校外培训机构第三方资金监管存在的问题及对策

高俊华 阙明坤

(1.重庆市教育科学研究院 民办教育研究中心，重庆 400015； 2.浙江大学 教育学院，浙江 杭州 310058)

在社会经济快速发展的今天，校外培训机构在一定程度上满足了人民群众个性化、多样化和终身化的教育需求，弥补了学历教育优质资源不足。与此同时，校外培训机构的市场属性产生了过度迎合消费者需求的现象，“坑班”“刷题班”“培优班”等超前超标培训大大加重学生负担，不利于教育公平。虚假宣传、饥饿营销、“退费难”“卷钱跑路”等违法违规行为严重扰乱了教育培训市场秩序，引发中小学生家长群体性焦虑，社会反响强烈。为减轻义务教育阶段学生校外培训负担，进一步规范校外培训市场，教育部于2021年6月成立校外培训监管司，专门承担校外培训管理工作。中共中央办公厅、国务院办公厅于2021年7月印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》(以下简称《双减意见》)，对义务教育阶段学生的学科类校外培训机构作了史上最严要求，明确规定“不再审批新的面向义务教育阶段学生的学科类校外培训机构”“校外培训机构不得占用国家法定节假日、休息日及寒暑假期组织学科类培训”“根据市场需求、培训成本等因素确定政府指导价”等，以上规定意味着学科类教育培训行业将发生巨大震动。经了解，多数校外培训机构资金量并不充足，主要依靠学员的预付费维持运营。国务院《关于规范校外培训机构发展的意见》(2018)第九条规定，校外培训机构不得一次性收取时间跨度超过3个月的费用。实际上，大多数培训机构通过赠送课时、一次性分期签订多份合同等方式隐性超期收费，逃避相关部门的监管。北京阳光消费大数据研究院联合消费者网发布的《2020年教育培训消费舆情数据分析》(1)《2020年教育培训消费舆情数据分析》，2021-03-01，https://www.sohu.com/a/453487380_460424。显示，当年有关教育培训消费的负面舆情中，关门跑路问题占52.67%，资金断裂问题占24.97%，合同纠纷问题占11.99%，其他问题占10.36%，前两项合计占到总舆情的近八成，可见校外培训市场乱象主要跟预付费有关。校外培训机构监管政策突然巨变，全国教育培训市场极有可能发生群体性倒闭现象，若未对培训机构账户资金实现动态监管，机构倒闭后学员及其家长退费无门，学员权益无法维护，社会稳定风险极大，“机构生病，主管部门吃药”成为培训机构维稳常态。这种教育职能的权利和义务并非“对等”的垂直行政关系，实质上是造成规范管理不畅问题的原因之一(2)郄芳：《义务教育阶段政府对校外教育机构的监管责任与边界》，《教育发展研究》2013年第12期，第 68-71页。。

2016年11月，全国人大常委会通过了《关于修改〈民办教育促进法〉的决定》。修订后的《民办教育促进法》实行分类管理，除义务教育学校外，允许举办营利性民办学校和经营性培训机构，为教育培训市场化发展提供了法律依据。按照新法，营利性民办教育培训机构要取得教育部门颁发的办学许可证后才能在工商部门登记，教育培训机构不仅要适用《公司法》和工商管理一般规定，也要适用教育领域特殊规定(3)李曼、刘熙：《民办教育培训机构的治理困境与政策应对》，《中国教育学刊》2018年第7期，第26-31页。。这些变化进一步明确校外培训机构兼具市场属性和教育属性，要求教育行政部门从传统的学校监管模式扩展到市场监管模式，不断改善监管方式和手段。《双减意见》要求“现有学科类培训机构统一登记为非营利性机构”，意味着校外培训机构需要重新到当地教育行政部门进行审核，然后到民政部门登记，也意味着机构举办者在办学过程中不能分配办学收益，办学终止时不能享有剩余财产，但可以享受与公办学校同等的税收优惠政策。校外培训机构短时间内发生如此大的变化，传递着国家对校外培训机构治理的决心和态度，也是对习近平总书记2021年全国两会期间誓言的践行——“对打着教育旗号侵害群众利益的行为，要紧盯不放，坚决改到位、改彻底”。要解决目前教育培训行业风险最大、最容易引发群访事件的资金链断裂带来的预付费跑路问题，很有必要推进校外培训机构第三方资金监管，这既是政府规范校外培训机构办学行为的有力措施，也是新时期政府对校外培训机构常态化监管的新要求。

