我国现代环境治理体系的法治路径探讨

顾华详

（中共新疆维吾尔自治区委员会 党史和文献研究院，新疆 乌鲁木齐 830003）

现代环境治理是中国特色社会主义建设“五位一体”总体布局的重要内容之一，是一项系列性、长远性、根本性、开创性、法治性很强的重要工作。《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》（以下简称《决议》）强调：“生态文明建设是关乎中华民族永续发展的根本大计。”“十四五”是我国生态文明建设进入以降碳为重点战略方向、实现生态环境质量改善由量变到质变、推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型的关键时期。党的十八大以来，人民对环境的要求日益增长，党中央对生态文明建设的重视程度、生态环境保护的法律和制度之严格、生态环境问题整治和修复力度、生态环境质量改善的成效等都是前所未有的，但“生态文明建设仍然是一个明显短板，资源环境约束趋紧、生态系统退化等问题越来越突出，特别是各类环境污染、生态破坏呈高发态势，成为国土之伤、民生之痛”。［1］现代环境治理在党的治国理政中的重要性日益凸显。坚持以法治方式保障现代环境治理体系的构建，推动绿色发展，广泛形成绿色生产生活方式，促进人与自然和谐共生，实现碳排放达峰后稳中有降，生态环境根本好转，建设美丽中国的目标，是党中央“五位一体”总体布局的重要内容之一，而坚持依法治理则是构建现代环境治理体系的基本原则之一。

我国生态环境领域的法治工作取得显著成效，目前已经颁布了主要包括环境保护法、生物安全法等综合性法律，防治水、土壤、大气、噪声、固体废物、放射性等污染的专门法律，涉及水土保持、防沙治沙、野生动物保护等环境和生物多样性保护的法律，湿地、草原、森林等资源保护利用的法律，长江、黄河等流域性生态环保法律，将要出台的黑土地保护法和青藏高原生态保护法等特殊地理地域类法律等31部，还有100多部行政法规和1000余部地方性法规，如《中华人民共和国刑法修正案（十一）》增加了“危害珍贵、濒危野生动物罪”“非法猎捕、收购、运输、出售陆生野生动物罪”“破坏自然保护地罪”“危害国家重点保护植物罪”和“非法引进、释放、丢弃外来入侵物种罪”等，刑法保护生态环境的力度进一步加强，促进生态环保法律体系逐步完善。但对照构建现代环境治理体系的法治要求来看，生态环境保护在把握法治的科学规律性、系统完备性、协调统一性等方面还有差距，空白点、薄弱点还比较突出，系统谋划、整体设计、深入研究论证还有待深入；立法质量有待提高，主要是立法的系统性、整体性、协同性还有待加强，相关法规、规章、规范性文件、司法解释和国家标准等整体合力的功效还有待提高，特别是制度措施设计的科学性和专业性亟待提升。但总体来看，现代环境治理的法治“在价值导向上正视人与自然的关系，在制度机制上厉行更为完善的法治，在具体实践上明晰主体责任”［2］，特别是在治理目标上以满足人民群众对优美生态环境需要为指向等方面还有一定的差距。国家生态环境部把“加快构建现代环境治理体系”作为实现减污降碳协同增效的总抓手，推进《决议》提出的重要任务，践行习近平生态文明思想和法治思想，正确认识和科学把握碳达峰、碳中和问题，其中，研究我国现代环境治理体系的法治路径，已是一个绕不过去的重要课题。

