十八大以来中国共产党政治制度建设的实践路向

蒋俊明，邸允庆，蒋裕如

党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》明确指出：“党的十八大以来，我国社会主义民主政治制度化、规范化、程序化全面推进，中国特色社会主义政治制度优越性得到更好发挥，生动活泼、安定团结的政治局面得到巩固和发展。”(1)中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议[N].人民日报,2021-11-17(1).这句话全面总结了党的十八大以来我国政治制度建设所取得的伟大成就。历史唯物主义认为，一个国家的政治制度“反作用于这个国家的经济社会基础，乃至于起决定性作用”，因而，“在一个国家的各种制度中，政治制度处于关键环节”(2)习近平谈治国理政:第2卷[M].北京:外文出版社,2017:288.。我们必须认识到，政治制度建设是现代化的核心要素，政治制度形态是社会形态的重要内容。“党的十八大以来，我们党把制度建设摆到更加突出的位置。”(3)习近平谈治国理政:第3卷[M].北京:外文出版社,2020:110.以习近平同志为核心的党中央是马克思主义政治制度建设的理论创新者和实践开拓者，紧紧围绕政治制度建设的核心议题，逐渐形成了新时代中国特色社会主义政治制度建设的实践路向，包括政治制度建设的主题、主轴、根本、主线、关键等。从一定意义上说，只有把握实践路向的整体框架体系，才能真正理解习近平在中国共产党与世界政党领导人峰会上所说的“通向幸福的道路不尽相同，各国人民有权选择自己的发展道路和制度模式，这本身就是人民幸福的应有之义”(4)习近平出席中国共产党与世界政党领导人峰会并发表主旨讲话[N].人民日报, 2021-07-07(1).的深刻内涵，才能更加全面地把握“党领导人民成功走出中国式现代化道路，创造了人类文明新形态”(5)中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议[N].人民日报,2021-11-17(1).的重大意义。

一、政治制度建设的主题：中国式现代化道路

找到并坚持适合中国国情的政治发展道路一直是中国共产党领导中国人民进行政治革命、建设和改革的主题，是“实现中华民族伟大复兴”(6)习近平.在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话[N].人民日报,2021-07-02(2).这一百年主题在政治道路方面的具体表现。习近平指出：“党领导人民治国理政，最重要的就是坚持正确政治方向，始终保持我们党的政治本色，始终沿着中国特色社会主义道路前进。”(7)加强政治建设提高政治能力坚守人民情怀 不断提高政治判断力政治领悟力政治执行力[N].人民日报,2020-12-26(1).在庆祝中国共产党100周年大会上，他把这一道路概括为“中国式现代化新道路”，强调 “我们坚持和发展中国特色社会主义，推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，创造了中国式现代化新道路，创造了人类文明新形态”(8)同④.。现代化道路的选择决定着制度建设的方向，是设计和建设国家政治制度的首要问题，决定着现代化的成功与否。

近代以降的中国现代化之路就是一部自我选择政治现代化并创设政治制度的历史，“尝试了君主立宪制、议会制、多党制、总统制等各种制度模式，但都以失败而告终”(9)同①:120.，终于在不断的试错中找到了一条新路，即中国特色社会主义政治现代化道路：在中国共产党领导人民的伟大实践中创制和完善符合中国实际、契合人民根本利益、有效构建成熟定型的社会主义制度。在这条道路上，我们党致力于建设人民当家作主的新社会，从在江西中央苏区建立了中华苏维埃共和国，到新中国成立后逐步确立、巩固和完善了我们国家的国体、政体，再到“党的十八大以来，我们推进全面深化改革，健全党的领导体制机制，加强人民当家作主制度建设，完成宪法部分内容修改，推动社会主义协商民主广泛多层制度化发展，深化党和国家机构改革”(10)习近平.论坚持全面依法治国[M].北京:中央文献出版社,2020:263.，中国特色社会主义政治制度不断成熟。“中国式现代化新道路”是对这一过程的准确概括。

不能否认的是，在中国特色社会主义政治制度建设的各个时期，总是存在着不同程度的怀疑或否定的声音。如何使政治制度建设在思想上达到高度统一，从根本上解决我国政治制度建设自信和定力不足的问题，是顺利建成社会主义现代化强国必须要回答并加以解决的时代问题。对这一问题的重要性，中国共产党人有着清晰的分析：“古今中外，由于政治发展道路选择错误而导致社会动荡、国家分裂、人亡政息的例子比比皆是。中国是一个发展中大国，坚持正确的政治发展道路更是关系根本、关系全局的重大问题”(11)习近平谈治国理政:第2卷[M].北京:外文出版社,2017:285.。“如果在方向问题上出现偏离，就会犯颠覆性错误。对此，我们必须有十分清醒的认识。”(12)习近平.增强推进党的政治建设的自觉性和坚定性[J].求是,2019(14):4-9.在一个国家政治制度体系创设和建设的过程中，不可能不出现曲折，不可能不产生问题，但是，在道路的选择上不能犯错，错了我们就将面临颠覆性危险，这种颠覆不仅是对社会主义政权而言的，也是对整个中华民族伟大复兴大业而言的。正是道路选择正确了，方向对了，我们才能在70多年发展中成功应对一个个风险，不断解决前进道路上的各种问题，纠偏各种错误，从而创造“世所罕见的经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹”(13)中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[N].人民日报,2019-11-06(1).。

