新《预算法》背景下预算绩效审计的思考

曲天任，张坤，李金荣

（1.长春新区审计局，长春 130102；2.科尔沁左翼中旗现代星旗生物质发电有限公司，内蒙古 科尔沁 029399；3.长春科技学院，长春 130600）

1 全面实施预算绩效审计的背景

加快建立现代财政制度是实现党中央关于深化财税体制改革重大部署善作善成的必然要求，实施绩效管理也是党的十九大“关于全面实施绩效管理”和十九届五中全会《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中“强化预算约束和绩效管理”的决策部署和预算法要求。全面实施绩效审计是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。2018年9月1日，中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34 号），重点强调各级政府“力争用3～5 年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”。

预算绩效审计，是聚焦主责主业，构建审计促进新发展格局中重要作用的体现。在预算执行过程中，预算执行侧重于对本级各部门财政收支的真实性、合法性和效益性进行审计监督，而作为效益性的体现之一，绩效审计是国家审计中对预算执行审计关注的一个关键方面，有效的绩效审计能够对财政资金的使用进行了解、控制、筛选、使用，在对资金的使用过程当中能够进行一定的监督预测和审核控制，对资金的使用方向、配置方向具有一定的引导作用。根据我国新《预算法》的要求，全面实施预算绩效管理是法定要求，《预算法》明文规定，第十二条“以绩效为原则”、第三十二条“各级政府：将绩效目标管理作为预算编制的重要依据之一”、第三十二条“部门预算：参考绩效评价结果编制预算”、第四十九条“人大审议：对改进预算管理提出意见和建议”、第五十七条“政府及职能机构：对预算支出情况开展绩效评价”、第七十九条“决算环节：重点审查绩效情况”等规定，在制度层面上将预算绩效管理纳入法定财政管理工作中，作为政治任务被高度重视。

2 预算绩效审计的内涵

绩效审计是现代审计的重要标志，是当今审计的主流，促进政府良治、服务国家治理的有效手段，也是预算执行审计的一个发展方向。从预算和绩效审计的区分来看，预算是政府按照公共政策以及规定的程序，按照预算编制原则，对财政资金的收支情况进行规划，在预算收入和预算支出上进行统筹管理，具有财政资金的公共性、计划性和法定性。所谓绩效审计就是对项目的投入产出进行的对比分析，体现的是价值和成果，投入表现为时间、人力、财力、物力等物质资源，产出表现为项目在结果、效用、数量及质量方面所达到的效果。从过程上看，预算绩效就是从结果上把握过程，从结果上审视目标，是一种从结果看初始的思维方式，在确定财政管理所要达到的目标后，从而进行科学、合理的预算，在预算执行的过程中进行必要的评价，对预算绩效成果进行科学的评估，权责明确，奖优罚劣。在具体工作上，由预算部门编制预算计划目标，上报需要投入的资金和实现的产出，财政部门根据预算执行过程中资金的全过程跟踪评价绩效实现的效果，对照结果对预算投入产出和达到的价值效果在项目结束后进行分析总结，给予具体的评价，预算的绩效管理在内涵上是一种先进的管理理念、一种有效的技术工具以及一种创新的预算管理模式。

3 预算绩效审计的流程和步骤

预算绩效审计是一种综合审计，是对公共部门或者公共资源的经济性、效率性、效果性的审计，一般称之为“3E”审计。首先，从预算审计的全流程来看，对预算项目的事前分析是十分必要的，预算部门在提交预算时应该充分考虑项目的可行性、投入资金的合理性以及预算实施方案的充分性，有条件的预算部门可以成立预算执行委员会，充分考虑预算单位各具体单位的意见，也可以设立专家库听取专家的意见作为参考依据。其次，对预算绩效目标进行审计，着重分析预算整体目标和部门目标，将二者达到总体和部分的有效衔接，从产出、成本、效益、可持续性影响及满意度等方面对政策及项目绩效目标进行评价，在安排预算前可以作为预算安排的可参考因素，同时下达预算的目标，使预算实施更具可行性。最后，对预算评价和结果应用进行审计，单位开展自评和重点评价机制，财政推进抽查复核和重点评价，将预算绩效结果与预算目标完成情况进行对比，对预算执行情况与预算结果情况进行双向监督，全过程进行项目绩效分析、项目资金使用分析及预算项目清理与预算资金收回的动态机制。

