石油天然气管网运营机制改革实践与思考

祝传林，李旭东

（中国石油化工集团有限公司企改和法律部，北京 100728）

1 国外油气管网管理体制模式分析

从全球范围来看，一个国家的管道体制与国家的经济体制、市场经济和油气行业发展程度、国家对油气行业的目标定位等因素密切相关。从国际上看，管道运营管理模式大体上可分为3种。

1.1 以美国为代表的北美模式，实现独立监管、独立运行、公开准入

在政府层面，由政府相关部门负责管道的规划与政策制定，联邦能源监管机构作为独立监管的政府部门，对油气管网建设、运营、准入、安全、环保、价格、服务等实行全面监管。在管道公司层面，多数为独立的管道运输服务公司。也有少数是综合能源公司的专业子公司，但一般独立经营，通过监管实现第三方准入[1]。

1.2 向独立运行、公开准入过渡的欧盟模式

英国油气管网改革走在欧盟前列，自1986年《天然气法案》开始，分阶段引入竞争机制，形成了气与气之间的竞争格局，政府监管机构重点关注第三方接入和管输费率[2]。欧盟油气行业市场化改革以20世纪末私有化为背景，要求各成员国政府改革原有规制体制，设立监管机构，分拆纵向一体化企业业务，建立第三方接入机制等。受油气行业发展水平不一等因素的影响，改革成效存在差异，但各成员国政府都设立了相对独立的监管机构[1]。

1.3 坚持与油气主业一体化运营的俄罗斯模式

俄罗斯政府保持对油气管道输送的绝对控制，确保国家整体利益。天然气管道由俄罗斯天然气工业公司所有和经营，具体业务由其下属的天然气运输公司运作。原油管道由原油管道运输公司经营，每季度由挂靠在能源部下的管道利用跨部门委员会进行管道使用权分配，运输价格由联邦税费局参考管道运输公司的申请决定[1]。

2 我国油气管网运营机制改革政策要点

2.1 改革背景

总的来看，油气管道作为运输基础设施，脱离油气供应与销售企业独立运行，一般需要具备3个条件：一是管网基本实现互联互通；二是上游勘探开发和下游利用企业众多，天然气消费量大；三是油气监管体制、管输价格机制完善。

1）全国油气管网基本实现互联互通。我国的油气管道主要由国有石油公司投资建设并运营。近年来，随着我国经济以及油气行业的快速发展，油气管网实现了快速建设与发展，国有石油公司内部管网的系统性和网络性相对成熟，通过简单的互通连接，形成国家层面完整的横跨东西、纵贯南北、连通海外的油气管道网络，实现全国油气管网互联互通。

2）油气供应消费基本实现多元化。目前，我国上游油气供应主体除油气生产企业外，还有煤层气、煤制气生产企业以及LNG进口贸易企业等，下游企业用户主要有发电、工业、化工、城市燃气等，基本实现多元化，助推全国油气生产配送与消费。

3）油气监管体制机制日趋完善。国家对油气行业的管理更多集中在宏观层面，已经实现了政企职能分离和政资管理分开，从计划主导、适度放开到有序引导、依法监管。政府综合管理部门侧重制定政策，监督运行，实施宏观调控，逐步建立健全了日趋完善的法律法规体系、科学的统筹规划和行业准入机制、公开透明的管输价格形成机制等。企业依法自主经营、自负盈亏，同时发挥行业协会自律作用，形成油气监管机构依法监管、企业自律、协会自治的合作监管格局。

2.2 管网运营机制改革主要内容

2019年3月19日，中央全面深化改革委员会第七次会议审议通过了《石油天然气管网运营机制改革实施意见》，提出要分步推进国有大型油气企业干线管道独立，剥离各国有大型石油天然气企业管道运输业务，组建国有资本控股、投资主体多元化的石油天然气管网公司，促进管道互联互通，推动形成上游油气资源多主体多渠道供应、中间统一管网高效集输、下游销售市场充分竞争的油气市场体系。