“走自己的路，是党的全部理论和实践立足点，更是党百年奋斗得出的历史结论。”(14)习近平.在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话[N].人民日报,2021-07-02(2).现代化道路成功的关键在于把政治创设活动扎根于历史、现实和未来的政治实践之中，从而为其所建构的政治制度体系注入强大生命力，这是坚持中国特色社会主义政治发展道路的基本依据和实践逻辑，也是中国式现代化道路新的重要特征。一个国家政治制度最好的选择应该是“历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化”(15)同②:286.的结果，内生性的政治制度，不仅适应力强，而且生命力强。沿着中国特色社会主义道路展开政治制度建设，不仅必要，而且必然，这一认识不仅是政治意义上的，更是科学意义上的，兼具“历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑”的合理性，符合人类制度建设合规律性和合目的性统一的要求。

沿着中国特色社会主义道路这一现代化逻辑所建构和不断完善的政治制度是“党和人民在长期实践探索中”形成的，是“以马克思主义为指导、植根中国大地、具有深厚中华文化根基、深得人民拥护的制度和治理体系，是具有强大生命力和巨大优越性的”(16)同④.，因而是“40多年改革开放的伟大实践，70多年新中国的持续探索，100年中国共产党赓续奋斗”的必然选择，是“180多年中国近现代史的演进变化，500多年社会主义的运动发展，5 000多年中华悠久文明的基因传承”的必然结果。“全部社会生活在本质上是实践的”(17)马克思恩格斯文集：第1卷[M].北京：人民出版社，2009：504.，这决定了制度建设具有内生性的规律特点，历史实践是路径基础，当下实践是问题依据和创新源泉，未来实践是战略趋向。政治制度建构的理性根源于实践，在实践中探索、检验和发展，并最终走向实践，理性也只有立足于并指向实践才是我们所真正需要的。强制移植式政治现代化之路的最大病症在于：否定了本国人民自我实践探索的权利，使其制度建构失去了根本依托，走向失败也就不可避免。

需要指出的是，“中国特色”和“社会主义”是相互规范的，既不同于传统(苏联式)的社会主义道路，更不同于西方(美国式)的资本主义道路，这是中国式现代化道路“新”的核心所在。习近平指出：“中国特色社会主义是社会主义而不是其他什么主义，科学社会主义原则不能丢，丢了就不是社会主义，一个国家实行什么样的主义，关键是看这个主义能否解决这个国家面临的历史性问题。”(18)习近平谈治国理政[M].北京:外文出版社,2014:22.他对中国式现代化道路的确定，既是在普遍意义上对历史趋势的准确把握，也是在特殊意义上对中国历史问题的精准把脉，从守正和创新衔接、实践和理论互动的辩证视角提出了政治制度内生创设的基本原则：注重合目的性和合规律性、历史和现实、目标导向和问题导向、形式和内容、整体和部分、当下和未来等方面的有机统一，而不是突然就搬来一座政治制度上的“飞来峰”(19)习近平谈治国理政:第2卷[M].北京:外文出版社,2017:286.。因此，在政治制度建设上，我们要坚定中国特色社会主义的现代化道路，历史和现实都已经证明，这一道路“具有无比广阔的舞台，具有无比深厚的历史底蕴，具有无比强大的前进动力”(20)中共中央文献研究室.习近平关于社会主义政治建设论述摘编[G].北京:中央文献出版社,2017:8.。

二、政治制度建设的主轴：推进国家治理现代化

如果说中国式现代化新道路规定了政治制度建设的内生逻辑和轨道方向，那么国家治理现代化则规定了政治制度建设的主轴，即制度建设展开的指向和拟解决的核心问题,并由此构成了人类社会新形态的主要内容，而政治体制改革则是实现国家治理现代化的主要方式。中国共产党对政治、经济、文化、社会、生态领域的制度建设和体制改革总是从国家治理现代化角度来考虑的。从党的十八届三中全会明确提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”这一重大历史结论和改革课题，到中央全面深化改革委员会第十一次会议把国家治理体系和治理能力现代化与包括政治制度在内的制度建设之间的关系，定位为主轴和主线的关系，并以此来对全面深化改革进行顶层设计和全面部署，体现了中国共产党人对中国特色社会主义政治制度建设重点指向认识的不断深化与发展。

习近平指出：“要以坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和能力现代化为主轴，增强以改革推进国家治理体系和治理能力现代化的自觉性，突出制度建设这条主线，继续全面深化改革。”(21)习近平谈治国理政:第3卷[M].北京:外文出版社,2020:180.虽然他直接论述国家治理、政治制度和政治体制改革之间关系的话语不多，但是，这段话可以看成是这一关系的指导性阐释。正是基于这一指导思想，党的十八大以来，我们通过对权力结构、党政机构、政府与市场关系、社会体制机制等领域的改革，不仅发展和完善了人民当家作主的制度体系，也适应了新时代多民族、大规模国家的治理需要，有效解决了中国社会转型所带来的经济社会发展方面的重大问题，因而中国特色社会主义政治制度具有 “持续推动拥有近十四亿人口大国进步和发展、确保拥有五千多年文明史的中华民族实现‘两个一百年’奋斗目标进而实现伟大复兴”(22)中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[N].人民日报,2019-11-06(1).的强大国家治理功能。

