城乡融合视角下的农村环境治理体系重建

毛 渲 王 芳

[提要]农村环境治理体系作为生态环境领域国家治理现代化体系的重要组成部分，是我国环境治理现代化的应有之义。城乡融合发展战略对我国农村环境治理提出了新的转型要求。然而实践中，农村环境治理中的主体功能堕距、资源配置失衡、机制运行不畅与目标整合难题，阻碍了农村环境治理的发展，成为生态环境层面城乡融合的发展羁绊。面对客观形势，以城乡融合为导向，在城乡互融互通中整合城乡环境治理资源，重塑农村环境治理主体、要素、机制与目标，实现城乡人与自然和谐共生的现代化，是农村环境治理体系发展的路向选择。

一、引言与文献综述

农村环境治理体系，是我国国家治理体系和治理能力现代化建设的重要组成部分，是乡村振兴的关键环节，是环境治理现代化的核心内容。2020年3月，国务院印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，提出到2025年形成导向清晰、决策科学、执行有力、多元参与、良性互动的环境治理体系的要求。当前我国农村治理体系总体呈现封闭性、排外性、滞后性特征，[1]环境治理中存在“权力悬浮”“身份消解”“制度空转”“要素错配”等治理难题，致使农村环境治理体系建设成为“短板”，制约了农村环境治理的发展。在此背景下，探究农村环境治理体系及其运行模式的优化具有重要现实意义。

作为新时代城乡关系的战略部署，城乡融合发展在推进乡村振兴、破解城乡二元结构中发挥了重要作用。从城乡融合视角审视农村环境治理体系建设，会发现农村环境治理体系除了农村本身环境治理之外，还与城市环境治理具有密切关联。对照党的十九届五中全会“完善生态文明领域统筹协调机制”的要求，城乡融合背景下，如何建构农村环境治理体系，关系到城乡生态文明领域的统筹协调，理应成为我国农村环境治理的发展方向。

关于农村环境治理体系，当前学界的研究并不充分。多数学者对农村治理体系的分析，仍处于乡村振兴战略“自治、法治、德治”的范畴内，[2]对农村环境治理体系的针对性探索较少。在生态环境层面，有学者从构造内容出发，认为农业环境治理体系涉及领导、企业、全民、监管、市场、信用、法律法规政策等七大内容。[3]有学者在更具体的微观层面，对农村环境政策体系[4]、农村环境法律法规体系[5]、基层党组织治理能力问题[6]等进行了研究。

无论是从更宏观政策高度的探讨还是对更为微观内容层面的研究，学界从不同切入角度对我国农村环境治理体系构建的研究具有较强启发性。但从总体上看，现有研究在城乡互动关系层面对农村环境治理体系的关注较少，中观层面以城乡双主体视角对农村环境治理体系的探究几近于无。在“农村环境治理体系的发展滞后于农村现代化进程”[7]的发展现实中，面对农村环境污染与环境治理问题日趋严重的困境，只有以城乡融合为依托、在城乡互动过程中设计农村环境治理体系，才得以有效破解城乡环境二元结构下的城乡环境差、“资源进城、垃圾下乡”等问题，真正发挥农村生态环境功能，提升农村环境治理能力。为此，本文立足于城乡融合发展视角，聚焦于城乡互动过程中农村环境治理体系的构建，以推进农村环境治理的进一步发展。

二、当前农村环境治理体系困顿

农村环境治理体系涉及“谁来治”“如何治”“凭啥治”与“治理得怎样”的问题。其中，“谁来治”关系到治理主体界定与治理功能发挥；“如何治”阐释了主体采用何种治理工具与手段应对客体，表现为环境资源的拥有程度，是治理能力的彰显；“凭啥治”明确了治理依据，关联到环境治理过程中的互动状况与外驱动力；“治理得怎样”勾连了治理目标，涉及善治的发展方向。当前我国环境治理中，受城乡二元环境结构掣肘，农村环境治理体系的构建面临诸多困境。

