关于我国房产税改革存在的重大难点问题分析

杨欣洁

（武汉大学 政治与公共管理学院，武汉 430072）

1 研究背景与意义

基于住宅的房地产税改革一直是我国税收体系改革的重点，“房地产税”作为一个综合概念，涵盖了从房产开发设计直至销售保有过程中各个环节所涉及的税种，其中“房产税”便是其中一环。我国现行的房地产税收政策较为复杂而混乱，相较于急速发展的住房市场，存在着明显滞后，难以适应市场经济的发展。

受国际经济形势的影响，我国国内的房价在近年来不断上升。自2010 年以来，国家出台了一系列的政策以控制房价的上涨，并将房产税扩展到住宅领域，于2011 年率先在上海、重庆开展房产税改革试点工作。这也是在1986 年国务院发布《中华人民共和国房产税暂行条例》之后，首次针对个人所有非营业用的房产征收房产税，是房产税改革的一次重大突破和尝试。

截至2021 年，国家在上海、重庆开展房产税改革试点工作已有10 年之久，而关于房产税改革的各项工作也在不断完善中。2021 年是“十四五”规划的开局之年，在构建“双循环”新发展格局的背景下，聚焦我国房产税改革中存在的重大难点问题，研究相关政策在中短期内出台的可能性，对促进我国国民经济发展和人民幸福水平提升有着重要意义。

2 研究目标与方法

2.1 研究目标

通过分析我国房产税改革中存在的重大难点问题以及解决这些问题的途径和亟须配套出台的相关政策，研究判断房产税改革相关政策在中短期出台的可能性，以期对推进我国不断完善税收体系、推动房产税改革有所裨益。

2.2 研究方法

2.2.1 文献研究法

通过收集大量的文献资料，从宏观角度了解了学术界在房产税改革上取得的研究成果，对这些资料进行整理、分析，可以全面了解中国近年来房产税的发展历程及现状，发现存在的重大难点问题并对其进行深入分析，提出解决这些问题需要出台的相关配套政策。

2.2.2 案例分析法

通过针对上海、重庆开展房产税改革试点工作的分析，研究这些房产税改革举措的效果和存在较大争议的问题，分析试点过程中出现问题的原因，为获得研究结论提供实践支撑。

3 国内外文献综述

3.1 我国房产税改革的影响

国内学者针对房产税改革对国内经济、地方政府收入以及居民生活水平等方面的影响做出了大量分析研究。段梦、娄峰和陈媛媛基于2017 年中国投入产出表及相关宏观数据进行了实证分析，构建了中国居民房产税一般均衡模型，理论分析表明，房地产价格会随着居民房产税税率的不断提高而降低，居民房产税改革对实际GDP、总产出、总出口、总进口、总投资、居民消费产生负面影响，对政府消费产生正面影响，且影响效果随着房产税税率的提高逐渐增大。房产税改革提高了政府收入，降低了城镇居民和农村居民的可支配收入，在一定程度上缩小了城乡财富分配差距。孙少芹、崔军研究认为，基于个人住房的房产税改革整体上降低了家庭消费支出，使其终生效用下降，地方政府收入综合来看有一定增加，房产税改革对房价有抑制作用，但此抑制作用小于地方政府收入的增加作用［1］。

3.2 国际房产税征收经验

国际征收房产税的做法主要差别存在于欧美国家与亚洲国家之中。以美国、英国为代表的欧美国家征收房产税较早，经过一系列的改革，目前有关房产税的征收体系已经趋于完善，且两国均将房产税纳入财产的范畴。有所不同的是，美国对房屋持有环节和转让环节均收税，且税收归地方财政所有，由于美国财政体系和国家体制的特殊性，地方政府可以相对自由地根据地方实际情况制定税法。而英国房产税的纳税对象包括了房屋所有者和承租人，且针对非本地居民单独收税。James Alm、Rober D.Buschman 和David L.Sjoquist 研究提出，美国地方财政的房产税税收收入因房产价格下降而下降，但不影响其作为地方财政收入的主要来源，其房产税税收收入占地方财政收入的50%以上［2］。Monkam 认为，在经济欠发达地区，房产税作为地方主要财政收入的功能较弱［3］。康乃馨通过对比认为我国可以从英国房产税改革中汲取经验，通过加强房产税的财政职能、拓宽税基、科学设置税种和分级课税等方式让房产税成为调控房地产市场的长效机制［4］。

