基于密度分区的东莞城乡管理方法

邓珊珊

东莞市黄江镇规划管理所 广东 东莞 523516

在土地资源日益紧缺的时代背景下，提高对有限空间的利用率成为了缓解城乡发展压力的重要途径之一[1]。不仅如此，在国家的号召下，关于新型城镇化建设也提出了新的要求，绿色、集约、高效不仅仅体现在基础设施建设上，同时也在管理工作中需要给予充分的重视[2]。近年来，广东东莞的开发强度受到了极大的关注。在充分借鉴已有成功经验的过程中，深圳市以密度分区为基础的管理模式取得了良好的应用效果[3]，在宏观上，大大提高了城市的开发强度，在微观层面，也充分满足了城乡发展的实际需求[4]。除此之外，城乡管理作为一项需要充分协调各方面资源和需求的工作，其离不开政策上支持[5]，因此，积极探索具有较高实际应用价值的管理机制也是十分必要的[6]。密度分区是精细化分析城市容积率的重要基础之一，其在一定程度上决定了需要为公众提供公共开放空间的大小[7]，是确保开发强度合法性和合理性的关键指标。以此为基础的管理也将表现出更高的理性化特征[8]。作为一个涉及多方面问题的工作内容，城乡规划管理只有立足现实才能够实现对各方面影响因素充分兼顾[9]。

在此基础上，本文提出基于密度分区的东莞城乡管理方法，结合东莞市密度分区，以创新技术增强城乡管理技术的理性程度，以政策机制创新支撑城乡管理工作开展。通过本文的研究，希望可以为助力东莞市实现更好发展提供借鉴价值。

1 基于容积率的密度分区

为了确保对东莞市城乡总体管理规划的合理性，首先需要对城乡建设用地进行密度分区，在此基础上，充分结合土地集约节约需求，充分考虑生态环境与特色风貌，制定具体的管理措施[10]。需要注意的是，城乡管理工作的开展是建立构建宜居生活空间基础上。为此，需要按照城乡总体空间结构、区位条件、交通条件、城乡承载力条件等因素综合确定的城乡密度空间分布[11-12]。东莞市域密度分布情况如图1所示。

图1 东莞市域密度分布图

如图1所示，为东莞市域密度分布图，由于城乡经济、社会、产业等发展是相对动态的，因此对应的密度分区也需要进行适应性的调整。为此，本文以容积率作为密度分区的划分标准，根据地块建筑面积与地块面积的比值将城乡建设用地密度分区划分为不同等级。考虑到地块建筑面积的属性存在一定差异，而不同属性的建筑面积对于容积率的影响也不同。为此，本文将基础建筑面积、奖励建筑面积和补偿建筑面积作为建设用地密度分区的基准，构建了包含5个等级的密度分区标准。2019年12月东莞市自然资源局推出《东莞市密度分区管理技术标准（试行）》，在上述基础上，对东莞进行密度分区的标准如表1所示。

表1 东莞地区密度分区标准

结合表1 的划分标准，对各个密度区实施相应的管理 措施。

2 基于密度分区的东莞城乡管理机制构建

通过结合容积率对东莞进行密度分区，本文执行了以密度分区结果为基础的城乡管理机制。

2.1 坚守各区总量及开发上限

在管理政策措施制定的初期，结合容积率对各密区分区的开发总量做出合理预判是十分必要的。将其作为城乡管理的基础，需要确保相关开发建设的宏观总量在其综合承载能力范围内，这就意味着需要构建以各区实际经济发展情况为核心的容积率修正体系，并且充分考虑修正叠加作用下的影响，确保对应基准容积率指标的波动范围在合理范围内。借助这样的方式，最大限度避免由于正向修正因素累积效应诱发的开发建设总量超负荷问题。同时，各区的密度不同决定了其对应的综合承载能力也不同，因此，需要在进行地块统计率核定阶段将区域的综合承载能力上限作为约束因素，避免开发建设的负外部效应对周边的发展带来不良影响。

2.2 强化密度分区法律地位

在现有的东莞城市规划体系中，密度分区并不属于具体行政管理制度实施的基准单元，这就意味着其缺乏相关法律效力的维护。在此背景下，各密区分区在实际的管理中处于较为尴尬的境地，虽然具有宏观引导，但是在具体的落实阶段，各密区分区对相关规划的审批环节缺乏可靠的依据，主要是以规划控制的详细性为基准展开的。但是在1部分已经提到，在差异化的密度分区分区结果中，由于基准容积率的不同导致控规规划的针对性难以得到保证。针对这一问题，提高各密度分区对应制度的法律地位是十分必要的，通过构建完善的实施制度架构，建立各密度分区制度与东莞城市整体规划技术、管理体系之间的紧密关系，将各密度分区的制度融入到东莞城市规划编制、管理、实施的各环节之中。通过这样的方式，确保完善的管理制度可以在公开化、法定化、规范化的基础上最大限度发挥其权力监管作用，从微观层面实现对东莞城乡管理的优化提升。