进一步而言，立足于国家治理体系和治理能力的视角，坚持符合国情、能解决社会重大问题的中国特色社会主义政治制度，是我国政治体制改革的现实逻辑。而面向当下实践及其新的问题进行政治制度的理性完善和创新是中国政治体制改革的必然要求。当然，制度实践的成功反过来也会进一步“增强中国特色社会主义政治发展道路的信心和决心”(23)中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编：中[G].北京:中央文献出版社,2016:62.，从而推动政治体制改革的深化。“相比过去，新时代改革开放具有许多新的内涵和特点，其中很重要的一点就是制度建设分量更重，改革更多面对的是深层次体制机制问题。”(24)同②.无疑，深层次的体制机制问题实际上是权力关系和利益关系的问题，必须通过深化改革来解决。而制度建设(包括立制、改制、废制等)是优化权力关系和改变利益关系的直接手段，从而成为改革全面深化的基本方式。

国家治理的视角为我们驳斥西方对我国政治体制改革定位的狭隘理解和对中国政治制度建设的曲解提供了基本遵循。党的十八届三中全会召开后，就有一些西方媒体对政治体制改革动向十分敏感，以“小修小补的中国改革”为标题予以报道(25)公方彬.啃硬骨头的改革能力在不断增强[N].环球时报,2013-11-19(15).，认为我国政治体制改革处于“停摆”状态。曾有学者总结了国外学界对中国共产党在政治体制改革方面的误解，主要有所谓的：中国的政治体制改革严重滞后，中共领导人根本不重视政治体制改革，中国的政治体制改革收效甚微等(26)秦宣.中国政治未来走向——兼论全面深化政治体制改革[J].南京社会科学,2014(4):1-8.。党的十九届四中全会召开前后，西方主流媒体基本上延续了这一看法，还创造了“民主的专制”这一奇特概念来解释中国“更加灵活、透明和负责”的政治制度建设成就(27)See ZAKARIA F.Hong Kong reminds us of China’s fragility.The Washington Post, 2019-06-21(5); EDITORIAL B.The shutdown of a liberal thinktank is a huge setback for China.The Washington Post, 2019-08-11(4); What to Expect at China’s Biggest Meeting of the Year.The Washington Post, 2019-10-31(4).，表达看似肯定实则根本否定的态度。这些评价从思维方式上而言是一种制度形式主义和普遍主义的杂糅，本质上是一种制度输出的霸权主义和西方中心主义的傲慢。

对制度的自信和对西方偏见的摒弃并不意味着一种制度的自傲，而是在对国家治理现代化进行中国式重新界定的基础上对政治体制改革准确清晰的认知和把控。习近平指出：“制度自信不是自视清高、自我满足，更不是裹足不前、故步自封，而是要把坚定制度自信和不断改革创新统一起来，在坚持根本政治制度、基本政治制度的基础上，不断推进制度体系完善和发展。”因此，“在全面深化改革进程中，我们要积极稳妥推进政治体制改革，以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标，不断建设社会主义政治文明”(28)习近平谈治国理政:第2卷[M].北京:外文出版社,2017:289.。这段论述能让我们清晰地把握党的十八大以来国家治理现代化视域下政治体制改革的内涵，并以此把握政治制度建设的基本性质、功能定位及主要内容。第一，就性质而言，政治体制改革是社会主义的自我完善。因此，中国的政治制度建设必须在坚持现有根本政治制度和基本政治制度的基础上，立足于本国实际和时代变迁，沿着中国特色社会主义方向，在实践探索中推进政治制度体系的自我完善。第二，就功能而言，政治体制改革的价值在于“保证人民当家作主”，“增强党和国家活力”“调动人民积极性”(29)习近平谈治国理政[M].北京:外文出版社,2014:139.，是为解决现实的国家治理问题服务的。因此，中国特色社会主义政治制度建设必须进一步提高政治权力的运行效率，防止和纠偏权力腐败，充分发挥各方的积极性，为人民当家作主创造更好的制度性条件和保障，实现制度优势向治理效能的转化，并从推进国家治理体系及治理能力现代化视角进行系统安排。第三，就内容而言，政治体制实质上是不同政治主体之间围绕权力的统一、分解、运行、制约及监督等而形成的结构性关系，不能简单狭隘地理解为只有分权才是政治体制改革。只要涉及权力关系的结构性优化调整和制度化建设，就属于政治体制改革的内容，并以此确定为政治制度建设的领域和对象。因此，我国政治制度建设具有系统性，包含权力的统一、分解、运行、制约及监督等多个方面的规范化建设。