刘佳君研究发现日本、韩国房产税的改革缘由之一与我国相似，起初是为了抑制疯狂上涨的房价。卢阳、蒋莉研究发现，日本、韩国两国税收政策均对抑制房地产市场过热具有显著效果，且在一定程度上有效调节收入分配，缩小了贫富差距，促进了社会公平［5］。两国均推行税收优惠减免政策，针对不同人群征收不同程度的房产税，其房产税税收收入均归地方财政所有［6］。在此基础上，韩国还设置了中央和地方两级房产税税收制度。新加坡作为人口较少的国家，其房产税的征收规则更为细致，针对不同使用用途的房屋采取了不同税率的征收方式，自住的房屋可以一定程度上较少地缴纳房产税，与习近平总书记提出的“房子是用来住的”这一观点不谋而合。同时，新加坡还针对少数富人单独收取较高税率的房产税，利用二次分配缩小贫富差距。

3.3 对上海、重庆两地改革试点的评价

上海、重庆两地改革试点是我国在基于住宅的房产税改革上的一次重大尝试，两地不同的改革政策带来的改革效果以及改革过程中遇到的难点问题，受到了国内学者的广泛关注。王宏波认为，我国在上海、重庆两地的房产税改革试点方案都缺乏通盘考虑，短期内不具有推广价值。需要改革计税依据，通过采取切实可行的差别税率的方式或制定科学的免税面积，进一步完善改革试点方案，稳步推进，逐步扩大试点征收范围［7］。马理、娄田田、段中元经过调查研究发现，上海、重庆两地的房产税改革做法，在调解房地产市场的供需结构上有一定的作用，但并没有对控制房价上涨产生有效的影响［8］。陈晴发现，重庆在房产税改革试点过程中存在征收难的问题，其原因主要在于其要素识别、征管手段、征收效率、纳税人意愿等方面存在制度性障碍［9］。

3.4 我国房产税改革方向与做法

周文豪认为，当前我国正处于城镇化进程的中期，住房市场正处于快速发展期，完全不具备开征房产税的前提与条件［10］。于春敏和詹慧敏认为，贸然实施房产税对老人的经济自足具有比较大的负面影响，从养老政策的角度看，短期内不宜出台房产税［11］。李承益认为，我国应在上海、重庆两地试点改革的经验基础上，依据受益原则和税收制度设计的基本原则，重新设置计税依据、征税范围、税率、优惠政策等税制要素［12］。李楠楠认为，我国应当发挥立法对于改革的引领作用，坚持税收法定的原则，同时保证立法过程中的民主参与，以保障纳税人的权利［13］。

4 房地产税改革存在的重大难点问题

4.1 计税依据难评估

房产税计税依据的准确性、确定性和公开透明性决定了税收的公平性和后续征税管理的可操作性。由于我国目前存在商品房、动迁安置房、宅基地等多种性质的住宅，价格的评估依据难以确定，公平性难以保证，且征收环节成本过高。

从征税对象的价格评定环节来看，若依据房产交易价格作为计税依据，由于房产市场近几年的飞速发展，新老住宅和不同性质的房产之间的价格相差较大，容易造成统一区域内住宅的赋税不平衡，公平性有待商榷。同时，房产税作为财产税的一种，其征税对象是财产，而财产具有非流动性的特点，是社会财富的存量，是其往年价值累计的总和，而非某一时间的市场价格。以房产交易环节的价格作为计税依据，使房产税的财产税属性不足，而更具有商品税的属性。

若要更多地突出房产税的财产税属性，则要对存量房产进行征税，要求准确掌握存量房信息，并对其属性和价值评估都有明确的评判标准，作为房产税征收的基础工作，其信息成本过高，工作量庞大，在我国短时间内很难完成。

4.2 政策目的有争议

税收是政府公共财政的主要形式和来源。根据税收中性理论，税收对经济应当保持中立，不应该干涉市场经济机制对资源的配置作用。而房产税改革试点政策的实施背景，是房地产市场飞速发展，房价过快上涨，此时的市场经济出现局限性，不利于国家经济社会发展，此时税收中性理论并不适用，需要税收配合国家政策对市场进行宏观调控。对课税对象而言，政策出台的主要目的是调控房价，但从上海、重庆两地的试点情况来看，政策并没有取得预期的抑制房价的效果，民众的心理期望并未实现，导致纳税人总体纳税意愿不足。

从调节收入分配、缩小贫富差距、促进社会公平的角度来看，由于房产税的缴纳来源是公民的税后收入，导致其可支配收入减少，所以征收房产税客观上看具有调节收入分配的作用。一方面，对于富人而言，其房产可能只占全部资产的一小部分，房产税对其而言影响并不大；另一方面，对于贷款购房的人来说，他们具有购房能力，但同时承担着贷款的利息，不具备纳税能力。因此，房产税的调节功能受到较大制约，如何有效通过政策达到这一目的，也将是一个较大的难题。