2019年12月9日，国家石油天然气管网集团有限公司（简称国家管网）在北京正式成立，作为承接和运营国有大型油气企业干线管道资产的主体。

2.3 管网运营机制改革重要意义

1）组建国家管网是推进供给侧结构性改革、实现油气行业高质量发展的有力抓手，是提高油气行业资源配置效率的重要举措，对构建“X＋1＋X”油气市场体系、推动油气行业高质量发展、保障国家能源安全有着重大意义。能够从国家层面统筹考虑资源、市场等因素，统一管道规划投资和布局优化，避免重复建设。

2）组建国家管网是深化重点领域关键环节改革的重要内容，有利于更好发挥政府作用，进一步加强对自然垄断行业的监管，有利于充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。实施油气管道运输的独立运营，有利于推动管道作为公共资源的市场化配置，充分发挥管道公用基础服务设施的作用，建立起能够向第三方市场主体开放的公开、公平、公正的管网接入机制。

3）组建国家管网是提高油气行业资源配置效率的重要举措，有利于加快管网投资建设步伐，促进管网互联互通，进而提高基础设施运行效率，推动国内油气供应主体更加多元化，构建更加规范化、系统化的油气市场体系。通过实施管道运输行业资源整合及优化配置，最大限度发挥管道专业化运营管理优势，实现国家管网系统运行的统一调配、统一协调、统一管理，以及管理、技术、抢维修等资源共享，有利于油气管道的保护和安全生产，提高管输运作管理效率和资源利用效率。

3 中国石化管网运营机制改革具体实践

3.1 主要做法

3.1.1 建立高效协同工作机制

成立油气管网运营体制机制改革领导小组，加强对工作的统筹协调和组织实施。领导小组下设业务、财务资产、机构人事、信息科技、建设项目、综合等6个工作组，分别负责业务运行与衔接、资产审计评估和交易交割、机构和人员划转、新建在建工程移交、信息系统迁移和知识产权梳理、协调服务和保障等工作。与国家管网成立联合领导小组和联合交接工作组，建立紧密、高效的联合工作协同机制，共同推动落实中央决策部署。

3.1.2 协商确定资产纳入范围

落实《石油天然气管网运营机制改革实施意见》，吃透精神、把准方向，结合生产经营实际，按照“有利于国家能源安全、有利于建立‘X＋1＋X’市场体系、有利于生产运行安全、有利于提升效率减少工作界面、有利于提高经营效益、有利于资本市场稳定”的操作原则，与国家管网协商明确资产纳入范围和分割界面。

3.1.3 扎实推进资产审计评估

按照“早进场、早主动”原则，与国家管网共同选聘了审计评估机构，确定以2019年12月31日为审计评估基准日。围绕资产摸底清查、审计评估、交易方案论证等，扎实开展审计评估工作。评估过程重点对关键参数进行充分研究，根据过渡期油气管网价格政策，统筹当前与长远，确定科学合理管输定价原则，确保审计评估工作顺利推进。

3.1.4 按期完成资产重组交易

按照本次重组资产交割时间要求，经充分论证，提出剥离分立、内部重组、出资出售“三步走”方案。出台财务工作总体方案和具体实施细则，全面开展资产清查盘点和债权债务对账清理工作，2020年9月30日同步实施内部剥离、划转重组、出资出售3次重大账务处理，真实、完整反映管网重组成果和资产交割结果，确保相关资产出表、相关收益进账，做到责任划分清晰、行为规范有序、资产交接清楚、账务处理规范、系统运行平稳、资金结算顺畅。

3.1.5 同步开展新体制下生产经营协调机制建设

在推进资产交割、人员划转等重点任务的同时，协商构建生产经营协调机制，确保管网资产划转后生产经营活动平稳有序开展。按照“1＋5＋X”体系、“总部―事业部―企业”3个层面分层级构建油气管网设施生产运营机制，与国家管网签订《油气管网设施生产运营框架协议》，充分保障未来生产经营安全平稳、依法合规开展。

3.2 油气管网设施划转情况

2020年7月23日，中国石化发布《中国石油化工股份有限公司关于出售资产暨对外投资的公告》。依据公告，中国石化及所属企业将其持有的价值1 226.54亿元的相关公司股权、油气管道及配套设施等资产转让给国家管网，获得国家管网增发的700亿元注册资本（中国石化及所属企业获得国家管网公司合计出资比例为14%），以及支付的526.54亿元现金对价[3]。自9月30日24时起，交易资产及其相关业务、人员由国家管网接收并合法拥有，交割资产对应员工及相关人员按照“人员随资产（业务）划转”同步交割。