一、坚持依法规范人与自然和谐共处，聚焦生态文明建设，强化现代环境治理的法治化

（一）强化多方共治的现代环境治理法治保障

现代环境法治的本质是依法规范人与自然和谐共处。我国的政治制度和治理体系在现代环境治理法治保障中具有显著的优越性。主要是党中央坚持在指导思想、政策法律、组织体制、工作作风等方面进行全方位、全地域、全过程的发力，全面加强生态环境保护，但补齐生态文明建设这块明显的“短板”，彻底扭转生态环境恶化的趋势，保护和发展生产力，做到不以牺牲环境为代价赢得经济的增长，还必须坚持持续聚焦生态环境治理体系和治理能力现代化的目标要求，按照推动构建人与自然生命共同体和努力让更多的良好生态环境成果更加及时惠及各族人民的宗旨，精准统筹生态环境保护和经济社会发展，积极兼顾应对气候变化和民生保障，全力构建和落实碳达峰、碳中和“1+N”政策法律体系的各项重要举措，全面建设人与自然和谐共生的美丽中国。有效应对共生性生态文明建设面临的新挑战，是事关人类可持续发展的前沿性重大问题。《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）在传统的五大基本原则之外，特别确定了“绿色原则”，将保护生态环境上升为民事法律的基本原则，划定了民事主体的民事权利新边界，充分体现了党中央、国务院保护生态环境的鲜明而坚定的态度。《民法典》除总则篇外，在物权编、合同编、侵权责任编中都有保护生态环境的法律条文，推进绿色发展是构建高质量经济体系的根本途径，“绿色原则”顺应了国际法治的发展方向，贯彻了《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）关于保护生态环境的基本国策。人类发展的历史反复证明，天人合一、人与自然和谐共存于地球生态系统中，“只要有人存在，自然史和人类史就彼此相互制约”［3］，这种对立统一关系是现代环境法治理念的核心。生态环境保护是一个系统完备、全面整体的过程，“自然生态系统的整体性，决定了我们在解决生态问题、建设生态文明过程中需要秉持整体性思想”［4］。因此，为全面打赢污染防治攻坚战，高质量建设生态文明和美丽中国提供坚强的法治保障，从我国法治现代化的历史经验来看，必须坚持以习近平生态文明思想和法治思想为指导，围绕“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，推进生态文明法治。法治化是现代环境治理体系构建的根本保证，党的领导是生态文明建设的法治之魂，把党的领导贯彻到生态文明法治建设的全过程和各方面。加快完善以促进经济社会发展全面绿色转型、人与自然和谐共生的现代环境治理法律体系，坚持立足国情与借鉴域外法治经验的有机统一，加快补齐环境治理体制机制短板，按照“导向清晰、决策科学、执行有力、激励有效、多元参与、良性互动”的目标要求，构建起纵向到底、横向到边，形成环环相扣、协同联动的法治制度体系；坚持突出法治的系统性、创新性、整体性、针对性和协同性，应针对山、水、林、田、湖、草、沙这一自然系统构建起务实管用、规范严密、覆盖全面、相互支撑的法律制度措施；坚持健全现代环境治理体系的法律法规标准，健全源头“防”、过程“控”、损害“赔”、责任“追”的落实法治措施的领导责任体系，切实做到防治环节上把事前、事中、事后贯通起来。

（二）健全现代环境治理的政策法律措施

现代环境法治体系在党中央“五位一体”总体布局中的地位十分重要。法治是新发展理念的重要内涵之一。现代环境法治是全球经济实现可持续发展、绿色发展的客观需要，更是人类社会健康发展的必由之路。从生态环境法治实践来看，适应“生态文明融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设全过程的新要求，对现有的法律理念与实施机制提出了严峻挑战”，［5］因此，构建中国特色社会主义的现代环境法治体系，应坚持以习近平法治思想为指导，健全中央生态环境保护督察制度，坚持现代环境法治和党内法规体系并重，形成制度完备、措施精准、保障有力、实施高效、监督严密的现代环境法治体系。公检法司充分发挥职能助力现代环境法治，坚持问题导向，压实现代环境治理的法律责任，积极吸纳民意、汇集民智，发现真问题、提出真对策，强化生态环境保护与经济社会发展的统筹协调，大力推动现代环境治理的法治供给，依法严厉打击破坏现代环境治理的违法犯罪行为，积极为现代环境治理提供法治服务和保障。注重发现典型经验和鼓励先进的有效做法，找准各地推进现代环境法治的鲜活经验和生动实践。深化现代环境治理综合执法司法改革，优化改革方案和制度规范，完善现代环境法治综合执法司法机构和队伍建设及管理机制，引导各方注重全面系统理解和实施法律；构建“上下一体”的执法司法工作格局，对照法律法规逐一检查法定职责落实的效果、违法责任严肃追究的情况；坚持跟踪监督查整改成效，推动生态环境保护、污染防治和人民生命健康安全得到法治的保障，有效破解现代环境法治的基层难题，确保以真督实察助推现代环境法治建设。重点健全财税金融扶持政策和法规制度措施，完善中央和地方环境治理财政资金投入与生态保护补偿机制，按照财力与事权相匹配的原则，制定实施中央与地方财政事权和支出责任划分的改革方案。实现碳达峰、碳中和是健全现代环境治理法治的重要内容之一，必须建立健全“双碳”工作法律约束机制，当务之急是应加强政策法律衔接，把“双碳”工作纳入现代环境法治特别是法治中国建设整体布局之中；推动能源革命，完善促进新能源和清洁能源发展的法治措施，依法控制化石能源消费；用法治思维和法治方式推进产业优化升级，促进互联网、大数据、人工智能、5G等新兴技术与绿色低碳产业深度融合，实现碳达峰、碳中和的高质量发展；加快促进绿色低碳科技发展的法治保障和引领，完善绿色低碳技术评估、交易体系的制度规范，建立健全促进创新成果转化的法治措施；完善绿色低碳法律体系和能耗“双控”制度措施，健全“双碳”标准，完善推动能源“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变的法治措施，完善碳定价机制，依法规范和引领碳排放权交易，完善财税、价格、投资、金融等政策法律；秉持人类命运共同体理念，积极参与和引领全球气候治理。健全引导开发性、政策性金融机构按市场化、法治化原则，为碳达峰、碳中和提供长期稳定的融资支持政策和法律措施，可设立国家和省级绿色发展基金，统一国内绿色债券发行标准，设立省级土壤、水、大气污染防治基金，出台绿色发展的金融服务法律法规，健全环保装备融资租赁业发展的规范措施，完善《碳排放权交易管理办法（试行）》，制定《碳排放交易法》，健全碳基金、碳配额质押贷款、碳证券、碳保险、碳信托等碳金融体系，健全有效问责机制，协同交易监管机制和风险管理机制，规范碳交易市场监管，推进排污权特别是碳排放权交易抵押质押融资试点和碳管理法治，引导和促进金融与碳交易合作，保障产业实现绿色发展。坚持立足国情实际和生态环境状况，围绕推进绿色发展进一步优化能源、原料、产业、配件、运输、仓储和用地用水等供给侧深化结构性改革来健全相关政策法规，健全环境质量标准、污染物控制排放标准、清洁能源标准、产品环保强制性国家标准及监测标准等法律法规，严格刑法、民法和行政法等涉及环境保护条款的执行，促进企业主动节能降耗重减排。