一、校外培训机构第三方资金监管典型经验

2018年国务院办公厅印发《关于规范校外培训机构发展的意见》，要求各地教育行政部门加强与金融部门的合作，探索通过建立学杂费专用账户、严控账户最低余额和大额资金流动等措施，加强对校外培训机构资金的监管。我国校外培训机构市场资金数额巨大，中国教育学会发布的《中国辅导教育行业及辅导机构教师现状调查报告》显示，全国中小学课外辅导行业已经形成一个体量巨大的市场，2016年行业市场规模超过8 000亿元，学生规模超过1.37亿人次(4)中国教育学会：《2016年我国中小学课外辅导“吸金”超8000亿》，2016-12-27，http：//www.gov.cn/shuju/2016-12-27content_5153561.htm。。自2019年韦博英语倒闭以来，陆续有中信银行、中国工商银行和中国银行等多家银行向各地教委推广校外培训机构第三方资金监管方案。截至2021年5月，全国多地已出台相关政策对校外培训机构的预付费实施监管。由于各地经济发展水平和公共治理能力存在较大差异，不同地区治理方式明显不同：以上海为代表的政府治理能力较强的地区统筹考虑各行业预付费监管，将校外培训经营统一纳入市场行为加以管理，由政府建立专门的协同监管服务平台，尤其是江苏无锡首次提出的以信托方式监管预付费的办法，值得各地借鉴；大多数省份由当地教育行政部门联合其他部门，专门制定学科类教育培训机构资金监管办法并推行试用；少数省份由政府授权非政府组织，以行业自律的名义发起资金监管或者直接由互联网金融平台介入管理。上述做法形成了较好的监管经验，现总结如下。

(一)政府统筹实施各行业预付费资金查询和动态监管

2018年，上海市公布《单用途预付消费卡管理规定》，对发卡主体资格、发卡程序、预收资金的监管作了明确规定，同时建立统一的单用途卡协同监管服务平台。该平台由市商务部门负责组织建设和运行维护，并与市事中事后综合监管平台、共同信用信息服务平台、相关投诉举报平台等信息系统实现互联互通。家长在培训机构完成课程缴费后，可以进入上海市单用途预付卡协同监管服务平台，对未消课时预交学费情况进行查询。平台会对机构未消课时预交学费的资金情况进行动态监管，并将预警信息发送给教育部门和市场监管部门。2021年11月，无锡市在试运营“教育培训资金管理服务信托”系统，通过灵锡App接入，由校外培训机构、家长和信托公司签订三方合同，家长把预付费直接转到信托专户，信托公司向如约履行协议的培训机构划款或向消费者退费，以实现资金的有效监管。若遇到不可抗力因素导致教育培训机构破产需要清算，信托账户内的学员预付费将受到法律保护，信托公司会将余下的未消课时费用退还给学员。台湾地区在预付费使用信托机制管理方面已有成熟经验，早在2004年就已经在专门的法律条款中明确信托作为预付资金监管的相关管理条例。

(二)教育行政部门联合有关部门实施学科类培训机构预付费资金监管

《双减意见》出台后，校外培训机构接受资金监管成为主管部门重新审核通过的必要条件。2021年5月，北京市教委等四部门联合印发《学科类校外培训机构预收费管理办法(试行)》，要求学员通过“课程码”预付学费并存入指定银行的专门监管账户，机构将必要的交易信息提供给银行，银行把预付课时费按授课进度同步、同比例拨付给机构，同时对信息保密、余额保证金金额、大额资金异动预警、退费规则及处理都作了明确规定。2021年11月，杭州市教育局等六部门发布《关于加强校外培训机构资金监管的通知》，培训机构与银行签订委托监管协议，银行按照协议约定向教育主管部门推送学费专用账户信息，搭建“安心培训”网络服务平台，将政府、学员和机构联系起来。同时，结合浙江省教育厅对校外培训机构的评价机制及相关标准，将校外培训机构的信用分为A、B、C、D、E五个等级，学员及家长可通过市民端实时查看校外培训机构的资金监管和信用等级情况(5)李华清：《争议教培机构资金监管》，《经济观察报》2020年12月21日，第20版。。截至2021年6月底，全国31个省(区、市)的600余家教育行政部门与中国工商银行共同推出“教培云”资金监管平台，服务近9 000家校外培训机构，学员及家长只需关注校外培训机构微信公众号并线上缴费，监管服务平台就会按照协议约定的周期，分期分批将培训费转至校外培训机构账户内。机构临时支取资金需要申请，且每次仅能申领有限的金额。

