乡村治理“三治融合”的路径优化探析——以 Y 镇为例

董翠华

(福建师范大学公共管理学院，福建 福州 350315)

一、 问题提出与文献综述

“三治融合”可以有效激活乡村治理“神经末梢”，是乡村与社会治理体系现代化建设的基础。“三治融合”乡村治理体系的内涵发轫于浙江省2013 年试行的“自治、德治、法治”基层社会治理模式，党的十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确要求“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”[1]。 因此，结合国家对乡村治理与发展的新要求，从“三治融合”共治出发，研究Y 镇治理实践中“三治融合”的优化路径，积极推进自治、法治、德治相结合的“三治”建设，深化“三治融合”以营造更具活力的乡村治理环境，推动治理能力现代化，助力乡村振兴。

近几年，学术界对乡村“三治融合”治理给予高度的关注，产出了不少有影响力的学术成果。 总体来看，既有研究成果大致探讨了“三治”要素间的逻辑关系，在乡村治理体系中的问题解决与路径构建。一是对“三治”关系梳理及其功能辨析。 侯宏伟和马培衢用相互嵌入梳理自治、德治与法治三要素之间的关系[2]。 高青莲和于书伟认为自治、德治与法治三者的关系就如同“一体两翼”，共同推进乡村治理现代化[3]。 二是“三治融合”乡村治理体系问题研究。 王文彬指出，仍有乡村在治理过程中存有村文化式微、自治主体缺位、协同治理乏力以及行动规则尚不健全等困境，这些问题将影响“三治融合”乡村治理的体系建设[4]。 李小伟从公众参与、制度建设、党的领导等维度探讨了“三治融合”的问题[5]。三是“三治融合”乡村治理体系的路径构建。 姜晓萍和阿海曲洛认为，“三治融合”的实现需要在治理实践过程中，做到完善法治体系、坚持人民当家做主、引导社会行为规范[6]。 谢炜和郝宇青指出，目前“三治融合”的乡村治理体系在村规民约、自治参与、德治基础及法律保障等方面仍存有不足，需要从畅通村民自治途径、引入新乡贤、健全群众共同价值准则等方面弥补不足[7]。

二、 Y 镇“三治融合”乡村治理的成效

Y 镇隶属于福建省，是省内小城镇全面改革建设的试点镇。 近年来，Y 镇构建了“三治融合”的乡村治理体系以推进治理能力现代化进程，逐步实现了“三治融合”的有效治理与乡村迅速发展。

(一)自治意识迅速提升

Y 镇采用干部定责与村民自治结合，唤醒群众乡村治理参与的内在活力。 一方面，以“一约四会”载体实现和谐自治。 推进“一约四会”治理载体的全覆盖，发挥村规民约的引导与约束作用，通过微信群、宣传栏的事项公示与村务信息公开，引导民主协商保障村民参与自治权利，促进村事民议、村事民办、村事民管，在遏制婚丧嫁娶大肆操办、摒弃封建迷信、破除陈规陋习等方面具有明显成效。 另一方面，以“七员”定岗制度实现活力激发。 推行“一岗双责、劳得对应、能上庸下”的工作制度，坚持在一线岗位上进行干部的锻炼、发现、考核与提拔，同时培养村级的后备干部，每个村均配备一些后备干部，后备干部需提前了解村情村务，参与村居的日常事务管理，大力激发基层干部的工作热情。

(二)法治建设稳步推进

Y 镇以法治政府建设来保障法治作用的发挥，引导村民形成守法、懂法、用法的乡村法治良序。 一方面，“一村一法律顾问”形成法律服务体系。 Y 镇司法所通过与所在市律师事务所的通力协作，创新“线上+线下”“定时+预约”的相关服务工作，积极推进基本公共法律服务向乡村延伸、扎根，巩固深化法律顾问工作，努力增强村民的法律意识，取得了一定成效。 另一方面，开展“枫桥经验”的本土化实践。 充分发挥调解委员会的调解作用，努力达到大事不出镇、小事不出村、矛盾即时解的乡村治理局面。 Y 镇现有14 个人民调解委员会，人民调解员共59 名，其中还聘有少量专职人民调解员。 2021 年，Y 镇人民调解委员会共受理158 件各类矛盾纠纷，调处成功率达到100%，化解了多起民间矛盾纠纷案件，未有因纠纷调解不当或不及时而引起群体性事件的发生，促进了社会的和谐稳定[8]。