（三）加大现代环境治理的执法司法和监管力度

补齐生态环境治理体系和治理能力现代化的法治短板。坚持健全生态环境保护的执法司法和监管法律法规措施，严格党中央关于生态环境保护的执法司法和加强监管的法治。建立健全环境治理领导责任的法律法规政策体系，必须坚持统筹深化生态环境保护的执法司法和督察工作，改革和健全排查、交办、核查、约谈、专项督察等制度措施，压实法律责任。强化环境治理的法律责任体系，强化依法许可排污的法律措施与环评制度，禁止排污企业与环评单位之间的利益联系，建立环评结果终身责任制，强化企业排污行为监督检查结果的法律责任。应重视“重污染企业近年来受到的环境违规处罚数量逐渐增多”［6］的问题，健全和落实环境治理信用体系的法治保障措施、环境治理政务失信惩戒机制、环境高风险领域污染责任强制保险措施，特别是要完善上市公司和发债企业强制性环境治理信息披露制度，依法惩戒环境违法行为。积极推进绿色生产方式和环境友好的生产服务和产品服务，密切关注“能源效率的变化对碳排放的变化呈现先正后负的影响效应”［7］的特点，加强能耗及二氧化碳排放控制目标分析预警，从源头优化原料和生产工艺，落实生产者责任延伸制度，构建源头污染防治、全过程控制、损害惩罚性赔偿、责任严肃追究的生态环境法律保护的闭环体系。探索出台工业企业碳账户评价认定标准的法规，指导地方政府建立健全工业企业碳账户，依法建立数字化、集成化、智慧化企业碳账户，完善差异化支持政策促进碳减排；规范配套落实差异化的财政、金融、产业、税收、土地及园区等综合支持政策措施，精准核算企业碳排放数据，科学制定碳排放强度评价标准，综合衡量企业碳排放强度，激励企业主动节能降耗，形成推动“双碳”目标实现的强大合力，撬动工业企业转型升级，实现绿色低碳的高质量发展。坚决依法惩治治理效果和监测数据造假行为，督促企业严格执行国家生态环境保护的法律法规，强化企业环境治理的责任制度落实，依法规范排污企业的信息公开行为，排污企业必须依法公开排放污染物的排放方式、污染物的名称、危害性和风险、执行标准及污染防治设施建设与运行情况，强化节能监察执法和社会监督，严格责任落实和评价考核。充分发挥法治引领、保障、促进的特性，促进水、土污染的高科技治理和预防，制定环境治理的“数字化方案”，实时监控资源开发利用和废旧矿山改造数据，促进河流湖泊智慧清污和修复工作。健全环境治理全民行动体系的法律保障措施，依法规范和保障社会监督，规范和保障环保组织依法开展生态环境公益诉讼。健全环境治理监管体系的法律保障措施，坚持省以下监测监察执法垂直管理制度，规范生态环境保护执法，统一整合污染防治和生态环境保护执法职责和队伍建设。严肃环境治理领域的执法，构成犯罪的必须依法追究刑事责任，实践中应注重紧密衔接行政执法与刑事司法，探索建立环境治理领域的审判重视综合统筹“恢复性司法实践”与“社会化综合治理”的执行机制，推动生态环境司法效果重在切实提高公众的生态环境保护意识。强化现代环境治理体系的法治保障，健全生态环境保护综合行政执法机关与公、检、法机关共享信息、通报案情、移送案件等日常执法司法工作制度，加强检察机关提起生态环境公益诉讼工作，强化破坏生态环境违法犯罪行为的侦办、起诉、处罚力度，健全中级和基层人民法院审判破坏生态环境案件的机构，明确案件受案范围、审理程序、裁判种类等日常司法的程序法和实体法的适用；规范环境侵权惩罚性赔偿责任的司法适用标准，明确规范要素，采用固定+弹性金额的方式确定惩罚性赔偿金数额，避免与行政罚款、刑事罚金叠加适用。坚持统筹推进生态环境保护领域的国内法治和涉外法治，积极维护公平合理的国际治理体系。遵循国际法规范，以国际法为基础，高度重视执法司法领域推动生物多样性国际合作与交流的工作，建设性参与全球环境治理。推动共同构建地球生命共同体，在坚持全面落实《巴黎协定》，深度参与《多样性公约》治理进程，严格履行条约义务，推动人与自然和谐共生，为全球生物多样性治理注入中国法治的新动力、新智慧和新方案。

