关于晋升锦标赛对地方政府生态治理激励问题的思考*

王诗卉

(湖南财政经济学院，湖南 长沙 410205)

十一届三中全会改革开放以来，我国经济发展取得了持续40多年近10%高增长的奇迹[1]。但是随着经济高速发展的同时，资源日趋紧张、环境污染等问题也日益突出，这些问题严重制约了我国经济、社会的可持续发展。因此，党的十八大把“生态文明建设”纳入国家发展“五位一体”的总体布局，特别是党的十九大以来，党中央和国务院加大了生态环境保护力度[2]，习近平总书记提出“绿水青山就是金山银山”的发展理念[3]。

那么如何把生态环境保护、生态发展的理念贯彻实施到乡村振兴战略实践中？如何激励地方政府生态有效治理，以促进社会、经济的可持续发展？这是乡村振兴战略需要解决的迫切的问题。“晋升锦标赛”曾激励地方政府取得社会、经济建设巨大成绩。今天，是否可以借鉴晋升锦标赛机制激励地方政府生态有效治理，实现乡村振兴战略？也就是说，中央政府是否需要晋升锦标赛机制激励地方政府生态治理？抑或晋升锦标赛对地方政府生态治理已失去了有效的激励？如果需要且依然有效，又将以什么样的晋升锦标赛机制促进地方政府生态治理能力现代化？基于此，本文展开乡村振兴战略下晋升锦标赛对地方政府生态治理的激励问题的相关探讨。

一、地方政府生态治理需要晋升锦标赛的激励机制

党的十八大以来，将“生态文明建设”纳入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的国家发展“五位一体”总体布局，并提出了建立健全生态环境保护制度；党的十八届五中全会提出了“绿色”新发展理念[3]；特别是党的十九大作出了实施乡村振兴战略的重大决策部署，将生态文明建设、乡村振兴战略纳入国家发展重大战略，这无疑是一个艰巨、复杂、长期的系统工程，需要调动地方政府的积极性、创造性。2018年6月，《中共中央、国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》对领导班子和领导干部综合考核评价、奖惩任免提出了生态环境保护新的要求。2019年4月，《党政领导干部考核工作条例》将生态文明建设作为领导干部的工作绩效和政绩考核的依据。乡村振兴战略中如何调动地方政府生态治理的积极性？如何发挥地方政府生态治理的主观能动性？对此，探讨晋升锦标赛激励机制依然具有重要的战略意义。

(一)晋升锦标赛是实现乡村振兴战略的支点

生态宜居是实现乡村振兴战略的关键。乡村最大优势以及最宝贵财富就是具有良好的生态环境。只有治理好绿水青山，促使乡村自然资本增值[4]，绿水青山变成金山银山，才能实现乡村振兴战略的目标。也就是说，必须推动乡村生态宜居，绿色产业兴旺，人们才会有美好生活。

但是，由于治理生态环境成本高、周期长、成效慢，这影响一些地方政府官员治理生态环境的积极性，因而他们生态环境治理的意愿、动力不足。因此，要实施乡村振兴战略，中央政府首先要解决地方政府生态环境治理的意愿、动力不足的问题。在生态治理中引入晋升锦标赛的竞争机制，是解决生态环境治理意愿、动力不足的有效手段。一是引起地方政府思想高度重视，意识到只有生态治理有效，才有晋升的通道；二是促进地方政府积极践行生态治理，只有生态有效治理，才能实现生态兴、乡村兴，生态美、生活富的乡村振兴战略，也只有这样才有晋升的竞争力。

晋升锦标赛有助于发挥地方政府主观能动性，激励地方政府有效治理生态，探索一条具有中国特色的乡村振兴绿色发展道路，这符合当前人民对美好生活的向往与追求，从而成为实现乡村振兴战略有效的支点。

(二)晋升锦标赛是激励地方政府生态治理的有效竞争机制

十一届三中全会改革开放以来，我国实现了从“以阶级斗争为纲”到“以经济建设为中心”的转移。为调动地方政府的积极性，中央政府对地方政府干部选拔任用坚持“公开、平等、竞争、择优”的原则，建立地方官员的政治晋升与“经济绩效”直接挂钩的晋升锦标赛的激励机制，从而促进我国社会、经济发展取得巨大成就。乡村振兴战略视域下，中央政府依然可以借鉴公开、平等、竞争的晋升锦标赛，建立把地方官员政治晋升与生态治理绩效直接挂钩的竞争机制，在地方政府之间开展基于环境治理绩效达标的晋升锦标赛，胜出者给予晋升，这样给地方政府官员带来强激励效应。地方政府官员在公开、公平的竞争环境中发挥自己的主观能动性、创造性，积极做出与晋升锦标赛相对应和吻合的生态环境的治理行为，以增加自身的晋升条件和资本[4]，加大晋升概率，在公平竞争中胜出，以实现自己的人生价值和社会理想。