(一)主体功能堕距

农村环境治理主体包括政府、企业与社会公众等力量。城乡环境二元结构下，城乡生态环境的“等级关系”[8]与地位落差加剧了农村环境治理主体的行动延迟与错位，主体功能发挥产生了应然与实然之间的堕距。[9]

政府层面，在我国市管县、省管县体制辐射下，大部分乡镇的环保事权由县级及以上政府统筹，环保部门与相关组织机构多设置在县级以上，环境治理整体呈现城市控制农村的垂直管理格局。随着“后税费时代”[10]的到来，农村政府部门的环境治理弱权性加剧，面对农村环境污染问题，许多地区农村政府陷入“有责任无权力，有任务无资金”[11]困境。企业层面，受城乡产能梯度影响，城市落后产能向农村转移，农村或“主动”或“被动”成为污染企业聚集地。尽管当前一些地方政府开始打造产业市场准入负面清单，定期对区域内企业进行污染源专项调查与建档工作，[12]部分企业通过PPP模式与政府合作参与农村环境治理。[13]但从总体上看，在城乡污染监管势差下，多数企业将农村视为环境标准和准入门槛低、劳动力土地价格低、经济成本低的“三低”区域，在农村生态环境中的负向作用大于正向功能。社会层面，由于城乡环境信息、环保教育、社会组织等分布偏差，农村环境保护与环境治理的公共意识缺失，公众参与环境治理的深度与广度均停留在较低水平。多元主体治理力量的弱化与失衡，导致农村环境治理主体功能难以得到有效发挥。

(二)资源配置失衡

在我国工业化与城镇化发展阶段，受城市偏向性政策影响，农村环境治理的制度规范欠缺，环境要素单向地流向城市，环境基础设施与公共服务水平与城市落差明显。这些特征为城市增添了源源不断的环境资源供给，也造成农村环境资源与要素的回流困境，推动“地力衰竭、生态退化和农业资源污染”[14]等环境风险在农村的集聚。城市资源内循环产生的规模效应与农村风险集聚导致的匮乏性耗竭之间展现出巨大张力，形塑了城乡环境资源配置的失衡格局，弱化了农村环境治理的资源基础。

我国现有环境保护制度体系多集中于对城市及工业污染的防治与保护上，农村环境保护的制度供给严重不足。当前，农业农村的相关环境法律法规散见于《环境保护法》(1979)、《水污染防治法》(1996)、《农业法》(2001)、《固体废物污染环境防治法》(2004)中，尽管2018年以来随着《中华人民共和国土壤污染防治法》等法律的出台，增强了对农业农村环境污染的防护作用。但从总体上看，农业农村的相关环境法律法规仍较为笼统，许多条文规定粗疏、措辞含糊，[15]详细程度和针对性不强，对环境违法者处置的强制力度与受害者弥补措施严重不足。除此之外，环境立法并未在乡镇一级设置生态环境保护部门，生态环境监测系统尚未覆盖乡村区域。[16]乡镇环保机构与配套人员严重短缺，加上近30%环境法律配套法规与规章尚未出台，[17]农村环境法律法规在执行中操作困难。

此外，我国城镇环境基础设施投资长期占国家环境治理总投资的一半以上，农村环境基础设施建设部分依靠村级集体经济、农民自筹资金、农村劳动力等自行解决，国家财政支出少，这就造成我国农村环境资金投入存量的低位状态，导致城镇环境资本边际收益率远远高于农村。在我国城市生活垃圾处理系统、生活污水排放管网已经建成并日趋完善的背景下，广大农村公共服务与基础设施仍处于较为欠缺状态，尽管国家在乡村振兴的步伐下不断加大对农村基建投入力度，但农村现有的环境基础设施水平仍难以应对日益增强的生态污染负荷。2016年末，73.9%的村生活垃圾集中处理或部分集中处理，仅有17.4%的村生活污水集中处理。[18]2019年，我国城市生活垃圾处理率、污水处理率分别为99.6%、96.81%，农村生活垃圾处理率为73.87%，生活污水处理率仅为18.21%。2020年，城市社区实现了综合服务设施100%的覆盖率，农村却仅为65.7%。[19]城乡环境基础设施的差距制约了农村环境治理体系的发展。

