财政审计问题与策略探究

卢 禧

(南京审计大学，江苏 南京 211815)

一、 引言

作为国家经济管理中的关键一环，审计工作关系到企业经济活动的健康运行，对整个社会经济的发展具有重要影响。 为了推动经济财政体制的进一步完善，财政审计也需要与时俱进、不断革新，明确自身职能定位的同时，逐步解决不公平、不全面的缺陷。 为了降低财政审计工作的开展难度，有关部门及管理人员应从本级政府的实际情况出发，积极更新审计观念、优化审计工作，提高审计效率与质量，使得财政审计可以更好地监督、引导政府的财政运营，助推社会经济的发展。

二、 财政审计的基本内涵

(一)审计内容

财政审计也指财政收支审计，是审计机关依据法律法规对国家财政收支的真实性、合法性和效益性所进行的审计监督活动。

根据国家现行审计组织体系和财政管理体制，财政审计包括国家预决算审计、税务审计、国企财务审计等形式，主要是针对本级部门、下级部门以及国企等其他对象的财政收支状况进行审计。 其中，财政收支是指依照法律规定纳入预算管理的收入与支出，以及行政事业性收费、国有资源资产收入、应上缴的国有资本经营收益等未纳入预算管理的收入与支出。

(二)职能定位

传统财政资金审计以监督支出是否真实、支出范围与额度是否合法合规为主要职能，其定位明显偏向于批判性审计，也就是简单的查错防弊，而对资金使用效益的评价不够重视[1]。 随着国家治理体系和治理能力进一步向现代化转型，国家审计工作发展规划多次提及财政审计的目标不止于增强财政收支的真实性、合法性，还应包括其效益性；中办、国办《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》和《关于实行审计全覆盖的实施意见》等政策文件强调当前审计工作的重要任务是兼顾深度与广度，财政审计的效益评价方面还需完善；《中华人民共和国审计法(2021 年修正)》最新修订部分更是反映出财政管理体制改革对审计工作发起了新挑战，财政审计一定程度上是为完善公共财政结构而服务的。 由此可见，政府越来越重视财政审计的宏观性、整体性和建设性，推动财政审计职能定位由传统的批判性审计向建设性审计发展。

三、 当下财政审计普遍存在的问题

(一)规章制度保障不足

1. 相关条例有待完善

《中华人民共和国审计法》《中华人民共和国宪法》为实施审计监督提供了法律依据，但针对如何处理处罚审计发现的违法违规问题，条文规定则较为含糊。 根据法律规定，审计机关要对财政问题进行处理，必须与本级政府和财政部门协调。 三方协调得当，后续处理才有可能落实到位，反之则会流于形式。 另外，鉴于审计机关与财政部门同属政府领导的同级关系，二者虽然都以保证财政资金使用效率为一致的目标方向，但实际工作中，财政部门接受审计监督，难免产生审计机关是来“挑刺”的芥蒂心理，很有可能刻意隐瞒一些会引起争议的信息，再加上法律对二者职权的划分也不甚清晰，故而给审计工作带来一定的困难。

2. 经费有限

充足的经费是审计机关顺利开展工作的物质基础。 基层审计机关在区、县财政的预算下，大多数只有机关运行的基础经费，缺少专项的研究经费。 针对基层审计庞大的工作量，基础运行经费往往无法支持工作人员深挖审计问题。 部分地方审计机关存在认识误区，认为所得经费多少是与自身同财政部门的关系好坏相挂钩的，导致可能会对审计问题的定性和反映做出退让，进而影响到审计执法力度，使得审计监督发挥不出应有的作用。

(二)信息公开透明度不高

随着国家对审计工作的日益重视，社会民众也越发关注审计工作结果，审计监督单位的公开透明度在不断提升，公开范围也在不断扩大。 然而，我国财政审计工作的信息公开制度仍不完善，大部分财政审计结果都经审计署统一发布，仍有不少地方机关未实现审计结果的透明公开，再加上建议收集经常流于表面，导致审计公信力严重受损。