(三)晋升锦标赛是提升生态治理能力现代化的有力举措

乡村振兴战略视域下，晋升锦标赛是调动地方政府生态治理积极性，提升其生态治理能力现代化的有力举措。它从生态环境保护各个方面规约地方政府治理行为，引导并推进地方政府生态治理能力现代化。

地方政府生态治理能力现代化是指地方政府治理效率高、行政成本低的生态治理；是指构建“人人有责、人人尽责、人人享有”多元主体协同共建共治生态环境的治理共同体[5]；坚持“绿水青山就是金山银山”发展理念；促进乡村产业兴旺，推行绿色生活方式，建成村民生态自信、生态自觉的乡村文明及生态宜居的生活富裕美丽家园[3]。

乡村振兴战略是集产业、生态、文化、教育等在内的系统工程。生态宜居是关键，治理有效是保障，生活富裕是目标。在这个系统工程中，生态有效治理在整个乡村振兴过程中起着基础性作用，是推进乡村振兴战略的一个重要突破口[6]。因此，乡村振兴战略内在要求地方政府生态治理能力现代化。也就是说，乡村振兴战略要求地方政府不能片面追求经济增长而弱化或者忽略其生态治理[6]。

二、晋升锦标赛在激励地方政府生态治理上具有现实可能性

2016年《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》，对省级以下政府部门的生态环境保护方面的人权、事权和财权进行改革。省级以下环境部门由“块块”改为“条条”，中央加大环境污染防治的力度，也加大对地方政府生态治理的问责力度。面对上级政府环境保护和政治问责的双重压力，一些地方政府官员以规避政治风险，对生态环境治理不作为或伪作为[7]，不求有功,只求无过。面对这种现象，晋升锦标赛是否还有存在的现实性？我们从干部人事制度的客观条件、地方政府官员参与竞争的主观意愿以及乡村振兴战略生态治理的实践要求三个方面，探讨晋升锦标赛在乡村振兴战略视域下地方政府生态治理中存在的现实可能性。

(一)中央政府对地方政府官员任免的人事制度是实行晋升锦标赛的客观条件

地方政府官员的产生有选任制和委任制等形式。由于我国单一制国家结构形式，中央政府对地方政府官员的产生采用委任制，中央政府与地方政府对地方事务管理是“委托-代理关系”[7]。中国这一独特的国家政治结构为地方政府官员晋升锦标赛提供了干部人事制度客观条件[8]。作为委托人的中央政府对作为代理人的地方政府事务管理绩效进行评估给予激励，并决定地方政府官员的晋升。乡村振兴战略视域下生态治理是中央政府委托地方政府事务管理之一。因此，在委托-代理关系中[8]，地方政府生态治理绩效与晋升锦标赛激励直接相关。生态治理的绩效是地方政府官员晋升的充分条件。也就是说，我国单一制国家结构形式决定地方政府官员人事制度的基础依然存在。乡村振兴战略视域下，中央政府把晋升锦标赛作为地方政府生态治理能力现代化的激励手段和机制[9]，通过顶层设计晋升锦标赛机制，激励地方政府生态治理积极性，依然具有其客观现实性。

(二)地方政府官员参与竞争的意愿是实行晋升锦标赛的主观条件

马克思说过:“人们所奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”。大多数地方政府官员作为“经济人”，想通过职务晋升来获得他们的利益。因为职务晋升与薪酬水平、绩效工资、额外福利、培训与发展等有着直接的正相关因果关系[10]。地方政府官员积极参加晋升锦标赛获取成功，以实现其物质利益。地方政府官员同时作为“政治人”[11]，也想通过晋升实现其人生价值和社会理想。一旦在晋升竞争中落败，也就意味着他们的荣誉、薪酬、福利等收益受到损失，人生价值和社会理想也就难以实现。因此，职务的晋升也就成为地方政府官员最重要的行为动机。

晋升锦标赛坚持公平、公正的原则，对每一个人都有同等的机遇，只要积极努力积累晋升的资本，就有晋升的机会。因此，地方政府官员参加政治晋升锦标赛的意愿依然比较强烈，他们会依据生态治理的政治晋升锦标赛规则积极践行生态治理，这是晋升锦标赛得以实行的主观条件。