(三)机制运行不畅

良好的环境治理运行机制关系到公众在环境治理中的参与水平，一个有效的公众参与机制，是一个能把在两个极端间摇摆的公众纳入理性、建设性参与的机制。[20]当前我国农村环境治理多数仍停留在自上而下管理模式中，环境政策信息不透明，村民环境诉求与政策过程剥离。农村环境治理“参与疲软”与城市治理提质、基层赋能形成巨大反差，城乡环境参与机制的落差导致污染物从环境参与较强的城市转移至环境参与较弱的农村，间接推动农村成为“邻避运动”的受害者。

在以项目制为主要方式的农村环境治理过程中，从“发包”“打包”到“抓包”，国家部门、地方政府与村庄形成了“自上而下的控制逻辑与自下而上反控制逻辑”[21]的双重链条，从项目开发到环境决策再到项目实施基本都是“政府说了算”，[22]农村居民环境治理参与空间被挤压。一些乡镇政府受财力限制、基础设施不足、公共服务短缺的制约，陷入治理“悬浮化”与村治“空心化”的境遇，[23]政府治理能力弱化造成村民参与动力不足。与此同时，由于农村环境治理资金、人员、政策、公共服务等短缺，农村社会不具备民间环保组织的孕育条件，农村环保专门组织“嵌入”困难，造成当前农村环境保护组织数量少、组织松散、环境治理作用发挥有限，在发展质量与数量上都远远不及城市。这就导致农村居民在遭遇环境危害时，难以借助组织渠道表达自身诉求，只能采取或激进或默许的态度，在“参与爆炸”和“参与冷淡”[24]之间游离。

(四)目标整合难题

实现善治是农村环境治理的最高要求和最终目标。在城乡环境利益紧密勾连的背景下，农村环境治理目标不能仅仅锁定在农村单极视域。对城乡整体统筹和宏观制度安排的忽视将会加固环境治理目标的城市偏向性，在城市与农村的利益博弈中加强城市权重，在面临跨流域、跨区域、跨部门等环境问题时弱化整体思维，最终因集体行动困境导向零和博弈结局，造成农村环境善治目标失灵。

从地域关系看，城乡之间相互认定的空间界限与地域区分加剧了乡村与外界交流壁垒，在环境治理合作中，城乡作为独立区域部门呈现出较明显的部门分割现象[25]。在缺乏协调沟通的前提下，狭隘的服务视野、政策目标和手段相互冲突[26]，部门主义、地域主义、孤岛现象丛生，致使城乡环境治理合作中协调成本高、运作时间长，严重影响了环境治理效率。城乡环境治理集体行动的削弱，不仅造成治理过程中人力、物力、财力资源的浪费，在跨区域协同中也会因治理效率的降低形成治理失灵，增添了环境治理的风险与阻力。从组织关系看，农村环境治理各部门之间缺乏统筹联动。尽管我国通过“大部制”等制度安排，为环境治理搭建了系统治理框架，但在具体执行过程中，贯穿城乡全领域与治理全过程的环境治理被条块化行政部门拉扯分割，环保部门与其他“有关部门”共同履职现象普遍，部门之间功能重叠、信息不透明、执行主体不清晰等问题加剧了城乡环境治理的统筹难题，阻碍了农村环境善治目标的实现。

三、城乡融合：农村环境治理体系的价值转向

“现代化要求消除城乡差别，而现代化过程却产生了城乡差别，这种差别的存在将会制约现代化的进程”。[27]城乡环境治理的不平衡，牵制了我国农村环境治理现代化的发展。2017年，十九大报告中，首次提出城乡融合发展体制机制和政策体系，并将其作为乡村振兴战略的重要组成。2019年，中共中央国务院出台《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》中，提出了到本世纪中叶，实现“城乡全面融合”的目标要求。在生态环境层面，城乡融合意味着城乡环境治理关系的再平衡，也意味着农村环境治理体系构建的全新价值导向：在城乡融合背景下，如何将城乡共同纳入环境治理体系，突破城乡生态环境二元区隔的封闭桎梏，消融生态环境范畴内城乡融合发展的体制机制障碍，激活农村环境治理主体性，盘活乡村环境治理资源，重塑农村环境治理体系，是农村环境治理体系现代化的时代课题。