二、坚持以人民为中心，强化战略思维，深化现代环境治理的法治化

（一）重视以战略思维构建维护现代环境治理的法治体系

持续提升现代环境治理法治体系应对环境挑战的能力。近年来，我国出台了许多推进生态文明建设的法律和政策规定，生态环境保护取得显著成效，但问题仍然触目惊心，一些恶性环境污染、生态破坏事件仍时有发生，特别是“十三五”以来，国家生态环境部审批的分布在19个省（区、市）的环境保护重点建设项目的违法问题非常突出，所产生的后果和不良影响非常严重。究其原因，保护生态环境的法律责任不严明、不落实是关键。还需要关注的是，当前我国管控治理新污染物环境风险的法律缺失，包括持久性有机污染物、抗生素、环境内分泌干扰物等在内的新污染物治理已经成为环境治理的新难点之一，严重制约着土壤、水、大气环境质量的持续深入改善，其突出特点是生产和使用都与人类生活息息相关，但危害环境的风险大且持久，治理更加复杂。亟待尽快出台防治有毒有害化学物质造成环境风险的法律，建立健全有毒有害化学物质环境风险防治制度，强化防治新污染物的法治措施。因此，立法、执法决不能给破坏生态和污染环境留下任何空间。立法、执法者责任重于泰山。自当如北宋王安石在《周公》中所言：“盖君子之为政，立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”当然，也更重在于法贵民用。我国古代文献《周礼》中就有关于国家专设掌管山林川泽机构，制定政策法令，专司自然生态的“虞衡制度”记载。周文王颁布的《伐崇令》中就明令“毋坏室，毋填井，毋伐树木，毋动六畜。有不如令者，死无赦”等。因此，消除生态环境的“人祸”因素，必须从“责”字入手、坚持“严”字当头，不断完善和落实生态环境保护责任制度，确保让监管者“时时在线”，敢于向污染行为“亮剑”，让违法者“吃不了兜着走”，做到无一例外地受到应有的严厉惩罚。构建现代环境治理的法治体系，应聚焦习近平生态文明思想和总体国家安全观，充分发挥生态环境法治的战略属性和自然属性，法治功能要统筹兼顾资源开发利用、污染防治和局部生态的深层次问题的规范，兼顾国家安全、生态安全、生物安全、环境安全、资源安全的维护，兼顾国土空间、能源、资源和海洋发展战略的适应。生态环境保护法治应由注重末端污染治理向统筹兼顾源头治理和资源合理高效利用转变。现代环境治理的法治实践涉及行政管理、社会规范和市场交易等错综复杂的问题，需要科学配置刑法、民法、行政法、环境法、生物安全法等在法益保护、人权保障与秩序维护等诸多方面的机能，确保有效保障生态环境的法益，还应在刑法、民法、行政法、环境法等相关立法中明确“法益的类型化、具体化和可测量化”，［8］以确保司法精准有效识别法益、度量法益、保护法益，确保现代环境治理的法治体系运行能够协调产业发展、人才聚集、文化建设、生态环境保护、基层组织建设等各方面共同推动经济社会全面发展与振兴。