对政府而言，组织财政收入也是税收改革的重要目的。对于房产税而言，在纳税人履行纳税义务的同时，政府也应履行提供配套公共产品和公共服务的义务，将所得税款用于房屋周边基础设施建设，使房产价值上升、房主收益、税收增加，形成良性循环，促进社会发展。但从上海、重庆试点的情况来看，房产税对地方财政收入来说，占比很小，财政贡献度较低，相较于高昂的征收成本，从利益最大化的角度来看，房产税改革若基于这一目的，短时间内较难推进。

4.3 征税范围难明确

房产税是对房屋保有环节征税，在我国，房屋产权类型较多，例如，小产权房、福利房、经济适用房、军产房、两限房等，不同房产之间的法律性质差别很大，较难统一界定。同时，现阶段我国还未实现不动产登记全国联网，对不同类型房产的备案也并不完善，如何利用大数据分析征收范围，科学设计征税标准和范围将是接下来急需解决的问题。我国作为社会主义公有制国家，个人只拥有房屋在一定年限内的使用权，而并非房屋的所有权，所以有学者认为，对于不完整的产权进行征税，在一定程度上存在“法理不通”的情况。如何进一步完善立法，确定合理的征收范围，凝聚全社会的共识也将是有待突破的难点问题。

5 亟须完善相关配套改革

5.1 完善全国房产备案制度

为进一步推动房产税在全国范围的征收和相关法律的出台，首先应该解决计税依据的问题。尽快对全国范围内的住房类型进行摸排、备案，了解各类型住房的属性以及市场价格，有利于更加科学准确地制定较为详尽的征收标准，使征收工作能够有序开展。加快不动产登记全国联网，才能真正摸清个人住宅的所属情况，进一步区分全款购置的住房及贷款购置的住房，避免加重纳税人的经济负担，从而真正实现房产税二次分配促进社会公平的目标。同时规范租房登记流程，根据住宅使用情况分别计税，维持良好的市场秩序，使房屋出租市场更加规范化。

5.2 完善地方财政公开制度

结合我国税收的主要职能和国外房产税改革经验来看，加强房产税的财政职能，有利于财产税成为调节房地产市场的长效机制。完善地方财政的公开制度，使房产税的征收、使用更加透明，将收取的房产税真正用于改善房屋居住环境，完善房屋周边配套设施，提供相应的公共服务和公共产品，提升房屋的价值使房屋的产权所有者更有获得感，才能从根本上提升纳税人的纳税意愿，符合税收的原则，从而强化税收的财政职能，使其在控制房价上涨过快的同时，避免房价大幅下跌，同时对政府财政有正向作用，有利于形成良性循环。

5.3 完善养老制度

在我国，部分老人依然有“买房养老”的观念，工薪阶层家庭主要的财产以不动产的方式存在。而在我国当前的养老政策下，老人的固定收入较低，社会福利尚显不足，贸然加收房产税，对于老人可支配收入将带来直接影响。若要实行房产税改革，不仅需要考虑不同房屋属性的收税标准，还应该针对不同人群的特点，相应地制定科学的收税依据，同时进一步完善国家养老制度，真正实现“老有所依、老有所养”。切实考虑纳税人的纳税能力，提升纳税人的纳税意愿，减少后期征收难度。

6 结 论

从目前我国上海、重庆两地试行房产税改革情况来看，两地的房产税试点政策细则和征收范围还有待进一步明确和完善，改革效果与预期还存在一定差距。在征收过程中，上海和重庆虽然结合各地的实际情况制定了不同的房产税改革政策，但依然存在着较多问题，同时由于两地发展水平的特殊性，试点的政策还不具备在全国推广的条件。

从当前全国推进房产税改革的进程来看，我国目前还未实现全国不动产登记联网，对于不同属性的房产类型还未完全厘清，不具备制定科学计税依据的先决条件，对于相关优惠政策的制定缺乏相关调研和大数据支撑，征收成本的投入在目前将远大于房产税税收对于政府财政的支持作用。

从相关配套改革的实施进程来看，房产税的改革与我国现行房地产税有一定矛盾，对于部分征收环节存在重复计税的问题，房产税的改革首先要从房地产税的改革开始全面考虑，理顺计税的流程和相关法律依据。同时，我国全国房产备案、地方财政公开以及养老制度的完善，还处于逐步推进的进程中，短期内难以达到支持房产税改革的标准。

综上，本文认为我国房产税改革还有很长的路要走，该政策在中短期应该还处于加快推进完善的过程中，在全国范围内出台的可能性不大。