政府治理体制改革为主要内容，最终形成了中国特色社会主义政府治理理论，为构建职责明确、依法行政的政府治理体系奠定了理论基础。

（二）西方政府治理理论

整体性治理模式、新公共管理模式和传统官僚模式，是西方政府治理经典理论中被我们所熟知的三种主要的模式。其中，整体治理模式越来越多地受到现代政府治理理论研究学者和各国政治家的关注。整体性治理模式是英国学者佩里·希克斯在1997年首次提出的，该模式将整合性作为政府治理模式的主要手段，主张政府管理要具有系统性、宏观性，要从分散走向集中。随着整体性治理模式的发展，澳大利亚也引入了该模式，但澳大利亚政府在该模式的基础上作出了一定的调整，比如加入了信息技术，从而充分发挥数字化和信息技术的作用。后来，新西兰政府也借鉴这一模式和相关方式方法，实现了从新公共管理向整体性治理的转换升级。通过考察澳大利亚和新西兰政府治理模式的发展和创新可以发现，两个国家都十分注重对整体性的把握，正是通过整体性将政府内部的各部门整合起来，从而达到有效治理，并随着科技的进步开始重视技术手段在发挥政府职能中的应用。整体性治理理论经过实践和发展越来越注重主体多元化。所谓多元化指的是政府治理主体不能单一，应当积极地将社会各类主体纳入治理的过程中来，鼓励社会主体参与社会治理活动，并发挥各大主体的个体优势。政府的协同合作不仅能够帮助提高政府的工作效率，还能使人民群众享受更多便捷、丰富的服务。西方政府治理制度和理论的变迁体现了西方政治制度的特点，同时还原了政府在社会治理中的核心地位，并揭示了政府对于资源配置的主导性作用。

（三）中西方政府治理理论比较分析

习近平总书记指出：“对人类创造有益的观点和成果，我们要借鉴，但我们不能把这些理论观点和学术成果当成‘唯一准则’，不能企图用一种模式来改造整个世界。”［9］世界上不存在适用于一切国家的政治制度模式，照搬西方政府治理制度和理论不能适应我国现实国情。从政府治理体系的建构历程与选择趋势来看，我国当前迫切需要一个能力强大的整合性治理中枢来解决“碎片化”的格局。通过依靠核心化整合性治理中枢来确保中央的政策落实，以此加强治理运作的战略领导。以整体性治理理论为基础，有别于西方的是，党的集中统一领导主要体现在打造“核心化”整合性治理中枢方面，这是构建政府治理体系的必然要求。但同时，由于国情的差异，我国政府治理模式不同于西方政府治理模式。西方的政府治理理论对我国政府治理有可借鉴之处，但同时也要注意批判地借鉴。

通过中西方政府治理相关理论对比分析不难看出，学术界对政府治理体系构建是中西方政府治理的共同研究领域，政府治理能力提升是问题核心，学界对此观点具有较高的一致性。总之，以提升政府治理能力为基础的我国政府治理体系现代化建设具有较强的理论生命力。

三、影响我国政府治理体系构建的因素

自改革开放以来，党带领人民在加强和完善政府治理上取得历史性成就，我国政府治理体系和治理能力逐渐走上现代化的征程。建设服务型政府和法治政府，完善了政府行政体制，优化了政务服务流程，释放了市场活力和社会创造力，促进了政府治理能力的提升，产生了巨大的政治、经济与社会效益。在新的征程上，为了适应政府治理体系构建的新形势、新要求，更好应对前进道路上各种风险挑战，更好满足人民对美好生活的新期待，必须进一步推动政府治理体系和治理能力现代化，着力提升政府治理效能。当前，我国政府治理体系构建仍然面临一些短板，对我国政府治理能力的整体质效提升形成掣肘。

（一）政府机构职责划分有待进一步完善

当前，我国政府在职权管理方面仍然有一定的提升空间。一是政府机构部分职能设置重叠，存在职责划分不科学现象；有些机构职能存在上下一般粗、权责划分不合理等问题。政府治理的主导条件是政府可以对公共权力形成支配，但是要考虑权力本身的特性，比如权力具有扩张性，权力的界限存在模糊性等，由于上述原因，使得政府在处理公共事务过程中，权责不明，从而影响政府治理效能。二是权责脱节问题的存在，职责缺位和效能不足等问题需要进一步解决。在处理公共事务的过程中，受责任本位的影响，政府要承担责任，完善治理体系，从而实现权责匹配［10］。当前，政府治理在一定范围内仍然存在遇事推诿扯皮，行使权力越位、缺位、错位等现象，由此导致制度不健全、权力寻租等问题。