（二）强化从保障人类自身安全的高度维护生态环境安全

着眼长远应对人类面临的生物多样性危机健全法治。当今世界的生物安全已进入依法治理的新阶段。生态系统退化正在增加人畜共患传染病的风险。当前，我国的相关立法还缺乏强烈的问题意识、风险防范与处置意识，缺乏普遍联系的观点、总体健康的观点等。新冠肺炎疫情是自冷战之后，继“9·11”恐怖袭击、2008年世界金融危机以来，全球面临的第三大危机，需要各国依法加强涉及公共卫生领域的多方面协调合作。经受了新冠肺炎疫情的严重冲击后，遵循用最严格、最严密法治保护生态环境的要求，《中华人民共和国生物安全法》（以下简称《生物安全法》）、《中华人民共和国保守国家秘密法》（以下简称《保守国家秘密法》）、《中华人民共和国反间谍法》等坚持立足于构建以总体国家安全观为指导、以国家安全法为统领的生物安全风险防控法治体制，健全国家生物安全战略、政策、法律“三位一体”的防控和治理体系，从积极防控重大、新发、突发传染病、动植物疫情，规范和保障生物技术研究、保证开发与应用安全，确保病原微生物实验室生物安全，维护人类遗传资源与生物资源安全，防范生物恐怖与生物武器威胁等方面加强生物安全的法治能力建设，重点是将影响社会稳定的重大新发突发传染病、严重威胁及可能对公众健康和生命安全造成危害的重大新发突发动物疫情、严重危害农作物和林木等植物的重大新发突发植物疫情、危害农作物和林木等的植物有害生物、侵犯人及动物引起感染甚至传染病的病原微生物、人类遗传资源信息、微生物耐药信息、生物武器、生物恐怖行为等生物安全信息列入国家秘密，依照《保守国家秘密法》和其他有关保密规定管理。生物安全法坚持积极应对生物威胁、防范生物风险，促进生物技术发展、提高生物技术水平、提升我国生物安全能力建设，力求改变被动局面，取得我国生物安全战略主动权及战略优势，打造我国维护生物安全的国家安全法治制度，健全生物安全风险监测、评估、预警、应对等基本制度措施，力求全环节构建防控生物安全风险的法律制度，基本形成完整的生物安全法治体系。但是，完善国家生物安全治理体系仍需强化安全战略，重视加强生物安全法治的战略性、前瞻性研究，进一步增强生物安全法治的引领力，努力摆脱生物安全法治的滞后性。