2.3 确保分区内部总量平衡

城市密度的控制刚性是确保规划管理具有较高合理性的重要基础，但是受实际的市场经济发展特征影响，又要求规划管理要适应不断变化的需求体现出一定的弹性特征。针对该问题，东莞在具体制定各密度分区的规划管理制度及措施过程中，需要平衡“刚性”和“弹性”之间的关系。在实际的开发建设管理阶段，可以将开发权转移作为平衡的手段，将各密区分区内部的密度平衡机制作为规划管理“刚性”和“弹性”平衡的标准。在此基础上，构建强制性控制指标，只有单个分区的地块密度的调整在该指标的范围内，不对其进行约束，由此实现管理的弹性化，最大限度满足市场的发展需求[13]。而强制性控制指标又在密度分区层面实现了对开发建设总量的严格控制，实现管理的刚性化，最大限度适应了东莞城市总体开发建设总量控制要求。通过这样的方式，不仅可以实现对各密度分区容积率的调整，同时也不会造成由于土地开发带来的东莞城乡整体经济效益、社会效益的波动。

3 基于密度分区的东莞城乡管理措施

3.1 加强密度分区空间整合

各个密度分区容积率的差异是由经济、环境等多方面因素共同作用形成的，因此对应的资源储备以及价值导向也存在差异，为此，在具体的管理过程中，要加强对各密度分区空间的整合，构建以密区分区为基础的发展单元。在具体的实施阶段，首先要根据区域空间结构调整需求，在东莞市域层面上构建以“职能中心”为核心的整合机制，需要主要的是，整合的方向与目标是以市场为主要确立的，这就意味着“职能中心”的构建与产业空间整合要以优化分区内资源利用率和生态环境发展为基础，以密区分区为单位，实施对各密度分区基础设施的建设，全面提高东莞市整体的公共设施服务水平。不仅如此，这种各分区之间联系紧密，分工明确的整合空间机制下，对于提高空间规划管理的合理性也将发挥积极作用[13-14]。

3.2 建立与密区分发展匹配的管理模式

针对执行的以密度分区为基础的东莞城乡管理机制，当前东莞城乡管理现状与实际要求的契合度仍存在一定的提升空间，为此着手优化具体的管理流程，构建具有更高有效性和科学性的管理模式是必不可少的。为了适应东莞各密度分区的发展要求，在管理模式上要将密度区分作为基础的管理单元，以此提高现行市镇两级的管理效能。同时，还需要结合东莞市域城镇产业的特点，为五大密度区设置独立的规划大队，针对性地对各密度分区的规划工作进行分类指导，由此形成城市规划管理-密度分区规划管理-城镇规划管理的层次化管理模式。通过将城市规划管理中的编制、审批工作分解到对应的密度分区规划管理中，降低项目审批集中高和规划编制分散度高问题，提高东莞城乡管理的统筹协调能力和行政办公效率，助力资源配置的合理化发展。

3.3 强化管理人员配备

就目前东莞市的管理力量而言，其在行政架构设置和相关人员储备上均与其所在的珠三角城市之间存在一定的差距。虽然当前东莞市已经规划了32个镇街管理单元，但是在实际的管理实施过程中，在人力储备，专业程度以及相关职能部门的业务办理水平上，仍表现出了一定的不足。为此，需要按照各密度分区的实际情况，结合面积，人口，经济等相关因素对管理人员配置进行优化。除此之外，还需要对管理人员的结构进行调整，对此，可以通过对现有人员进行培训提高其整体专业性，也可以引进具有更高专业化程度和更强管理技术的人员，充实管理队伍。通过这样的方式，确保专业技术人员的整体素质得到有效提升。

3.4 完善规划编制管理

相关管理规划编制的统筹性和协调性是确保东莞城乡统筹、区域协调发展的重要基础，为此，完善规划编制管理是十分必要的。2021年12月东莞市自然局出台了为贯彻落实生态文明建设要求，健全全市建设用地密度分区制度，进一步推动构建集约高效、疏密有致、适度宜居的城市空间格局，引导城市空间高质量发展，根据《关于印发〈东莞市密度分区管理技术标准（试行）〉的通知》（东自然资〔2019〕521 号）等文件要求，东莞市自然资源局研究制定了东莞市镇街（园区）密度分区编制指引（后简称“指引”），明确了镇街（园区）密度分区的编制要求。按指引要求，在严格落实市域密度分级指引图确定的总体格局基础上，统筹考虑国土空间总体规划确定的总体发展目标、功能定位、空间结构、生态保护和设施承载力等要求，科学编制镇街（园区）密度分区规划，并于 2022 年 6月底前完成初步成果。在具体的实施阶段，首先要确保规划编制能够完整覆盖各密区分，使得各区域、各层次之间的衔接具有协调性。此时的规划体系不仅仅要在市域建设角度体现其价值，同时也要在城乡建设角度体现各密区分区的规划发展诉求[15]。这就要求在规划编制管理前期要对东莞总体规划进行研究分析，避免各层次规划之间的关系存在冲突，将各分区的规划编制的内容和重点加以区分，通过这样的方式建立各分区之间的稳定的衔接关系，在体现补充价值的最基础上，实现对城乡发展的整体管理。

4 结束语

本文提出基于密度分区的东莞城乡管理方法，顺应珠江三角洲地区一体化、快速城市化的发展趋势，结合东莞社会经济的实际发展情况以及城乡对规划管理的要求，以充分协调两者之间的关系为基础，通过密度分区为城乡规划管理机制的构建提供新的思路。通过本文的研究，以期为东莞市城乡管理的优化发展带来一定的促进作用，促进东莞地区实现更加均衡的发展。