三、政治制度建设的根本：坚持和完善党的领导制度体系

把中国共产党的全面领导制度定性为中国的根本制度，在我国制度建设史上具有开创性的贡献。在“七一讲话”中，习近平明确指出，“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、命运所系”(30)习近平.在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话[N].人民日报，2021-07-02(2).。这昭示了党的领导在中国特色社会主义制度中的根本性地位。实际上，无论是“停摆论”“民主的专制论”，还是“滞后论”，都暗含着巨大的政治话语陷阱，实质上是将西方政治制度“标签化”“普遍化”，试图让中国走西式现代化道路，建立西式政治制度体系，其核心和根本目的是取消中国共产党的领导和执政地位，从而抽离中华民族伟大复兴的根本保障。对包括政治体制在内的中国改革的原则底线及“变”和“不变”的辩证法，我们党有着非常清晰的认识和把握：“不能笼统地说中国改革在某个方面滞后。在某些方面、某个时期，快一点、慢一点是有的，但总体上不存在中国改革哪些方面改了，哪些方面没有改。问题的实质是改什么、不改什么，有些不能改的，再过多长时间也是不改。我们不能邯郸学步”(31)全国人大常委会办公厅,中共中央文献研究室.人民代表大会制度重要文献选编：四[G].北京:中国民主法制出版社、中央文献出版社,2015:1576-1577.。

党的全面领导是中国特色社会主义政治体制的命脉所在和核心要素，也是中国道路、中国发展、中国之治的首要优势和根本制度密码。因此，政治体制改革绝不是弱化、取消党的领导，而是用制度化的方式坚持和保证党的全面领导，尤其是加强党中央的集中领导和权威，使各级党组织成为领导、支持和协调国家机构履行职能的核心力量，“完善党领导人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、武装力量、人民团体、企事业单位、基层群众自治组织、社会组织等制度，健全各级党委(党组)工作制度，确保党在各种组织中发挥领导作用”(32)中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[N].人民日报,2019-11-06(1).，确保党的领导制度成为各项制度特别是政治制度的根本制度。

在党的十九大报告中，习近平明确提出了“坚持党对一切工作的领导”和“维护党中央权威和集中领导”(33)习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京:人民出版社,2017:20.的思想，并从党内、党政、党军、党社这四个方面对加强党的全面领导和中央的集中统一领导进行了系统阐述。此后党中央提出的一系列具体落实措施，都是致力于中国特色社会主义制度体系——政党中心体系更加定型和规范，诸如《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》《关于全面深入贯彻军委主席负责制的意见》，以及在省市县层面对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公等，无不体现了中国共产党人坚定的政治制度自信和清晰的政治体制改革思路。《中华人民共和国宪法修正案》(十三届全国人大第一次会议表决通过)在“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度”这一表述后面增加了“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”(34)中华人民共和国宪法修正案(2018年3月11日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过)[N].人民日报,2018-03-12(1).的内容，是这一改革思路最重要的制度化成果。党的十九届四中全会首次把“坚持党的集中统一领导”作为第一位制度优势，把“坚持和完善党的领导制度体系”作为制度建设的首要任务，全面构造了以习近平同志为核心的党中央领导全党全国的制度通道：一方面，就党内机构而言，通过组织制度的健全，维护和加强党的集中统一，形成“党的中央组织、地方组织、基层组织上下贯通、执行有力的严密体系”；另一方面，就党政机构关系而言，全盘考虑党政机构职能体系的调整优化，实现“把党的领导贯彻到党和国家所有机构履行职责全过程”(35)中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[N].人民日报，2019-11-06(1).。

在党的全面领导制度体系中，人民代表大会制度是党领导人民当家作主的主要形式。人大地位及其功能作用的充分体现，既是人民民主发展的根本要求，也是党的领导和执政得以持续健康展开的重要保障，更是人大和其他国家机关关系理顺的基础。党的十九大继续强调“党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一”，把人大制度定性为这一统一有效实现的根本性政治制度安排，把推进党和人大关系的规范化作为党的领导制度化实现的改革重点。习近平曾提出的“四个善于”思想是党和人大关系规范化的全面表述：“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护党和国家权威、维护全党全国团结统一。”(36)习近平谈治国理政:第2卷[M].北京:外文出版社,2017:18-19.这一思想通过规范党的领导行为，重申人大的职能，以此明确党通过人大进行领导和执政的制度要求。首先，人大职能的发挥离不开党的领导能力的提升，更为重要的是党的领导能力的提升主要体现在通过人大这个根本政治制度平台实现领导的能力。其次，党坚决尊重和维护人大的地位，支持并保证其在法律规定范围内“独立负责”开展工作，推进依法立法，依法改革。十九届四中全会明确指出，支持和保证人大及常委会依法行使其职权，健全人大对“一府一委两院”监督制度(37)同③.。再次，党在贯彻执行自己意志及实施对国家和社会领导的过程中必须依照“法定程序”，使人大成为党行使执政权和领导权最重要、最权威的机制平台。同时，党要支持和保证人民通过人大行使国家权力(38)同③.，通过人大这个民主机制吸收和集中民意，按照民主集中制原则充分发挥其人民行使当家作主权力的应有功能。由此，从权力运行而言，党的全面领导制度和人民代表大会制度是相互依存和互为支持的制度。党的全面领导制度是根本的国家领导制度，人大对其他国家机关的领导(通过立法权、监督权、决定权、任免权等形式)的制度化实现，是党的全面领导的重要环节和基本方式。因此，完善党的全面领导制度离不开健全人民代表大会制度，完善人民代表大会制度实质上就是坚持和完善党的全面领导制度。