（三）注重强化生态环境治理的法治系统性

坚持依法全面深入推动生态文明法治建设。我国实现碳达峰、碳中和目标，持续改善环境质量，提升生态系统的质量和稳定性，促进人与自然和谐共生的任务任重道远。特别是接受《〈蒙特利尔议定书〉基加利修正案》，加强氢氟碳化物等非二氧化碳温室气体管控，积极落实《联合国气候变化框架公约》及《巴黎协定》，深入开展气候变化南南合作；坚持共同构建全球气候治理体系；统筹办好《生物多样性公约》和《联合国气候变化框架公约》（第26次缔约方）、马赛世界自然保护（第七届）等大会，将用全球历史上最短的时间实现从碳达峰到碳中和的目标。我国在强化生态环境治理领域面临的已是一场无可退让的硬仗。因此，我国应该坚持把生态环境治理与重大生态保护修复工程、生态产业体系构建、生态经济发展等统筹协调起来，走高质量可持续发展之路。我国古代就已经形成了以礼法、律典、敕令为主要形式的生态环境保护法律体系和“重农敬天”“人与天和”“顺时立政”“节用止欲”等生态环境法文化，构成了“人与自然生命共同体”的理论基础，为新时代生态环境法律体系的完善提供了宝贵的法治文化资源。［9］我国现行法律理应积极围绕引领、保障和促进这些目标的实现来调整优化，且应特别重视“积极完善应对全球气候变化的法律措施”。［10］习近平总书记在谈到人与自然和谐共生时，引用了《荀子·天伦》中的名言“万物各得其和以生，各得其养以成”，并例举了始建于战国时期，距今已有2000多年历史的都江堰不仅造福当时，而且泽被后世的成功案例。［11］361在强调因忽视生态文明建设而造成严重不良后果时，专门引述了恩格斯在《自然辩证法》中指出的“美索不达米亚、希腊、小亚细亚以及其他各地的居民，为了得到耕地，毁灭了森林，但是他们做梦也想不到，这些地方今天竟因此而成为不毛之地”［12］的实例，并进一步深刻指出我国历史上因“塔克拉玛干沙漠的蔓延，湮没了盛极一时的丝绸之路。楼兰古城因屯垦开荒、盲目灌溉，导致孔雀河改道而衰落”［13］243的惨痛教训。从习近平总书记选择的古今中外几个典型事例中不难看出，系统性是生态文明建设和现代环境治理体系最显著的特点，也是深化人与自然辩证关系认识的重要途径。可见，现代环境治理体系的构建特别是其法治制度措施的设计，既要关注过程的整体性，更要关注其体系构建的系统性。党的十八大以来，党中央建设法治中国的一系列实践深刻回答了为什么建设生态文明、建设什么样的生态文明、怎样建设生态文明等重大理论和现实问题，提出了一系列新理念新思想新战略。［11］360毫无疑问，在相关的法治建设方面，我国传染病防治法、野生动物保护法、动物防疫法、植物检疫条例、病原微生物实验室生物安全管理条例等法律法规在各自领域都发挥了重要作用，但对照国家总体安全观特别是新冠肺炎疫情的防治来看，这些法律法规集中暴露出了未能很好地聚焦维护人民群众生命健康权、国家经济安全、维护社会安全等重大问题；各法律法规都只重视片面规范和调整本领域的问题，而忽视了系统照应人类安全、生态环境安全、生物安全、社会安全、经济安全和国家总体安全这个密不可分的大系统；立法、司法、执法、守法都从自身狭隘的视角出发，缺乏系统思维、战略视野、底线思维和国家总体安全观。2018年1月至2020年8月间，全国污染环境犯罪发案率同比上升64.47%。［14］这应该是与该领域的一系列法治不力有着密切的关系。因此，必须坚持从深刻领会、坚决贯彻、自觉践行“两个确立”“两个维护”的战略高度强化现代环境治理法治的系统思维、战略视野和政治意识，坚持从现代环境治理体系的核心任务和规范的对象、范围等方面对生态环境法治作出准确定位，努力从立法、司法、执法、守法等方面系统地进行审视与反思我国生态环境保护的法治，深刻对照习近平法治思想和生态文明思想，“牢牢把握法的本质特征，加强本土化研究，尊重现行法，采取现实主义思维，实现向法学的回归”，［15］坚持按照全系统闭环规制的目标要求强化现代环境治理法治的全链条管控，确保以法筑牢生物安全、生态环境、公共卫生安全的牢固防线。

三、坚持国家总体安全观，强化初心使命，夯实现代环境治理体系各项措施落实的法治保障基础

（一）从维护生态安全、国家总体安全观的高度落实好环保法治措施

夯实绿色、包容、可持续发展的法治基础。坚持践行习近平生态文明思想和法治思想，遵循走好生态优先、绿色发展之路和坚持在发展中保护、在保护中发展的路径，健全生态环境保护的法律，规范、引导、保障社会生活和经济发展更好地践行现代环境治理的法治。必须坚持以巨大的政治勇气、历史主动精神、强烈的责任担当严格按照《中国共产党章程》和《宪法》确定的宗旨目标构建并全面深入落实现代环境治理体系，坚持以稳中求进的总基调构建并运行“党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与”的五大体系。制度是规则体系的集中体现，主要是静态的，构建现代环境法治体系，核心是要把制度优势转化成现代环境法治的治理效能，并坚持强化执法关键环节。生态文明建设已分别写入了《中国共产党章程》《宪法》，引领之举已达党纪国法的最高层面，并且实现了蓝天、碧水、净土等生态环境核心要素治理领域的全覆盖。因此，应该强化“令在必信，法在必行”的意识，［11］364抓好《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）《中华人民共和国土壤污染防治法》《中华人民共和国水污染防治法》《生物安全法》和《大气污染防治行动计划》《生态文明体制改革总体方案》《土壤污染防治行动计划》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》）《水污染防治行动计划》等法律政策的完善和深入落实。坚持严明生态环境保护法律责任的实现路径，应特别健全跨部门合作机制，通过机制的运行避免相关部门的缺位和怠政行为，构筑起有效防控疫情的合力；明确“地方政府须充分理解各类法律的宗旨要义，以避免疫情危机措施偏离法治精神”，［16］确保地方政府应对公共卫生危机预防机制和责任措施精准落实；应明晰政府财政事权和支出责任，形成权责清晰、上下协调、空间均衡、分配有效的生态公共品供给的制度措施，确保政府组织有条不紊应对，跨部门合作机制运行灵活通畅，社会力量迅速高效参与救援，普通民众沉着冷静科学应对危机；科学界定政府和企业在生态环境保护中的法律边界；明晰市场主体和社会公众的法律责任，坚决依法严肃追究污染水、大气、土壤等生态环境者的法律责任，坚持以木里煤田超采破坏植被、千岛湖饮水保护区违规填湖、腾格里沙漠遭企业污染等事件的严肃查处，形成持续的强有力震慑，使绿色发展方式和生活方式成为全社会的共同行为准则和行为自觉，确保国家总体安全和人民群众生命健康安全。