在城乡融合战略导向下，脱域性、跨时空的结构形态将取代过去“粘滞”时空坐标下的固化结构，城乡既有封闭与静止的状态被打破，资源、信息、人员、资本等要素的“流动性”特质逐渐凸显。在环境治理中，以城乡融合战略为背景的城乡环境治理秩序有待实现打破与重建的双重跨越，农村环境治理体系面临新转向：

(一)主体地位平等：农村环境治理体系的价值基础

城乡融合发展将城市与农村视为统一有机体，城乡要素平等交换和公共资源均衡配置[28]是其应有历程，这意味着乡村环境治理主体价值的激活。农村不再是城乡二元结构治理体系下城市发展的附属地与服务者，而是与城市并肩作战共同发挥环境治理作用的平等主体，城乡以其相互关联、有机统一的双重主体功能应对环境治理难题。在环境治理权力、资源控制能力、生态环境利益等方面对农村环境治理主体进行平等赋权，是城乡融合战略要求下的应然要求。

(二)资源配置合理：农村环境治理体系的价值标准

城乡环境治理要素包括城市与农村资本、人才、技术、信息等多重环境资源，涵盖了由城到乡、由乡入城的双向流动过程，其在城乡间的流动方式与分布状态，嵌入在城乡体制结构内并依据城乡关系的变化而随之变化。基于生态环境层面的城乡融合进程，内在要求打破城乡环境资源要素的“黏滞空间”，推动城乡环境资源要素由“地域性关联中……脱离出来”[29]。在农村环境治理中，城乡融合发展要求农村提升环境资源要素的吸附力与集聚力，带动要素分布从城市集聚、固化向城乡双向对流转变，进而跨越城乡区隔障碍，形成农村环境治理的资源保障。

(三)治理机制有效：农村环境治理体系的价值依托

城乡融合发展进程中，在日益密集的城乡交往活动与日趋频繁的信息沟通下，传统农村自上而下环境治理机制受到冲击。“密闭式”的信息封锁、民主发展的不均衡将会加剧农村环境治理风险“外溢”，并最终以“回旋镖”效应返回至城乡整体生态环境，形成城乡环境风险再生产。透明的信息传播与广泛的民主参与，是城乡融合背景下农村环境治理机制的必然转向。

(四)城乡命运共同体：农村环境治理体系的价值旨归

城乡融合的本质是“融合”，是城乡“你中有我，我中有你”的关系形态，是外部的、表层的联系不断渗透为内部的、深层的有机联系的过程，也是城乡边界性日益模糊、耦合性不断提升的进程。在城乡融合发展战略导向下，农村环境治理目标并不应仅停留于农村环境治理的单向发展，更应关注到城乡在多重要素相互作用、相互渗透下的共荣共生、从相“加”到相“融”的发展趋势，这就要求农村环境治理目标格局放大，推进城乡治理目标整体性、互嵌性构建，推动跨部门、跨行业的集体行动，为城乡融合提供更广阔的空间与开放式平台。

四、城乡融合视阈下农村环境治理体系的实践进路

城乡融合发展导向下的社会结构变迁正在孕育一种新的治理范式，既有城乡二元结构中割裂的、对立的、分离的治理形态正在不断消融，整体的、相互依存的、边界模糊的城乡治理形态正在重新生成。在城乡融合发展背景下，重新调适农村基于治理主体、治理要素、治理机制与治理目标的环境治理格局，整合城乡环境治理资源、要素与力量，是城乡融合视阈下农村环境治理体系重构的实践进路。