党的十九届三中、四中全会的召开及所作出的决定表明中国共产党关于以党的全面领导制度为统领的政治制度建设顶层设计及实践战略已经成熟。具体而言，这一思想和实践战略安排具有方向性、根本性和全方位性的特点，具体表现如下：首先，具有坚定的政治原则，以党的全面领导制度为国家的根本领导制度，不断完善党的全面领导的体制机制；其次，具有准确的问题导向，主要针对与“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局要求还不完全适应的政治行政体制机制部分进行制度性改革；其三，具有明确的制度建设要求，即构建“系统完备、科学规范、运行高效”的党和国家机构职能体系(39)中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》[N].人民日报,2018-03-22(1).，构建“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的社会治理体系(40)中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[N].人民日报,2019-11-06(1).；其四，具有全面的制度建设安排，涉及几乎所有党政军社等组织的机构改革，按照根本、基本和重要的层次进行分类，在党的统一领导下通盘考虑、协调行动、因地制宜、渐次推进；最后，辩证认识“伟大社会革命”和“自我革命”的关系，以持久的全面从严治党和推进党的自身建设，确保党具有作为领导核心的资格和能力。

四、政治制度建设的主线：发展全过程人民民主

中国特色社会主义制度体系必须能做到“坚持立党为公、执政为民，保持党同人民群众的血肉联系，把尊重民意、汇集民智、凝聚民力、改善民生贯穿党治国理政全部工作之中”(41)同②.。站在人民立场，以人民为中心，充分发挥人民的主体作用，“紧紧依靠人民创造历史，坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，站稳人民立场，贯彻党的群众路线，尊重人民首创精神，践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主，维护社会公平正义，着力解决发展不平衡不充分问题和人民群众急难愁盼问题”(42)习近平.在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话[N].人民日报，2021-07-02(2).，是我们党“不忘初心、牢记使命”的集中表现，是党百年历史的经验总结，也是中国共产党所确定的新时代政治制度建设的主线内容。具体而言，从政治发展角度看，人民群众创造历史的作用表现为政治制度建设的内生目标、动力源泉和评判主体等全过程，即在各个层次和类别政治制度建设的过程中，都必须体现这一历史唯物主义的指导思想和价值立场，保证人民民主获得全过程的制度保障，具体表现在以下几个方面。

第一，把发展全过程人民民主作为政治制度建设的本质要求和内生目标。习近平明确指出，“发展社会主义民主政治就是要体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力”，从而使我国民主政治发展成为“维护人民根本利益的最广泛、最真实、最管用”(43)习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京:人民出版社,2017:22.的民主制度体系。这一论断全面地表达了中国共产党人关于中国政治制度建设本质要求的思考。坚持中国政治制度建设的人民属性，必须提升政治系统回应民众政治参与要求的能力，确保人民能够充分行使民主权利和公平享有民主成果。“我们要坚持和完善基层群众自治制度，发展基层民主，保障人民依法直接行使民主权利，切实防止出现人民形式上有权、实际上无权的现象。”(44)习近平谈治国理政:第2卷[M].北京:外文出版社,2017:290.习近平曾深刻驳斥了那种“人民只有在投票时被唤醒，投票后就进入休眠期”(45)同②:293.的民主制度形式主义，并进一步指出，人民主体地位的实现，不光要看投票选举，还要看日常的持续参与，不光要看制度程序，还需要参与实践，人民当家作主体现在“民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”(46)习近平谈治国理政:第3卷[M].北京:外文出版社,2020:38.等全过程中。正是基于这样的理念，中国共产党创造性地把协商民主定性为社会主义民主政治的重要形式与独特优势，并进一步提出，在中国特色社会主义制度体系中，“有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛”(47)同②:292.。协商民主的“广泛多层制度化”发展，特别是在党的十九届四中全会提出的“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”内容中，把“协商民主”增加到社会治理制度体系中(48)中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[N].人民日报,2019-11-06(1).，成为中国政治建设的一大亮点。