（二）政府运行机制有待进一步健全

政府治理体系的核心部分是运行机制。在构建政府治理体系中，政府进行机构和人员调整，必然牵涉多方利益，阻力不可避免。同时，随着众多部门的撤销与新设，还面临整合后的业务重组和融合问题，由于涉及众多政府机构和部门，导致一些部门在运转上不够灵活，形成所谓“扯皮”现象，造成工作效率不高。因此，需要明确职责边界，通过政府运行机制改革创新，以破解部门之间办事程序繁琐、运行不畅、效能不高等问题，构建职责明确、运行高效的政府治理体系。

（三）政府职能转变有待进一步深化

转变政府职能是构建政府治理体系的核心。在中国式现代化道路视域下，随着政府职能和管理工作重心的转移，市场和社会承担了部分政府职能，关键是要厘清三者的边界，只有政府同市场和社会的关系相互协调，政府才能更好地履行其职能，市场和社会才能良性运转。目前政府职能的转变应以解决问题为导向，优化政府组织结构，除了满足群众需求，还需进一步满足经济和社会发展需求。如打破政府各部门之间的信息壁垒，纵深推进“互联网+”政务服务改革以实现群众和企业办事更加便利化，提高政府治理效能。

（四）数字化政府建设有待加强

数字政府建设是推进政府治理体系构建和治理能力现代化的重要着力点，已发展成为政府治理体系建设的重要科技支撑。当前数字政府建设还有一些提升空间，具体表现为：体制机制运行不畅，网络、平台、应用等资源建设管理缺乏有效配合；一些地方仍存在一件事情跑多个部门、一条信息反复提供等问题；数字化在政府政务工作中的应用不够全面，路径依赖以及数字化转型初期行政效率提升并不明显等问题。

四、现代化视域下政府治理体系的构建路径

在到本世纪中叶基本实现国家治理体系和治理能力现代化目标的背景下，如何构建中国式现代化道路视域下的政府治理体系，需从优化职责体系、健全组织结构、转变政府职能、发挥制度优势、加强数字政府建设等方面完成一系列政府治理改革和创新，形成权责明确、依法行政的政府治理体系，使各方面制度更加成熟定型，从而有效进行政府治理。

（一）优化职责体系，推进政府职能高效协同

政府的相关机构组成设置、职权划分等，都与政府的定位问题相关，可以说政府定位的问题处理得好，就能推动改革进一步深化。我国从1988年开始提出政府职能转变，在随后的发展中，政府职能的转变重心略有不同。政府职能转变的首要和核心诉求仍是加大力度推进“放管服”改革，疏通权力和管理的供给端。政府要做好监管、做好服务，只有这样的改革才能够有效提高政府的工作效能，才能保持经济的持续稳定发展。未来推动政府治理各项职能协调统一，需要进行机构的职能优化。在政府治理过程中，坚定树立“一盘棋”的政治意识和战略思维，强调多元参与主体有机合作高效配合，推进制度与政策之间协调融合。

优化权责体系还需要处理好中央和地方的关系。只有理顺中央与地方的关系，协调中央与地方的层级安排，才能建构一个完善的政府治理体系。按照权责一致的原则，要“规范垂直管理体制和地方分级管理体制”。在机构设置完成后关键是明确各机构的权责关系。经济社会发展涉及多个方面，同时也囊括不同领域，由此牵涉到权责处理问题。充分发挥体制机制的能动性，才能获得经济社会良性互动的发展。在统一性方面，要坚决维护国家法制统一，在多方面加强中央政府的管理事务权，在知识产权保护、养老保险等领域加强支持。在多样性方面，政府要注意不断赋权，从人力、物力、财力等方面支持地方创造性开展工作，将创造出来的有益经验进行推广。

（二）健全组织结构，统筹运用政府管理资源

政府的机构设置要随时间和社会情况的改变进行适应性的调整，随着改革的不断推进，不断优化政府组织结构，使之更加符合经济社会发展的内在逻辑。党的十八大以来，我国政府组织改革正逐步向治理导向型转变。