4 做好管网运营机制改革的认识体会

4.1 必须坚定不移地贯彻落实中央改革决策部署

石油天然气管网运营机制改革是深入贯彻习近平总书记“四个革命、一个合作”能源安全新战略的重要举措，落实中央要求、全力推进管网运营机制改革是一项必须肩负的政治责任，必须坚定不移地贯彻执行、抓好落实。中国石化充分认识到组建国家管网对构建“X＋1＋X”油气市场体系、推动油气行业高质量发展、保障国家能源安全的重大意义，全力推进党中央部署改革任务的高质量落实落地，努力为国家管网顺利组建和生产经营平稳有序衔接做出积极贡献。

4.2 必须坚持依法依规按程序规范操作

依据国家法律法规和规范性文件，特别是国资监管相关规定以及资本市场监管要求，做好交易方案合法性论证，确保项目合法合规。资产交割各项操作不仅要符合中国的法律法规，也要符合境外法律法规，严格执行境内外监管规定和审批程序，研究监管规定、进行各类指标测试，符合境内外关联交易认定以及合规程序和披露要求。规范履行党组会、董事会、股东大会等不同治理主题决策程序，依法依规履行民主程序，召开职工代表大会或通过民主形式听取职工意见建议，充分保障员工的合法权益。

4.3 必须扎实有效做好资本市场风险防控

监管机构关注的重点是资产交易是否规范、符合监管要求，投资者关注的重点是剥离管道资产不应影响公司生产经营平稳运行，制约公司未来发展。要做到合理估值并确定业务界面，保证交易公允性，保护包含中小投资者等各方的合理利益。做好资本市场应对与风险防控，避免引发诉讼风险。要做好与投资者的沟通，促进市场对交易的正面理解，信息披露内容要突出交易的市场化、商业化、合法合规特点，做好保密工作，避免引发舆情和上市公司股价波动风险。

4.4 必须高度重视管网改革过程中的稳定工作

每一项重大改革，尤其是涉及员工群众切身利益的改革，都要坚持人民主体地位，将员工队伍稳定作为检验改革成效的重要标准，坚持以人为本，充分发扬民主，认真听取意见建议，维护好员工群众的根本利益和长远利益。正确处理好改革与稳定的关系，开展稳定风险评估，排查潜在风险，确保管网改革相关机构、人员顺利划转，保障管网改革工作顺利推进和总体稳定大局。

5 优化完善管网运营机制的路径建议

5.1 持续推进“全国一张网”建设

在本次重组整合三大石油公司所属管网设施以及在省级管网公司中所持股权的基础上，进一步扩大管网覆盖范围，织密“全国一张网”。一是整合重组省级管网，根据地方以及省级管网覆盖情况和运营管理实际，适时研究将相关资产通过入股、收购等方式纳入国家管网，实现省内公平开放，打破区域垄断。二是尽快打通原属于三大石油公司的管道网络，推进管道互联互通建设。

5.2 加大天然气储能设施建设力度

随着我国天然气市场需求的持续增加，储气调峰及应对突发事件需求快速增大，储气库的作用更加突显，特别是在“双碳”目标及全球能源加速转型背景下，冬季取暖用气需求大幅增加，天然气需求的季节性峰谷差明显扩大。石油石化企业、管道运输企业等各级主体要落实调峰责任，建立储备调峰机制，加大储气库建设，提高冬季采暖季天然气调峰能力，保障能源供应安全。

5.3 持续提升管输服务水平

根据《关于印发〈油气管网设施公平开放监管办法〉的通知》要求，管道运输企业要建立完善管网设施公平开放相关规章制度，按照公开透明的原则，定期向社会公开开放服务的条件、程序、剩余能力、服务价格等信息，公平公正地向符合条件的社会各类市场主体公平开放油气管网设施、提供优质管输服务。同时优化管道输送指挥协调系统及管理流程，提高管理效率，强化服务意识，持续提升服务能力与水平。