第二，把人民的民主实践和创新作为政治制度建设的力量源泉。全过程人民民主不仅体现在民主权利的实现，也体现在民主制度本身的创造和创新上。历史唯物主义认为，历史是实践的产物，人民是实践的主体，当然也是社会历史实践的主体。人民通过现实的实践不仅改造和创造着物质文明、精神文明、社会文明及生态文明，也改造和创造着政治文明，因此，人民是包括政治变革在内的社会变革的源头性力量。紧紧依靠人民推进制度建设和政治发展，是中国共产党人的一贯主张。早在2012年新一届中央政治局常委记者见面会上，习近平就强调“人民群众是我们力量的源泉”(49)习近平谈治国理政[M].北京:外文出版社,2014:423.。他指出：“尊重人民首创精神，最大限度集中群众智慧，把党内外一切可以团结的力量广泛团结起来，把国内外一切可以调动的积极因素充分调动起来，汇合成推进改革开放的强大力量。”(50)中共中央文献研究室.习近平关于全面深化改革论述摘编[G].北京:中央文献出版社,2014:31-32.任何一项政治制度的形成和发展都不是凭空而来的，都与人民群众在解决实际问题中的创新有关，是对人民群众实践经验的总结和制度化的成果。比如，“推进协商民主广泛多层制度化发展”(51)习近平谈治国理政:第2卷[M].北京:外文出版社,2017:291.的主张来源于浙江温岭地区的“恳谈民主”，坚持和完善“共建共治共享的社会治理制度”(52)习近平谈治国理政:第3卷[M].北京:外文出版社,2020:239.的思想很大程度上受到浙江诸暨“枫桥经验”的启发。这些都体现了以习近平同志为核心的党中央对人民群众首创精神高度肯定和重视的政治意识和对人民群众创造性实践进行及时制度转化的政治自觉。

第三，把人民的评判作为政绩考核的首要依据，并以此推进政绩考核制度化改革。确定政治工作的评价标准，并以此推进政策改进机制及领导干部选拔机制的完善，是政治体制改革的重要内容，也是全过程人民民主制度化实现的重要保障。习近平强调，“人民是我们党的工作的最高裁决者和最终评判者”(53)中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编：上[G].北京:中央文献出版社,2014:698.。这一论述展现了党的领导人对人民主体地位践行的坚定决心。人民不是一个抽象的政治概念和符号，而是实实在在的利益和发展要求的提出者，更是现实中发展成果的享有者和发展过程的评价者。基于这种务实的精神，习近平把我党“以人为本”的政治理念进一步发展成为“以民为本”的政治标准。他指出：“要改进考核方法手段，既看发展又看基础，既看显绩又看潜绩，把民生改善、社会进步、生态效益等指标和实绩作为重要考核内容。”(54)同①:419.坚持人民主体的政治绩效观，就是要求领导干部“不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益”(55)习近平谈治国理政[M].北京:外文出版社,2014:41.，就是要做到“检验我们一切工作的成效，最终都要看人民是否真正得到了实惠，人民生活是否真正得到了改善”(56)同⑥:28.。把民生保障提升到与经济建设同等重要的位置，这在党的历史上还是首次，这就为建立科学民主的政绩考核内容体系指明了方向。随着领导干部考核任用改革的深化，群众获得感和认可度的衡量成为其中权重越来越大、可操作性越来越强的必要制度性设计。

五、政治制度建设的关键：实现权力上下左右有界受控

系统建构权力运行的制约和监督体系，通过制度方式实现权力“上下左右有界受控”(57)习近平.论坚持全面依法治国[M].北京:中央文献出版社,2020:240-241.，是新时代政治制度建设的重点内容。“有权就要受到制约和监督，权力越大受到的监督越多，权责一致”是中国共产党人的基本观点，中国特色社会主义政治制度体系必须做到“有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益”(58)习近平.在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话[N].人民日报,2012-12-05(2).。从习近平在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上提出“把权力关进制度的笼子里”，到建构国家监察系统这一重大政治体制改革和《中华人民共和国监察法》的颁布和实施，再到党的十九届四中全会将“坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督”(59)中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[N].人民日报，2019-11-06(1).作为单独一个部分列出并进行系统部署，党通过政治体制改革实现权力的制度化制约和监督思想的逐步成熟。无论是“不想腐、不能腐、不敢腐”这一标本兼治的腐败治理之策，还是“以党的政治建设为统领，思想建党、纪律强党和制度治党同向发力”(60)邓中华.思想建党、纪律强党和制度治党齐发力 推动全面从严治党向纵深发展[J].中国纪检监察,2018(3):19-20.这一系统性的治党强党之策，都是为了更好地对权力进行有效的制约与监督。

因此，“深化国家监察体制改革的初心，就是要把增强对公权力和公职人员的监督全覆盖、有效性作为着力点，推进公权力运行法治化，消除权力监督的真空地带，压缩权力行使的任性空间，建立完善的监督管理机制、有效的权力制约机制、严肃的责任追究机制”(61)同①.。从党的十八大以来我国的政治实践来看，权力运行的制约和监督的思路大体上可以总结为：从以国家监察体制的改革为突破口，以实现权力“上下左右有界受控”为关键，以制度约束为主要方式，从权力的科学配置、权力运行完善规范、权力监督的规范统一等方面具体展开改革部署和制度安排，具体表现在以下几个方面。

第一，强化党中央的权威和集中统一领导制度，以权力分解和集中的有机统一来引导和推进权力的制约和监督制度化建设，以保证权力高效运行，服务于人民的根本利益，是我国推进政治制度建设的重要举措。