随着社会经济的快速转型发展，政府治理结构需要不断优化，政府内部结构需要优化重组，政府需要进一步完善体制机制，科学设置政府管理结构能不断优化政府机构设置的问题，权责协调也是政府内部结构设置的主要目标，由此推动政府内部结构更加完善合理。当下，要严格执行机构设置“三定”规定，即推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。同时，要着力优化行政区划设置，提高中心城市和城市群的资源优化配置能力，这也是新型城镇化发展的未来态势。要持续因地制宜，全方位统筹考虑省、市、县、镇等多种发展方式，合理促进资源配置，健全城乡融合的发展机制。

（三）转变政府职能，建设服务型政府

政府职能转变与角色转换，实质上是政府的工作职能和定位由“权力型”转变为“服务型”。在服务型政府的建设过程中，要坚持以人民为中心，在教育、就业、医疗、社会保障、健康中国等方面提高政府治理服务的能力和水平，让改革发展的成果惠及人民群众。

一是推动多元治理格局的形成，要不断激发人的主体精神。在当前社会中，政府、企事业单位、社会组织等各方主体都应共同参与政府治理。政府治理应当以人为本，不断挖掘人的潜能，注重人的自我发展。二是推进法治政府。政府的各项设置要坚持规范化和科学化，基本要求就是坚持法治思维。政府治理现代化的重要保障体现在执法严明、公开公正、廉洁高效等方面。不断完善法律法规、厘清政府权责划分对政府治理具有重要作用。此外，政府工作人员的思想观念也需要进一步转变，要加强对党政工作人员的思想政治教育，培养党政工作人员依法行政、在权力范围内为人民群众提供服务的意识，将政府行使权力设置在法律范围内，通过建设服务型政府促进政府公信力的提高，为实现政府治理现代化提供保障。

（四）发挥制度优势，坚持党的全面领导

“事在四方，要在中央。”我国政府治理体系的构建作为中国式现代化道路的重要构成，要充分发挥中国特色社会主义制度优势，充分发挥党的领导核心作用。具体而言，就是不断强化党组织在同级组织中的领导地位，发挥党的协调管理职能，做好统筹工作。党的全面领导是加快推进政府治理现代化和能力建设的根本保证。在政府治理体系构建中，要把党的意志贯彻到政府治理工作的各个环节，发挥党总揽全局、协调各方的核心领导作用。构建政府治理体系，须充分发挥党的集中统一领导的优势，政府治理要在党中央的统一领导下完成，可以充分调动社会各方力量积极配合完成政府治理行动。只有在中国特色社会主义制度下，在党的坚强领导下，才能实现政府治理体系的构建。在坚持党的领导这个根本制度保障下，还需对目前政府治理能力建设面临的主要问题采取针对性的措施。

（五）加强数字政府建设，推动数字化政府转型

党的百年成就和历史经验表明，走中国式现代化道路需不断进行理论创新与实践创新。构建现代化政府治理体系需全面落实数字政府战略。大数据、人工智能和云计算等技术和政府治理深度融合，推进数字技术支撑公共服务和基层治理，不断回应政府变革，积极构建开放、透明、廉洁和高效的创新政府，以数字政府推动中国式现代化建设。数字政府建设在于推动政府大数据的整合性、协同性和开放性。这不仅是推进政府治理体系现代化要求，也成为政府应对改革创新、创新治理能力的重要途径［11］。

在政府转型过程中，数字化转型是一项系统工程。具体来讲，政府的数字化转型需要跨部门、跨层级共同完成，数字化转型的内容涉及面广、业务关联性强，同时，投入成本高、技术密集，这种数字化转型的任务需要不同主体相互配合完成，单凭政府的力量难以解决问题，由政府大包大揽“自建自管”的做法是不切实际的。数字化建设的任务不仅需要资金、技术和人才的支持，还需要安全、服务等多方面的能力，应避免技术平台投入分散、重复建设等现象。因此，政府需要不断深化自身改革，促进部门内部相互协调。另外，政府还要充分发挥社会力量的作用，使其助力国家治理体系和治理能力现代化的发展。

五、结 语

政府治理体系是国家治理体系的重要环节。构建新型政府治理体系，推进政府治理体系和治理能力现代化，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要行政载体和行政实现形式，也是中国式现代化道路的重要组成部分。在实现第二个百年奋斗目标的新征程上，面对前方可以预见和难以预见的风险考验，政府治理能力必须不断提高。只有坚持和完善中国特色社会主义制度，始终坚持党的坚强领导，坚持以人民为中心构建和完善政府治理体系，才能有效提升政府治理能力，有力推进政府治理体系创新。这是构建中国式现代化道路下的政府治理体系的关键之举，也为建设社会主义现代化强国提供坚实的行政制度支撑和强大的行政运行动力。