(一)重塑农村环境治理主体体系

随着社会分工细化程度的提升与城乡社会交往的日趋深入，多重参照性在城乡主体的互动中得以映现，主体间落差冲击并唤醒了不同主体尤其是弱势主体的身份意识，城乡环境治理既有权力结构与身份关系被重新思考和审视，推动了与之相应的规范性价值与社会行动的同时演化。[30]环境治理中，在城乡融合逐渐成为新时代城乡关系价值规范的背景下，以价值承认为基础对城乡环境治理主体平等赋权、对农村环境治理价值的重新评估，是城乡融合发展战略下农村环境治理主体的重塑要求。

一是通过新型城镇化与乡村振兴的双重发力，改变传统自上而下的城乡环境治理权力结构，赋予农村环境治理相关部门更多制度性权力。基于城乡双主体治理平衡城乡环境治理权力，在垂直型自上而下权力结构中嵌入矩阵型环境管理组织结构，形成城乡基于环境治理的网状治理结构。以县域为切入点统筹县、乡、村空间，缓解传统城乡单向性权力关系下的政策偏斜。二是依托农村生态环境资源打造生态环境产业链，提升农村市场对环境资源的吸附力。建构现代生态产业体系，形成对农村环保经济主体的赋能。加大对城乡可再生企业的扶持力度，采取合理干预政策促使企业环境成本的内部化，激励企业采取环境友好型措施。通过企业兴村计划，鼓励企业参与农村生态振兴，助力农村环境治理市场主体力量的发展。三是推动农村社会力量的发展，推进城乡环境治理社会权利的提升。向农村引入环保社会组织、环境保护协会、专业团体等第三方治理力量，引导农村环境治理向“专业化”方向发展。明确城乡居民的环境权益，扶持并培育农村基层环境组织，保障城乡居民环境参与、环境使用、环境知情、环境监督、环境损害请求[31]等环境权益。

(二)优化农村环境资源要素配置方式

城乡环境二元结构导致农村环境资源要素分配不均衡。城乡融合背景下，在城市环境资源优势明显优于农村地区的发展前提下，如何适当引导环境资源向农村流动、形成农村环境资源要素配置体系，成为当前农村环境善治的基础。2019年，国务院颁布的《关于建立健全城乡城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》中，明确指出建立健全有利于城乡基础设施一体化发展的体制机制。在城乡环境规划制定过程中，政府应当以城乡环境公平为价值导向与指导原则，在城乡环境基础设施一体化的基础上，统筹城乡环境法律法规建设，逐渐趋向城乡环境公共服务均等化，缩小城乡在环境资源上的差距，推动环境资源要素在城乡之间的自由流动。

从城乡环境资源要素整体性配置的视角，优化农村环境资源配置方式主要可以从以下几个方面着手：一是建立城乡环境基础设施一体化体系，推进环境基础设施与公共服务向农村延伸，在污水处理、垃圾处理等环境公共设施方面实现城乡统筹配置。二是构建农村环境保护法律体系。形成城乡分类管理法律规范，健全农村关于面源污染、土壤污染、固体废弃物污染防治等相关环境法规。严格落实农村环境监察、环保督察和环境执法监督制度，运用卫星遥感、无人机等高新技术手段完善农村环境污染检测预警系统，形成环保督查对农村的全面覆盖，使农村环境风险应对处于及时反馈-全方位跟踪-有效解决的良性监督系统中。强化农村环境执法队伍、机构、机制、经费等内容的建设，加强环境执法力度，推进农村环境法制体系现代化。三是建立城乡环境资源要素对流机制，设置专门机构，充分保障农村环保资金投入、组织配置与人才队伍的配置，提高乡村对环境资源要素的吸附能力，推动环境资源要素从城市向乡村方向流动。