(三)晋升锦标赛是乡村振兴战略生态治理的实践要求

党的十九大提出的乡村振兴战略是解决我国人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的社会主要矛盾的战略举措。“发展是硬道理”，只有发展，才能解决我国社会主要矛盾。但是，乡村振兴战略视域下，发展是以生态为底色的产业经济为中心的发展，这就决定了生态治理不仅仅是单纯的经济类议题，还涉及到社会、经济、生态、文化等诸多领域、多层面的问题。因此，晋升锦标赛机制作为强而有力的激励手段和机制，将激励地方政府积极改革，促进乡村社会、经济、生态、文化全面发展，不断追求“绿水青山”变成“金山银山”的经济增长，促进乡村人与自然和谐发展[3]。

三、晋升锦标赛激励地方政府生态治理的基本特点

晋升锦标赛机制是周黎安(2004,2007)、李宏彬(2005)等学者对地方政府官员晋升促进经济发展的一系列研究成果[7]。他们认为在我国单一制国家结构形式下,中央政府与地方政府是“委托-代理关系”，上级政府主要依据地方政府对地方经济增长来考核和提拔下级地方政府官员,因此，下级政府官员有着很强烈的意愿来发展经济以求能够获得政治上的升迁[1]。晋升锦标赛是我国改革开放以来经济发展取得巨大成绩的激励手段和机制。

乡村振兴战略视域下，晋升锦标赛对地方政府生态治理而言不仅仅是激励手段和机制，还是地方政府生态治理实践路径和践行方略，它具有以下基本特点。

(一)评价指标的系统性、综合性

乡村振兴战略是一项系统工程，涉及产业兴旺、生态宜居、治理有效、乡村文明、生活富裕。因此，乡村振兴战略生态治理晋升锦标赛考核指标包含产业、生态、社会、生活、教育、文化等综合的、系统的指标体系。

乡村生态环境治理也是一个综合的系统工程，它涉及到山川、湖泊、大气等多方面的环境因素。地方政府“治理有效”，既需促进乡村产业兴旺，又要生态宜居，建成生活富裕的美丽家园[8]。

地方政府涉及多个部门和地方政府官员，晋升锦标赛需要考虑不同部门、不同群体的不同利益。不同乡村的生态环境的基础不一样，有的生态环境基础好，有的生态环境基础薄弱。因此，生态治理晋升锦标赛评价指标就应该具有综合性系统性。即由单一经济GDP指标趋向系统性、综合性的多元指标体系，全面考核、评价地方政府治理绩效。

(二)考核过程的长期性、复杂性

乡村生态环境问题比较复杂，其表现为乡村生态基础设施薄弱、经济产业结构不合理、环境污染较为严重，故生态治理成效相对较慢。晋升锦标赛对地方政府生态治理绩效考核、评价需要长期性。如果晋升锦标赛激励注重短期性，容易使地方政府产生生态治理的短期机会主义行为；甚至为了规避晋升风险，对乡村生态治理乱作为、不作为，或伪作为。

晋升锦标赛对地方政府官员生态治理绩效考核需要根据其任期进行长期的考虑。对地方政府官员任期的考评既要考虑任职前的生态环境基础的治理情况,也要考虑其任职期间的生态环境治理情况,还需要考虑其生态环境治理规划；既需要考虑地方政府任期内生态环境治理的绩效，也需要考虑其任期内生态环境治理达标的基本指标。同时需要破除地方政府官员“年龄天花板”制约[9]，让有能力、有干劲、有担当的地方政府官员，没有年龄限制，有施展才华的舞台。

(三)考核机制的多元化

乡村振兴战略视域下，晋升锦标赛考核机制多元化。一是考核主体多元化。中央政府要与地方群团组织和社会组织、新社会阶层等利益相关者共同成为地方政府乡村生态治理绩效考核主体，共同推动地方政府生态环境治理能力现代化，实现乡村生态宜居。二是考核途径多元、手段多元化。利用网格化、信息化等开放共享平台，互联互动对地方政府乡村生态治理绩效进行考核[1]。三是考核内容多元化。中央政府围绕产业兴旺、生态宜居、治理有效、乡村文明、生活富裕“五位一体”[10]的内容进行系统、综合考核；围绕地方政府生态治理观念现代化、治理手段现代化、治理主体现代化进行长期的、综合考核。

四、地方政府生态治理中实行晋升锦标赛应处理好的几种关系

诚然，晋升锦标赛对地方政府生态治理有其存在的必要性、现实性和激励的有效性。但必须注意的是，乡村振兴战略视域下，推进地方政府生态治理能力现代化，以晋升锦标赛机制激励地方政府实现有效生态治理还应处理好以下几种关系：