（二）把保障最普惠的民生福祉作为中国共产党人的初心使命

用生态文明理念指导绿色发展的法治规范。我们党的执政理念和发展方式实现从“两个文明”到“五位一体”的重大创新与深刻转变，充分证明生态环境问题是事关党的宗旨使命、民生社稷的重大问题。党的十八大以来，党中央坚定不移走生态优先、绿色发展之路，确保“全方位全周期保障人民健康”。［17］《环境保护法》《中共中央、国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》《中央生态环境保护督察工作规定》等法律和政策，构建并运行了中央和省、自治区、直辖市两级生态环境保护督察体制。省级作为中央生态环境保护督察的延伸和补充，还可以采取例行督察、专项督察、派驻监察等方式开展工作，形成上下合力督察的工作机制。建设美丽中国，需进一步压实生态环境保护责任，坚持“自上而下、自下而上双向互动地推进法治化”，［18］形成各方面合力推进生态文明建设的法治格局，应特别重视充分吸收优化《改革方案》成果，加强《中国公民生态环境与健康素养》和《居民生态环境与健康素养提升行动方案（2020—2022年）》的落实，促进素养科普能力建设，实现绿色健康生活方式，持续提升公众素养。全面认真落实好《民法典》第9条确定的“绿色原则”，即“民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境”的法律责任。《民法典》将“绿色原则”确定为基本原则之一，是全面深入贯彻《宪法》关于保护环境、落实党中央关于建设生态文明、实现可持续发展理念的需要，而且深深地渗透到了《民法典》总则编、物权编、合同编和侵权责任编中的诸多法律条文之中。《民法典》在侵权责任编中明确了环境侵权责任的规则，规定了环境污染、破坏生态的侵权责任，并将修复生态环境确定为承担侵权责任的一种方式。实践中，应当切实落实第509条规定的“当事人在履行合同过程中，应当避免浪费资源、污染环境和破坏生态”的法律规定。因此，对生态环境保护来说，党委政府和立法机构应当尽快明确环境污染防治的减量化、资源化和无害化原则及制度措施；强化政府及职能部门的监督、管理和服务的责任与措施，落实目标责任制、健全信用记录、实行联防联控、做到全过程监控和信息化可追溯等，确保制度措施可落实、可检查、可追责，确保环境污染防治制度可操作、可执行；坚持统筹完善城乡、生产生活垃圾污染环境的防治制度措施，健全分类管理台账、资源综合利用评价等制度措施，确保制度措施不留死角、不留漏洞；完善危险废物污染环境防治制度，坚持从源头上进行防控和管好；坚持建立健全公法为主、私法为辅的生态损害救济制度；［19］健全人财物、技术、资金、社会力量参与、税收优惠等一系列保障机制，确保各项制度措施落地见效。