(三)形成农村环境治理民主参与机制

治理是一个上下互动的管理过程[32]，生态环境层面的城乡融合发展内在要求城乡环境信息传播与交往的扩大，基于此，“以人民为中心”的理念与原则理应贯穿农村环境治理的始终。农村环境治理中，上下交互顺畅的环境治理机制，不仅保障了公众环境利益与话语权，也通过“民主的碰撞”反向带动了政府治理能力、信息透明与社会环境保护力量的发展。通过环境治理参与机制的构建确保上下通达的民主参与渠道，是城乡融合背景下农村环境治理现代化的发展路向。

一是提升政府环境治理能力，构建政府主导公众参与环境治理机制，并充分保障居民参与环境决策的表达权利。在环境政策制定过程中通过民意调查、信息公开、专家论证会、听证会、全民公决等程序，形成自上而下透明的环境信息与自下而上居民诉求充分表达的双重保障，拓展村民参与环境治理的公共空间。二是搭建农村居民的环保教育体系，提升居民环境参与能力。通过环保知识培训、环境教育推广、环境文化培育等多元途径推动环境保护、绿色生产、绿色消费等一系列环境价值理念从城市传入农村，提升农村居民环境教育水平与知识素养，激活农村环境参与的内在动力。三是培育农村环保组织，形成城乡环保组织共享体系。强化社会组织法律建设，健全农村社会组织的法律规范，完善环保组织登记注册和管理制度，扶植与培育农村自身环保基层组织，壮大农村环保组织力量，在人才、资本、场域等方面提升对民间环保组织的支撑。建立城乡环保专业组织共享网络，推动城市环境治理中发挥作用较好的环保组织参与农村环境治理。

(四)构建城乡环境治理共建共享格局

尽管我国城乡在地理空间上存在一定界限，但二者作为环境系统中的“利益相关者”，是不可分割的有机整体。随着城乡交往程度的日趋提升，跨界环境问题不断涌现，以“命运共同体”格局推进城乡协同治理，调和城乡环境治理相关者的利益关系，采取联合行动保障环境治理的持续性与有效性，已成为城乡融合发展的应然趋势，也是农村环境治理体系重构的必由之路。

一是搭建城乡环境信息共享体系，实现城乡环境信息互通有无。对污染信息、企业、环保社会组织等相关环境信息进行城乡共享，促使环境信息在城乡的均衡传输，形成城乡环境治理信息数据共享网络，推动城乡环境信息形成良性互动格局。二是形成城乡环境共治体系。针对空气污染、水污染、土壤污染等跨流域、跨区域等问题，建立城乡协同治理组织与机构，明晰责任担当并强化约束力作用。对于治理过程中出现的利益纠纷，对政府、专家、企业、居民等多元利益主体进行协商谈判，促进城乡相关环境争端的有效解决。三是推进城乡跨部门协商平台构建。通过生态环境部牵头，构建城乡多部门信息畅通、平等对话、协商合作的平台机制，打破条块区隔划分下的信息与部门阻隔，推动形成城乡环境治理共同体。

五、结语

伴随着中国进入新时代，城乡融合发展已经成为城乡关系的新战略与新定位。在城乡融合背景下，以城乡整体性为依托重塑农村环境治理体系，以城乡平等互惠、共建共治共享为发展指向探寻城乡“各美其美、美美共生”的生态环境命运共同体路径，是农村环境治理的必由之路。这是一个破立并举的过程：既需要打破既有城乡二元化、单向度的治理格局，实现对以往城乡“中心-边缘”二元体制结构的突破和纠偏；也需要在平等性、流动性、民主性、整体性的全面提升中实现城乡生态关系范式的调整与重塑。这一过程不仅涉及农村多元主体、多重关系、多层领域复杂系统的纵向调试，也涉及城乡之间环境治理关联性与耦合度的横向协调，贯通“纵横”与“上下”的全面铺陈，因此，这一过程注定任重而道远，需要在城乡长期的互动与磨合中渐进前行。在农村环境治理体系的建构过程中，以“消除城乡融合发展的体制机制障碍”为主线，以实现城乡“人与自然和谐共生的现代化”为目标，通过对城乡融合视角下环境治理体系的不断探索，也将会为世界各国尤其是发展中国家城乡关系的发展贡献中国方案。