(一)处理好晋升锦标赛强激励与生态问责负激励之间的关系

乡村振兴战略视域下，晋升锦标赛根据地方政府生态治理绩效给予地方政府官员晋升，这是一种“强激励”的机制，这种“强激励”对地方政府生态治理具有积极意义，但也存在消极的一面。一些地方政府为了获取晋升政绩而采取短期的机会主义行为，造成生态环境的损害，因此，也需要地方政府生态治理问责的负激励。中央和国务院应加大对地方政府生态问责“负激励”力度，实现“一票否决”，以规引地方政府生态治理行为。

在考核评价地方政府生态治理实践中坚持晋升锦标赛强激励与生态问责负激励辩证统一。既要坚持晋升锦标赛强激励，也要运用生态问责负激励。同时，在运用生态治理问责负激励手段与机制时需要慎重。由于乡村振兴战略是一项系统工程，乡村生态治理具有系统性、长期性、复杂性的特点，地方政府在治理复杂乡村生态环境时难免犯错误或失败。如果中央政府不问具体实践问责力度过大，地方政府为规避责任，就会失去参加晋升锦标赛竞争的意愿和动力；为规避晋升风险，地方政府可能对乡村生态治理不作为，或伪作为。这样的话，晋升锦标赛的激励边际效应会递减。因此，中央政府既要坚持运用生态治理晋升锦标赛的强激励机制，向地方政府乡村生态治理放权赋能，给予地方政府积极改革探索的行动空间，包容其生态治理上可能犯的错误或失败，激励地方政府长期坚持不懈治理；又要坚持生态问责制，实行“一票否决”的负激励机制，防止地方政府生态治理产生短期行为，或者对生态治理“环保一刀切”“一律停”的不作为，或伪作为的行为[11]。

(二)处理好上级政府、地方政府与公众参与之间的关系

一是上级政府、地方政府和公众共同参与制定晋升锦标赛评价指标。地方政府、企业、社会组织、村民等公众是生态环境利益相关者。因此，科学、合理、可测度的晋升锦标赛指标体系的制定需要上级政府和公众共同参与。二是公众参与既是对地方政府生态治理监督，也是对上级政府监督。一些地方政府为了应对上级对生态环境指标的考核，让生态环境治理达标，因而使上级获得生态环境指标数据失真。公众参与作为第三方监管[12]，加大对地方政府生态环境治理监管力度，监督、规引地方政府生态环境治理行为，为中央政府监督地方官员严格执行环境政策提供足够有效的政治激励[11]。因此，有了公众参与，中央政府能更完整、准确、有效地掌握晋升地方政府官员的信息。同时，公众参与也监督上级政府是否坚持晋升锦标赛公平、公正的原则，为地方政府治理营造良好的竞争环境，打破上级政府暗箱操作，实现晋升公平、公正，从而更好发挥晋升锦标赛对地方政府治理的激励作用。三是公众参与提升地方政府治理能力。公众参与既是地方政府生态治理的监督者，又是地方政府生态治理决策的改进推动者，也是生态治理的主体。公众参与生态治理是生态自觉和生态自信的表现，能更好地解决地方政府面临的生态治理资本困境、治理主体困境。同时公众参与也是地方政府自治、法治、德治等多手段相结合的有效治理方式。

(三)处理好地方政府同级竞争之间关系

公平竞争是晋升锦标赛的基本原则之一。只有同级地方政府之间公平参与竞争，晋升锦标赛的激励效果才能达到。因此，要从以下几方面处理好地方政府同级竞争之间的关系。一是同级地方政府之间竞争的指标设置公平、公正。指标设置科学、合理、可测度之外[13]，还要确保其稳定性，不能随时变动，更不能因人而设。二是同级地方政府之间竞争确保同一起跑线。我国疆域辽阔、发展不平衡。乡村生态环境治理问题比较复杂，不同的乡村生态环境基础不一样，有的乡村生态基础设施好、产业结构合理，有的乡村地处偏远，生态环境比较恶化[14]。因此，为了竞争公平，对地方政府考核要实事求是，对待生态环境基础差的地区，不能仅仅对当前的生态治理的绩效进行考核，应该考核地方政府任期生态治理的指标是否达标，同时考核长远规划的目标。三是同级地方政府之间竞争结果公平。晋升锦标赛的目标就是选拔有能力、有担当的干部到领导岗位，确保地方政府生态环境治理与中央政府生态文明建设目标一致、行动一致[12]。因此，为激励地方政府长期坚持不懈治理，给予地方政府积极改革探索的行动空间，包容其在恶劣生态环境治理上可能犯的错误或失败。不因“成败论英雄”，给地方官员生态环境治理提供足够有效的公平竞争的政治激励。

总之，乡村振兴战略视域下，晋升锦标赛调动激励地方政府乡村生态治理的积极性，提升地方政府乡村生态治理能力现代化，这不仅符合乡村振兴战略总要求，更符合“生态文明建设”总体布局和以人民为中心的价值取向。