(三)德治引导有序展开

Y 镇组织开展了文明家庭、文明村镇、道德模范等多样化活动，以道德评议与社会力量充分激发德治活力，改进民风。 一方面，挖掘并创新乡村熟人社会所蕴含的道德规范。 通过乡村的老人理事会成立道德评议会，定期评选“孝女贤婿”“孝子贤媳”、好人好事等，涌现了一批优秀的道德模范人物。 利用“我们的节日”等各类活动，经常性地组织开展道德讲堂活动，有助于引导村民孝亲敬老、勤俭持家、重义守信、守德向善，以积极的态度与善义之心宣传中华传统美德。 另一方面，挖掘并培养“新乡贤”强化价值引领。 坚持社会主义核心价值观的价值引领，紧扣文化建设与乡风文明两抓手，邀请退伍军人、乡土人才、学校教师、致富能手等进行道德宣讲推进移风易俗。 采取各种形式丰富村民的文化生活，有效激发乡村传统道德文化活力，使社会主义核心价值观在乡村德治活动中落地生根，推动村民自我管理、自我监督、自我教化，形成较好的村风民俗。

三、 “三治融合”乡村治理面临的新挑战

由于“三治融合”的探索时间不算长，加上当前广大乡村的社会结构与社会形态正发生急剧变化，我国乡村治理在实践过程中也还面临一些新的挑战。

(一)治理主体力量有待强化，自治质量亟待提高

目前，大多数高素质的乡村人才或致富能手逐渐向城镇转移，各乡镇的老人与孩子占比相对较高。加之乡村青壮年外出务工和经商的比例不断加大，年轻主力军的流失导致治理中坚力量的缺位，造成乡村治理主体的力量不足，乡村经济的发展后续无力。 作为乡村治理主体的村民，参与自治的意识不强，“政治冷漠”现象仍存在，这往往源于村民没有充分将其切身利益与乡村建设结合紧密，参与的程度与质量有待进一步提高。 此外，互联网信息技术的迭代更新十分迅速，“新乡贤”作为参与乡村治理的主要力量，在利用信息化手段与互联网技术发展治理工作方面仍有所欠缺，主要是网络技术人才的匮乏，缺乏根据人员素质制定针对性较强的措施、培育现有人员运用数字信息技术的能力。 由于村民缺乏相应的专业知识与素质能力，在一定程度上影响了乡村治理工作的深入开展。

(二)依法治村工作有待深入，法治环境尚未形成

各地乡镇村级的公共法律服务建设工作缓慢，依法治村工作的作用发挥不够，难以适应村民对法律的多样化需求。 各村法律服务人员有限，难以实现专人专职，而且从业人员的水平良莠不齐，律师入村的法律服务工作过程容易流于形式，只求完成基础任务目标，部分非法律服务专业人员的能力不足，难以切实解决村民需求。 普法工作仍存在缺乏针对性、普法流于形式、实效性不够强、宣传教育工作缺少深度等问题，导致村民对普法活动的关注停留于表面，参与热情不够高。 少数普法工作仅满足于完成上级规定动作，普法活动宣传存在形式主义等问题，普法责任制有待进一步落实，普法宣传活动尚未真正深入民心。 同时，由于普法宣传部门间未及时联系沟通，依法治村工作缺少资源共享与整合，也容易造成部分资源浪费。

(三)乡贤作用发挥有待挖掘，德治水平仍需提升

近年来，随着现代化社会的飞速发展，加之大城市具有的“虹吸效应”，村镇的一些“能人”转移到城市发展，乡村精英的流失导致乡村建设缺乏人才供给，也制约了当地乡贤文化的发展。 “新乡贤”是一种生于民间、传于草根的乡土文化，有些成功人士虽被称为“乡贤”，但也仅是“挂在墙上”，未在生活中践行榜样示范影响村民，充分发挥在德治方面的特殊作用，“新乡贤”德治引领的基础不够牢固。 此外，村镇“新乡贤”年龄结构失衡现象较为普遍，年龄在45 岁以下的乡贤虽占据一定比例，但大多数乡贤的年龄在45 ～75 岁。 这些稍年长的乡贤虽然德高望重，在村民中拥有一定口碑，但缺少年轻血液的注入，使得乡村治理过程中的积极性与灵活性不足，也在一定程度上阻碍了各地乡镇道德建设的推进。