作为预算绩效审计的主体单位，审计部门是重中之重，财政部门作为预算执行部门也具有重要作用。审计部门在确定对预算绩效审计项目开展审计后，审计人员应了解审计项目的背景和意义，相关文件和政策的具体要求，预算编制的重点和编报说明，在财政部门预算工作的实施过程中，还需要本级监察等部门的协同配合进行多方面监督，使绩效管理的监督更全面，评价更公正。按照“谁申请资金，谁设置目标；谁花钱，谁报告；谁批复预算，谁批复目标”的方式具体进行预算绩效审计操作。审计部门要关注审计的重点和切入点，在构建预算绩效的评价指标体系时综合客观评价影响预算执行的因素，使预算计划得到有效执行。

对于预算目标设置内容的审计，可以根据财政部门建立的绩效指标框架进行分级审计，以便对预算执行过程中的效果进行定性、定量分析，作出客观的审计评价。设置一级、二级、三级指标，附带指标目标值。一级目标对产出情况、效益情况和满意度情况进行评价，产出情况包含数量、质量、时效和成本情况等二级指标，产出指标可以与预算、计划直接对应，在数量上与计划完成数量和子项目对应，质量上与产出应该达到的规格、公共服务品质相对应，时效上评价是否按照预算绩效目标的要求进度完成，成本上从单位服务成本控制情况进行评价。效益情况是从经济、社会、生态及可持续影响等方面对预算目标进行评价。其中经济效益指标主要是从经济影响角度考虑项目创造的经济价值、投资回报水平、企业产值及税收情况。社会效益指标就是考虑项目完成后对特定及不特定人群的综合社会效益，在社会文明、公平公正及稳定等方面进行评价。生态指标就是从人与自然和谐相处的角度，促进山水林田、草木、土壤、大气等自然环境的和谐发展。可持续影响指标就是从长远角度考虑，制定长期发展规划，从人员配备、配套设施、沟通协调、信息化建设、基本建设项目的持续年限等长效机制方面考虑。满意度情况可以包含服务对象满意度指标，主要从受益对象和服务对象方面考虑。

以某区城市建设审计项目为例，其项目目标为改善乡村出行条件，提升居民生活质量。所要达到的效果目标为：涵盖出行困难村屯49 个，受益群众户数7 866 户，自然村屯公路硬化率100%，群众满意度不低于85%。从产出目标上新增沥青路面和新增水泥路面公路里程分别为350 千米和160 千米，质量指标为沥青路面宽度大于等于5 米，水泥路面宽度大于等于5 米，验收合格率达到100%，时效指标上开工时间、完工时间和投入使用时间均按照合同签订时所要求的具体时间执行。成本指标，水泥路面（3.5 米宽）每千米市场成本60 万元，沥青路面（4 米宽）每千米市场成本110 万元，按照沥青路350 千米、水泥路160 千米计算，总计成本48 100 万元，年初预算按此标准设置。在预算执行审计过程中可以针对年初的指标设置进行分析。

在绩效目标设置上绩效指标应注意名称规范，如“项目能够实现美化市容环境的目标”。绩效指标考察内容过于宽泛，如“项目完成率”“项目完成质量”。绩效指标分类错误，如产出指标设计“预算执行率”“群众满意度”。绩效指标难以客观评价考察，如“人民群众收入提高程度”“环境改善情况”。绩效指标目标值不清晰或不量化，如用百分比代替绝对值。项目信息填报不具体，如实施计划交代不清、项目保障措施不明确。

预算绩效需要动态监控，可以提升预算评价的水平，及时针对预算实施过程中出现的新情况进行调整，可以在确定预算绩效目标的基础上，对项目的信息进行定期或者不定期的收集、汇总，在归纳分析后，系统地对预算完成情况进行评价，与预算执行部门及时沟通，了解预算执行过程中与预算目标设定时存在的差异原因，找到解决办法，改进工作方式，必要时及时调整预算目标。