在第十八、十九届中央纪律检查委员会第三次全体会议上，习近平都曾把“合理分解权力，科学配置权力”作为权力得以制约监督的重要方式，强调“不同性质的权力由不同部门、单位、个人行使，形成科学的权力结构和运行机制”(62)中共中央文献研究室.习近平关于全面深化改革论述摘编[G].北京：中央文献出版社,2014：80.。权力的腐败来自权力的独立自我运作，因此以分解权力来压缩权力任性妄为的空间是防止权力公共性异化的一种普遍性做法。从一定程度上说，西方主流政治思想把分权制衡看成是现代民主政治体制的标配。但是，基于自由主义逻辑的西式分权制衡制度体系却带来两大难题：一是分权制衡成为不同利益集团追逐利益的舞台，政党及其国家机构具有明显的依附性，其制衡权力的运用往往基于某种特殊利益的需要，而置国家治理有效性和人民根本利益实现于不顾；二是由这种依附性必然形成的不同权力主体之间的相互掣肘倾轧，分权政治演变成了分割政治，制衡政治转变成了拆台政治，这使公共权力应有的功效难以正常发挥，从而大大削弱了国家的治理能力。

在党中央的领导下，中国式的权力配置改革有效预防了上述难题的出现。习近平指出：“党的十九大提出构建集中统一、权威高效的国家监察体系，把组建国家监察委员会列在深化党中央机构改革方案第一条。”(63)习近平.论坚持全面依法治国[M].北京:中央文献出版社,2020:239.这意味着中国特色的权力分解制约宏观政治制度体系即党的领导下的立法决定权(人大)、执行权(政府、法院、检察院)、监察监督权(国家检察机构)的权力结构已经成型。相较于西式三权分立制衡的制度体系，习近平所主张并领导构建的中国特色权力结构体系的显著优势在于通过党的全面领导和人大的最高国家权力机构地位以实现权力分解和权力集中的有效统一，从而既能实现公权力有效制约和监督的全面覆盖，又能保证整个国家政权系统的紧密合作、权力的高效运转，并始终致力于人民根本利益的实现和国家治理能力的提升。

第二，通过科学合理的制度体系来规范权力运行，为权力运行明要求、立规矩，把权力关进制度的笼子，通过依宪依法依规依纪治党以及法治政府的建设，实现政治及行政权力运行制度体系的科学设计和完善，不断扎紧扎牢制度的笼子，是我国推进权力制约监督的基本思路。

制度所具有的明确性、强制性、稳定性和平等性的特点使其成为现代国家治理权力的重要方式。从执政党政治权力运行来看，完善党内法规，推进全面从严治党，建好能关住权力的制度笼子是党的十八大以来权力制约的突出特点。党的十八大以来，按照“形成完善的党内法规体系”的要求，中央陆续出台了“一批标志性、关键性、基础性的法规制度”(64)中央纪委法规室.把依规治党贯穿全面从严治党全过程[N].中国纪检监察报,2016-12-21(6).，其中涉及权力运行制约的有《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《廉洁自律准则》《党内监督条例》《巡视工作条例》《纪律处分条例》《党务公开条例(试行)》《问责条例》《党内法规制定条例》《机构编制工作条例》《党员教育管理工作条例》《党政领导干部考核工作条例》《党组工作条例》《党政领导干部选拔任用工作条例》《重大事项请示报告条例》等关键性制度，从党内权力运行的过程、领导干部自律和他律要求、党内权力监督的具体措施以及权力行使违规违纪的责任追究等多个方面系统地编织了党内权力运行制约的制度笼子。

从政府权力运行来看，推进依法治国，建设法治政府是十八大以来权力制约的突出特点。习近平在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中较为集中地表达了他在这方面的主要主张。他认为，“政府是执法主体，对执法领域存在的有法不依、执法不严、违法不究甚至以权压法、权钱交易、徇私枉法等突出问题，老百姓深恶痛绝，必须下大气力解决。各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”他比较详细地列出了法治政府建设的基本举措：一是推行政府权力清单制度，明晰权力界限，遏制权力扩张本性；二是实施决策权责一致，建立重大决策合法性审查、终身责任追究制度及责任倒查机制；三是规范执法行为，建立全过程记录制度，严格执行重大执法决定法制审核制度，全面落实行政执法责任制；四是加强政府内部权力制约和监督，合理分解权力、科学配置权力，定期轮岗，强化内部流程控制，保障审计监督权依法独立行使；五是按照以公开为常态、不公开为例外原则，全面推进政务公开，让权力在阳光下运行；六是强化监督，加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，形成科学有效的权力运行制约和监督体系(65)中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编[G].北京:中央文献出版社,2016:150-151.。这一系列举措在党的十八届四中全会后逐渐得到了落实，有力推进了行政权力监督体系的制度化建设。

第三，推进权力制约和监督制度的有效执行，以权力制约权力为制度执行的主要依托，借助于党自身组织性、纪律性强的优势，突出权力的自我监督和自我革命，标本兼治互促，推进政治生态优化，把制度优势转化为权力治理效能优势。

制度具有根本性，“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策”(66)中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报,2013-11-16(1).。但是，建好制度笼子仅仅是制约和监督权力的基本条件，而要让制度笼子起到应有的作用，取得关住权力的实效，即把制度优势转化为权力治理效能，还需要制度的有效执行。所以，习近平在党的群众路线教育实践活动工作会议上明确指出，“制度一经形成，就要严格遵守，坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外，坚决维护制度的严肃性和权威性，坚决纠正有令不行、有禁不止的各种行为，使制度真正成为党员、干部联系和服务群众的硬约束，使贯彻党的群众路线真正成为党员、干部的自觉行动”(67)习近平谈治国理政[M].北京:外文出版社,2014:379.。