（三）把保护生态环境安全作为事关党的初心使命的重大问题

强化党对健全环境法治责任体系的领导。坚持党的领导既是习近平法治思想的核心，也是构建现代环境治理体系法治化的关键，更是关系人民群众日益增长的对优美生态环境需要的重大社会问题，是国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要确定的奋斗目标。防范和应对生物安全风险，维持生态环境系统的整体平衡、稳定、健康、和谐、持久与美丽，保障人与自然生命共同体的健康，是“国之大者”，是坚持以人民为中心和维护国家安全的现实需要。因此，《生物安全法》第4条专门明确了“坚持中国共产党对国家生物安全工作的领导”的规定。全面加强和落实生态环境保护“党政同责、一岗双责”的要求，应依法规范领导干部保护生态环境的政绩观和法治观。明朝中后期政治家、改革家张居正在其《请稽查章奏随事考成以修实政疏》中言，“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。完善现代环境治理的法治体制机制，应重视提高应对重大突发公共卫生事件的能力和水平，坚持问题导向补短板、堵漏洞、强弱项。坚持弘扬生态文明理念，树立“生态兴则文明兴”的绿色文明思维，推动经济发展方式与高质量发展相结合，推动经济发展向绿色化转变，构建起与现代环境法治相协调的高质量发展模式。坚持构建“党政同责、一岗双责”的法治体制机制，特别是要明确碳达峰、碳中和的目标责任制，健全现代环境治理的责任追究制度，增加考核权重和指标约束，强化高质量的生态环境法治，压实生态环境保护的法律责任，依据国家法律法规和《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》等党内有关法规严肃追责、终身追责，切实“解决执法不规范、不严格、不透明、不文明以及不作为、乱作为等突出问题”。［20］坚持实行最严格的制度、最严密的法治，增强各级领导干部推动绿色低碳发展的责任意识和工作本领，切实为生态文明建设提供可靠的法治保障。加强绿色消费建设，遵循产品制约着消费，消费又反作用于经济结构调整和生产优化的规律，按照《民法典》确立的“绿色原则”规范，做到民事行为自觉坚持“符合节约资源、保护生态环境的要求”，并严格按照“环境污染和生态破坏责任”的法律规范构建生态文明建设决策制度、评价制度、管理制度、实践考核制度，大力推进绿色发展、绿色消费和绿色生活方式，落实好绿色发展制度，健全并运用好“漏洞填补”“价值宣示”“规范解释”和“规范选择”［21］四种司法路径，努力实现从源头预防到结果评价的全过程严控。强化《中华人民共和国节约能源法》的贯彻落实，注重借鉴《2009年美国清洁能源与安全法》（American CLean Energy and Security Actof 2009）的相关规定，坚持积极降低消耗、减少损失和污染物排放，提高能源利用效率，合理有效地利用能源，保护和改善环境，坚决限制发展高耗能、高污染产业，依法引导领导干部自觉用绿色创新思维推进双碳行动，积极探索通过技术改造创新助力减排、发展新能源、实施绿能替代调整结构、充分捕集利用等方式降低碳排放量，聚焦高质量发展的目标要求，大力发展节能环保型产业，促进经济社会全面协调可持续发展。坚持健全自然资源资产产权制度和法律法规，推进自然资源资产离任审计、责任追究直至终身追究和环境污染、生态破坏侵权的“惩罚性赔偿”制度措施实施，确保现代环境法治的各项措施全面落实。坚持以习近平法治思想为指导，加强司法保护规范适用，统一现代环境治理的司法规范，为现代环境法治提供公正、高效的司法服务和保障，建议遵循“强化政治引领、以人民为中心、贯彻系统观念、助推能源革命、持续深化改革创新、生态文明全面提升”的目标原则，对照最高人民法院《关于新时代加强和创新环境资源审判工作为建设人与自然和谐共生的现代化提供司法服务和保障的意见》（法发〔2021〕28号），完善行政诉讼法、民事诉讼法、刑事诉讼法、公益诉讼等相关规定，及时发布指导性案例，确保司法精准适用法律，彰显法治的公平与正义。应明确领导干部是生态环境保护第一责任人的法律责任和政治责任，确保真正把绿水青山产生的良好生态效益放到第一位上来，确保对“国之大者”做到心中有数，特别是在处理环境修复的工作中，应避免只清除污染物质和有害变化等简单化的工作要求，而应重视强调“对受损环境在功能上重建和在价值上重构；其制度内涵应当贯彻于环境法律实施各个环节，体现于环境法律责任体系中”［22］，应统筹兼顾政治效应、法治效应和社会效益、经济效益。在当今全球新冠肺炎疫情肆虐的现实境遇下，维护国家总体安全，统筹发展和安全，保障人民生命健康，有效防范和应对生物和环境安全风险，积极促进生物技术健康发展，依法保护生物资源和生态环境，不断提高维护国家安全和可持续发展、绿色发展的能力，实现人与自然和谐共生，推动人类命运共同体的构建，必须坚持以习近平生态文明思想和法治思想指导现代环境治理体系的法治化，强化现代环境治理体系法治化的“党政同责”制度建设，强化现代环境治理措施法治化的刚性约束力。