四、 Y 镇“三治融合”经验对我国乡村治理的启示

针对各地“三治融合”乡村治理体系面临的一系列挑战，需要构建优化路径健全“三治融合”的框架，发挥自治、法治与德治的整体效能，稳扎稳打贯彻乡村善治之路。

(一)夯实自治基础，保障乡村治理有根

自治是乡村治理的运行基础，其核心在“人”。一是健全乡村自治机制。 完善各乡镇事务的公开制度，除了工程建设、低保户申报等重大事项的公开，还应包括乡村具体事务的公开。 通过网络平台渠道，管理官方公众号与微信群等方式，推进镇村两级事务得以及时、准确、有效地公开。 加大乡村公共事务的监督力度，推进村民自治的规范化与科学化。二是尊重村民的民意表达。 注重汲取村民智慧，融入民众内心认可的治理理念，积极开拓村民治理参与的多途径，丰富参与乡村治理的活动，加强乡村教育，实现村民自治能力的提升，从而使村民有效发挥乡村治理主体的作用。 三是注重治理的全民参与。乡村治理现代化进程中，村民是至关重要的主体性因素，要充分调动村民乡村治理的参与积极性。 畅通各村的村务决策参与、诉求反映的各类渠道，充分体现村民参与村务治理的“存在感”。 通过这种取民意、集民智的村务治理，可以强化村民的主人翁意识，更加积极主动地投身到村务决策，支持村域治理的公共建设。

(二)强化法治建设，推动乡村治理有序

法治是推动乡村治理进程法治化的根本保障。一是优化乡村普法教育。 各乡镇需明确各村普法的宣讲人、责任人，构建村民法治素养培育与乡村普法的长效机制，通过法治宣讲增强村民学法用法、遵法与守法护法意识，让村民在生活中形成常态化的法治思维与方式。 要创新普法的工作方式，推广“用法模范人”或“法治示范村”的评选，实现以评促建。通过结合各类平台的法治宣传，组织参加《中华人民共和国民法典》培训，加大普法力度保障乡村法治宣传工作落地落实。 二是加强乡村公共法律服务体系建设。 健全各乡镇的法律顾问制度，各村法律顾问需充分发挥其推动作用，为乡村自治与治理提供法律支持。 应当为全镇的留守老人等特殊群体设立专项法律服务与咨询途径，简化各项服务流程，争取特事专办，切实维护广大村民的权利。 通过丰富法治服务产品、搭建法治服务平台、拓宽法治服务领域等措施推动乡村法律服务体系建设。 三是培育乡村法治人才，营造良好的法治环境。 各乡镇应着重培养乡村法治建设专业人才，建设各村法律援助的志愿者团队，深入推进乡村治理的法律援助工作机制。 同时挖掘乡村法治带头人，挑选具有法律专业知识背景的院校师生、专业律师等定期入村提供法律普及与咨询服务，提高村民的法律素养。 多途径组建一支“知法守法、懂法用法”的乡村法治队伍，营造良好的乡村法治环境，确保各村事务得以在法治框架内运转有序。

(三)深化德治支撑，确保乡村治理有魂

将“崇尚德治”作为各乡镇的道德规范准则，深入开展德治优化村风。 一是鼓励与加强对本土优秀乡村文化的传承。 在多样化的文化思潮中，要尊重社会当下的正能量道德文化，也要充分汲取乡镇优秀文化蕴藏的内在治理活力，积极探索优秀的传统文化，加强乡村的德治建设。 在乡村治理中，既要继承与弘扬本土传统优秀文化，也要注重挖掘其时代新解，将本土传统文化优势彰显在当下的乡村治理中，使人积极寻求内心的真善美。 二是结合时代与当地实际需求不断完善村规民约。 乡村治理过程中，除了利用各村公序良俗影响外，还需按照乡村治理实际需求不断完善乡村治理的村规民约，尤其是将乡村德治中获取的成功经验与可行做法于村规民约中进行固化，使乡村德治得以达到善治效果。 根据乡村德治与社会主义核心价值观的客观需求制定新的道德准则，在村规民约中加以融入新的德治元素，充分发挥村规民约引导、教育与滋润人心的作用。 三是深入挖掘具有鲜明地域特点的乡贤文化。新时代“新乡贤”在乡村治理、凝聚民心两方面有着无可替代的作用。 各乡镇要鼓励以乡贤为荣，积极组织开展“新乡贤”的评选活动。 聚焦乡村的公益慈善人士、致富带头人、基层优秀党员干部等对象，评选出先进典型的“新乡贤”，引导其积极参与到乡村建设工作中，发挥“新乡贤”在乡村建设行动中的参谋作用、带头作用、模范作用。