概括起来讲，推动制度得以有效执行主要有以下几方面的因素：首先，基于政治信仰及党性所形成的政治自觉意识；其次，基于对党执政地位和执政能力担忧的一种忧患意识；再次，基于权力自上而下地强有力推动而形成的动力和压力传导及问责效能。党内各级组织对政治自觉和执政忧患的认识程度不同，一定程度上呈现出从上到下层层递减的情况，再加上基于自身狭隘利益的考虑，导致中央所制定的制度的执行存在着动力层层衰弱、力度层层递减，对中央以及上级所提出的各项权力制约要求逐级跑冒滴漏的情况。因此，为了推进党内以及国家各项政治制度的严格执行和落地生根，借助权力本身的力量，进行自上而下的推动和运作，即权力制约监督权力就显得格外重要，从而“形成以党内监督为主、其他监督相贯通的监察合力”(68)习近平.论坚持全面依法治国[M].北京:中央文献出版社,2020:239.。可以说，“在党和国家各项监督制度中，党内监督是第一位的，党内监督失灵，其他监督必然失效”(69)肖培.强化对权力运行的制约和监督[N].人民日报,2019-12-16(9).。党的执政地位决定了党内监督具有以权制权的特点，从而具有权力制约和监督制度化启动的功能，为来自下级、同级、社会方面的制约监督提供不可缺少的力量支持，进而保证权力制约监督处于良性持久的运行状态。

基于这样的理念主张，党的十八大以来，党内自我监督采取相关措施，取得了良好的效果。其一，强化全党对“四个意识”和“两个维护”的认同，突出政治标准在干部任用和选拔中的标杆作用；其二，通过党的群众路线教育实践活动、“三严三实”专题教育、“两学一做”学习教育常态化制度化、“不忘初心、牢记使命”专题教育、党史学习教育活动，以及严肃党内政治生活，强化党的廉政和纪律要求，不断增强党内自我预防的能力；其三，通过持久不息地严格执行“中央八项规定”和“反四风”运动，反对各种特权思想及行为，推进党内良性政治文化的形成；其四，通过落实党委主体责任和纪委监督责任，聚焦“关键少数”，“紧盯权力运行的各个环节”，运用监督执纪“四种形态”，抓早抓小、动辄则咎，实现巡视巡查的全覆盖和常规化，不断推进反腐败斗争压倒性态势的形成和巩固发展。

六、结语

中国取得令世人瞩目的发展成就的重要原因之一，是中国特色党政社治理结构的有效运行(70)王浦劬,汤彬.当代中国治理的党政结构与功能机制分析[J].中国社会科学,2019(9):4-24.，这是“中国之治”的密码所在。我国政治制度建设实质上是中国特色“党—政—社”关系制度的坚持和改进，并由此实现党对权力的公正有效运用和人民对权利的充分有序使用之间的制度关联，这事关深化改革的全局，既是推进国家治理体系和治理能力现代化的根本所在，也是坚定制度自信，并由此支撑“四个自信”的关键所在。

总而言之，中国共产党人在辩证把握守正和创新、历史和现实、普遍和特殊、理论和实践的关系中，科学回答了中国政治制度建设应“坚持和巩固什么”“完善和发展什么”等重大问题，彰显了马克思主义理论的强大生命力和治国理政的高超本领。从以下三方面能较为全面系统地把握党的十八大以来我国政治制度建设的精神实质和实践路线图：第一，对中国式现代化新道路的定位和治国理政的现实需求规定了中国政治制度建设的指向，而政治制度建设是坚持这一道路和实现国家治理体系现代化的主要手段，完善和发展根本政治制度、基本政治制度及重要政治制度，就是构造政治制度图谱，从而不断疏通和完善政治体制运行网络，提升国家治理行动的效能。由此，在政治现代化的道路上，我们必须摆脱制度主义的迷信，坚守社会主义的基本价值立场，立足于国家发展的需要，在政治实践中创设出一套具有中国特色的制度体系。第二，坚持中国共产党的全面领导和发展全过程人民民主是内在统一的，规定着我国政治体制有机体的魂魄和骨骼，表明了政治制度建设的核心取向和力量源泉，政治制度建设必须能使上述要素在制度上融为一体，并渗透到各项具体政治制度之中，从而彰显中国制度的优势。这一制度性的结合，既避免了西方资本主义民主的形式主义，又避免了很多发展中国家民主无序发展所带来的民粹主义。第三，权力是政治制度体系的硬核，组织机构是权力依托的躯壳，政治制度建设的关键是在党的全面领导和全面从严治党的支持下，理顺和优化不同政治主体的权力结构关系，为政治体制有机体疏通经脉、化瘀活血，从而实现权力有效统合和合理分解的统一、高效运行和严格制约的统一。中国特色的新型政党制度不仅能有效实现权力的制约和监督，还能有效避免西方两(多)党竞争制所带来的低效政治和社会分裂风险，使权力的正向作用得以充分发挥。