此外，财政审计工作的信息公开程度不够还可能为部分部门留下看不见的权力操作空间。 由于我国审计体系的行政命令色彩浓厚，地方审计机关乃至整个审计系统都需要接受政府的严格管控，涵盖资金、人员等方方面面。 因为较为依赖核心部门，审计机关在开展审计工作时，很容易受政府部分领导的个人决策和权力影响，加之审计信息公开制度的不完善，财政审计审查政府资金时倘若受到干预，便很有可能忽视整体利益，偏袒个人利益，导致最终做出的判断不能确保公平公正，不利于国家财政制度的健康高效运转。

In gastrectomy, the LD levels are as follows: (1) D0:LD in a volume less than D1; (2) D1: №1-7; (3) D1 +:D1 plus №8a, 9, 11p; and (4) D2: D1 plus №8a, 9, 10,11p, 11d, 12a (Figure 3).

(三)审计范围较为狭窄

传统的防错查弊的审计理念深入人心，虽然审计工作报告中已经提及需要不断完善审计职能，但当下的财政审计监督体制尚未完成转变，集中于财政资金合规审计，仍存在对被审单位所提供信息进行简单分析的情况。 审计机关往往缺少对财政预算政策及目标实现情况的全面判断，对财政资金的真实情况不做深究，导致部分财政审计工作形式化，这就使得审计范围容易出现遗漏，审计工作盲区始终存在，财政审计范围无法全面囊括。

另外，由于容易被政府干预，审计工作受到人为限制，审计内容和范围有时无法得到有效扩展，最终得出的审计结论很难站得住脚，财政审计质量因而大打折扣。

(四)审计技术方法落后

传统的审计技术方法依旧是适用的，但随着财政审计项目日益增多、业务情况日益复杂，继续依赖传统方法会使得审计工作开展缓慢，审计效率无法得到有效提升；再加上审计机关权力有限，审计证据的获取途径也越显狭窄，及时更新技术方法尤为必要。

当下的财政审计确有关注到信息化技术的使用，比如云计算、大数据等，多采用硬件设施和专业软件进行分析，但在设施的使用以及软件的设计方面还尚未成熟。 由于缺少专项研究经费的支持，也没有建成完备的审计信息操作和共享平台，总体上来说，财政审计信息化程度较低。

(五)审计人员素质基础较为薄弱

国家对审计岗位的要求日渐严格，目前审计人员的专业素质已较以往有较大进步，但在基层审计机关仍有不少人员缺乏科学系统的专业知识，主要凭借工作经验处理财政审计业务；部分审计人员年龄较大，知识结构已开始老化，且不容易快速接受新理念，信息技术使用不熟练，很难适应现代财政审计职能和内容的转变；还有的基层财政审计人员身兼数职，除审计业务以外还有各种任务需要完成，对审计投入的工作热情不高，既无法对审计工作长期保持专注，也无暇去深入学习审计知识。 这些问题的存在，使得审计人员整体素质达不到现代审计工作的要求，不利于提高财政审计工作质量。

四、 改进财政审计工作的建议

(一)加强法制保障

另外，有关审计信息化的法制建设也应同时跟进。 审计过程往往会涉及对财政供养人员登记、房产登记、工商企业注册登记等信息的获取，需要完善的法律条文来为这些信息的采集和使用提供保障。这样既可以为审计人员掌握数据信息提供便利，也可以加强财政数据的保密性，有利于提升审计效率与质量。

针对审计经费的保障问题，虽然目前《中华人民共和国审计法》已将审计经费列入财政预算，可执行起来仍有不少偏差，特别是对基层审计机关来说最为严重。 为确保基层审计工作可以顺利展开，应加大基层审计经费支持，贯彻执行《中华人民共和国审计法》，将审计经费全部列入地方财政预算，包含审计人员经费、项目经费及公用经费等，切实解决审计机关与人员的后顾之忧，营造公正执法的良好环境。

(二)健全信息公开制度

财政审计工作的不透明，反映出政府审计独立性是普遍偏低的。 深究独立性不高的根源，在于我国实行的行政型政府审计体制[2]。 要想改变这一不足，审计体制改革不是一定要废弃行政型审计体制，但应当考虑同时构建立法型审计体制[3]，也就是学者们提出的“双轨论”，从属国务院的审计机关保留当下审计署的性质，从属人大的成为国家最高审计机关。 这样既保留了现行审计体制的优点，又强化了人大的立法监督。