运行监控作为全过程绩效审计中的一环，是保障目标实现的重要手段。根据监控结果，年初设定目标不合理的调整目标、调整预算；目标合理但存在偏差的采取措施纠正偏差。绩效运行监控的目标是监控的起点，也是重要依据。缺乏阶段性目标的绩效运行监控容易流于形式。根据阶段性目标及项目特点选择监控时点，一般监控和重点监控。一般监控由预算单位自我监控，针对所有项目，常态化实施，主管部门、财政部门审核监控成果，督促完善整改；重点监控由部门或财政委托第三方监控评价，监控结果用于上报政府、人大，或公开、问责、单位整改等，重点监控除了反映阶段性目标完成情况，还必须关注年度目标实现的风险性。绩效监控的过程中可以单独应用定性分析或定量分析方法或者将两种方法相结合对预算目标进行比较分析，对绩效实际完成情况、预算组织实施情况、资金使用情况等方面进行评价。在时点上绩效运行监控一般在每年6 月底至10 月初实施。

以某区教育信息化和教育装备提升工程目标为例，将项目分为二级指标分类，对产出目标和效果目标进行绩效评价，时间段分为全年目标值和6 月底目标值，按照实际完成情况填列完成值，并分析偏差原因。产出目标包括数量、质量和时效，数量指标中学生机购置数和教师机购置数分别为300 台和1 000 台，6月底目标值分别为300 台和1 000 台，实际完成值均为0 台，原因为采购进度滞后。录播教室建设数年度目标15 个，6 月底目标值为0，完成值为10 个，属于超前完成，数字化学习试点学校数（所）目标值为5 个，6月底目标值为5 个，完成值为5 个，按数量要求完成。从质量指标上看，验收合格率要求达到100%，实际完成值为0%，分析原因为尚未验收。时效指标上对设备购置及时性要求9 月前完成，录播教室建设9 月前完成100%，超前完成。效果目标上，设备投入使用率、校园网络覆盖率、基础教育学校数字化校园建成率、基础教育专网接入率、无线宽带上网实现率分别要求达到100%、100%、60%、100%和90%，其中校园网络覆盖率仅达到40%，其偏差原因分析主要是部分学校正处于改扩建中，不具备布线条件，满意度指标暂未进行评价，可以设计、发放调查问卷进行师生满意度评价。可持续影响指标对设备使用培训率和运行维护机制健全性分别设置100%和健全两项要求，但是由于学校未建立相关制度，可以要求学校对此加以完善。

在绩效审计的评价上，应以国家法律、法规为依据，以法治观念看待预算绩效审计评价，关注各级政府制定的国民经济与社会发展规划和方针政策，依据预算单位的预算管理制度、财务制度、会计相关资料和部门规章制度，同时参考预算部门的工作计划和工作总结，财政部门的预决算执行情况和预决算批复，年度审计报告和各项检查报告，都作为预算审计评价的参考依据。

在对改进意见和后续整改跟踪过程中，审计人员可站在宏观和全局的角度，推进建立科学、合理的预算管理长效机制，以预算绩效为抓手，聚焦主责主业，使国家政策真正落实到位，更好地体现预算执行的效益和效果。针对后续整改过程中执行的情况，了解预算执行过程中存在的问题，以及被审计部门和政府相关部门对审计意见的采纳情况，必要时可以在以后的预算执行过程中修改调整预算绩效审计项目的内容，及时解决预算制定中的机制、体制问题，以及政策制定过程中的管理漏洞问题。

4 结 论

综上，预算绩效审计在实际应用过程中应该把握预算的全过程，尤其在事前绩效审计评估阶段，重点关注项目的合理性、可行性、科学性。预算绩效审计的核心内容和基础就是绩效目标的设置，应实施“双监控”，及时纠偏和整改，调整预算，同时对绩效进行自评价，关注预算的适应性、资金使用和管理情况、项目运行管理情况、制度保障情况、绩效目标实现完成情况、问题及改进建议，争取实现全面预算绩效管理，建立符合中国国情的全覆盖的预算绩效审计管理体系。