为了完善信息公开制度，审计机关首先应当健全财政审计信息公开程序，增强公开程序的系统性与整体性，这涉及相关规定对审计结果公开范围、步骤、条件等程序的细化；其次，审计机关自身还可以建立信息公开监督与反馈机制，既对审计结果进行公开，也应将审计整改和责任追究情况公之于众，同时设置公众建议收集处，听取民众的声音，并及时处理反馈结果；最后，信息公开应该利用好现代传播媒介，加大宣传力度，除了政府公报和机关网站，电视栏目、微信公众号等新兴宣传渠道都可以用于激发民众关注热情、提高信息公开透明度。

(三)扩展审计范围

宏观层面来说，需要科学统筹审计项目，对审计力量薄弱的基层机关给予更多重视。 在确立审计对象时，应当根据国家政策、区域经济环境来划定重点审计项目及非重点审计项目。 为了适应一些形势的变化，审计周期内同时也需定时调整工作重点，从下往上进行调查，以察觉部分从上级视角难以发觉的管理乱象[4]。 具体来说，拓宽财政审计工作范围需要审计机关不局限于税收收入，关注到非税收收入、政府债务收支与转移性收支；审计财政资金的首要目标是真实性、合法性，其次便是效益性，综合分析财政资金使用效益，关注在便民利民政策上的资金投入；另外，针对财政资金管理，应将各级单位的资金使用状况考虑进来，包含本级政府所掌管资金及其所属下级预算单位。

为了助推审计范围的扩展，审计机关需要简化质量控制体系。 重复繁杂的工作环节会加大审计人员的工作压力，不利于基层机关顺利推进财政审计工作。 精简各类递送与审批程序，可以帮助审计人员节省宝贵的时间和精力，深入研究被审单位的财政信息，从而挖掘出除合法合规之外更有价值的问题。

(四)改善审计技术手段

在财政审计实务中，加大信息技术的应用力度，促进现代计算机技术与财政审计工作的更好更快贴合，需要国家重视对审计机关尤其是基层审计机关的经费投入，为其引进、应用云计算这类高新技术提供基本的资金支持，从而解决数据分析量大、进程缓慢的难题。 同时，还需加快建成财政审计数据平台，设置审计专网[5]，提高数据应用的准确性与灵活性，加快推进财政审计工作的信息化、系统化进程。

针对基层财政审计面临的审计慢、审计难等问题，应当加强审计前期的协调与沟通工作。 审计组进场前，需要提早制订审计计划、列出所需文件清单，同被审单位进行充分的沟通，确保其已做好相关准备工作，确定好询问人员及内容，这样不仅可以节省时间，还能提高被审单位所提供信息的完整性。审计沟通需要明确提及本次财政审计的工作目的，减少误会的产生；如果是重点审计项目，审计人员可以通过向政府或者上级机关征求意见以获得审计通知书，加大审计执法力度，使有关财务人员更好地配合工作。

(五)提升审计人员素质

加强审计人才培养，建立年龄与专业结构合理的审计队伍。 首要任务是引进专业审计人员，发挥骨干效应，带领整支队伍提升专业素质；其次，审计机关需加强后期的专业培训，使得审计人员掌握更具科学性与系统性的审计知识，同时也可以助其了解并使用先进的审计思维与技术手段，适应现代财政审计工作的新要求；再次，审计机关还应当建立完备的激励机制，保证审计人员长期拥有工作热情，形成积极向上的审计工作氛围；最后，审计人员自身也应培养探索精神，善于把握细节，可以对所发现的问题进行深入研究，从各类项目中不断汲取经验，形成良好审计思维的同时，持续提升自身工作能力。

为了高效利用人力资源，提高基层审计人员工作能力，在业务忙季审计机关可以在街道办抽调人员来协助工作、减轻审计压力；或者是利用好社会审计资源，积极寻求专家帮助。 对审计资源消耗的持续增加，基层审计机关应在确立科学合理的录用标准后，招收更多审计人员，壮大审计力量。

五、 结语

经济改革的持续深入，对现代审计工作的效率性与效果性提出了更高要求。 做好财政审计工作，是健全公共财政结构的关键一步。 只有从体制、路径及人员培养方面不断创新，才能使得财政审计尽快适应新变化、新要求，兼顾审计监督的效率与质量，更好地为国家治理服务。