(三)非政府组织机构实施预付费资金监管

深圳市消委会联合市教育培训行业协会，为教育培训行业预付式消费加“保险”，引入“课诚宝”平台和中国银行等合作方，机构方需要在“课诚宝”公众号注册账户。消费者在“课诚宝”上购买课程可以申请预付费监管服务，申请成功后，消费者支付的预付费就到了中国银行监管的账户中。当消费者确认上课后，该课程的费用才会被划转到机构账户。该平台考虑到校外培训机构资金被监管后会因流动资金匮乏影响业务开展，特别推出普惠金融服务，即符合条件的校外培训机构可向平台申请资金，经中国银行审核通过后，获得无抵押、无担保、最高不超过1 000万元人民币的授信额度。具体条件是：校外培训机构需合法合规运营三年以上，实际控制人无不良信用记录且具备一定从业经验。这种由具有官方背景的民间行业组织牵头的预付费监管方式，正好符合政府当前的“放管服”改革要求。民办教育协会可以利用身份优势，帮助学员及家长解决信息不对称的问题，搭建政府部门与学员、家长之间的沟通桥梁，充分发挥市场在资源配置方面的自动调节作用，实现优胜劣汰。日本政府在治理私立教育培训机构的过程中，非常重视发挥行业自律的作用并取得了较好成效。在日本，私立教育培训机构虽然赋予学员退费的权利，但是严格的退费条件、烦琐的退费程序、不公平的学费返还比例等因素，大大影响了学员权利的行使。为降低机构运营成本，日本私立教育协会主动为机构提供纠纷预防预警机制和解决争议的应对机制(6)高牟：《日本民办教育培训行业自律模式探析——以全国学习塾协会为例》，《比较教育研究》2018年第8期，第14-22页。。

(四)互联网金融机构独自开发产品实施预付费资金监管

支付宝与教育信息化服务商“校宝在线”联合研发了一款针对校外培训机构学费监管的“学费码”，基本套用支付宝最初在淘宝上线时的资金存管模式，即消费者通过“学费码”将学费存储在支付宝中，支付宝将会按照教学进度分次支付给校外培训机构。尽管此举可以有效降低教育培训机构倒闭或者跑路所带来的风险，但因缺乏政府的参与，存在学员信息泄露、机构信用安全等风险。校外培训机构预付费一旦被金融机构和银行实施监管，其办学资质、收费标准、退费处理等信息及流水、经营数据就会形成大数据，从而被互联网金融机构所掌握。支付宝于2017年公布全民账单时，消费者因不了解《蚂蚁服务协议》而被默认勾选相关内容，该行为被认为是不合理的。以上均说明，我国法律法规在金融消费者权益保护、维权程序方面尚不健全。因此，缺少政府参与的纯商业机构监管模式仍存在许多风险，包括学员违约、校外培训机构违约、银行违约以及支付宝违约等，且贯穿交易全过程。

(五)其他民生行业第三方资金监管典型经验

欧美国家的房屋买卖基本由专门的Escorw公司作为独立第三人，负责资金监管及房屋受让、承让之间各种条件的认证(7)白钧：《房屋交易资金第三方监管模式探讨》，出自：《面向21世纪的房地产经纪业——全国房地产经纪行业发展峰会论文集》，2006年，第217-221页。。Escorw是英美法系民商法范畴中的一个法律名词，指由第三人保存、待条件成熟后交付受让人的契据，在经贸活动中具有增进当事人之间信任、保障合同履行的功能，因而被广泛采用。我国存量房交易也逐步引入第三方资金监管，中介公司“贝壳找房”主动联合多家银行，合作推出“贝壳—银行资金存管”平台，也就是第三方资金存管。客户房款存管在银行专设账户，待约定条件达成后，房款再解冻至业主账户。如果交易失败，房款会被返还至原账户，整个过程在线上完成，交易公开透明(8)陈静、华佳、朱春等：《我国存量房交易资金风险及闭环监管策略分析》，《房地产交易管理》2021年第1期，第55-60页。。为保证中介机构与银行形成稳定的合作关系，政府鼓励和引导第三方参与产品质量监督。但为防止第三方扰乱市场秩序、向消费者提供虚假产品质量信息，政府必须对第三方进行监管(9)于涛、刘长玉：《政府与第三方在产品质量监管中的演化博弈分析及仿真研究》，《中国管理科学》2016年第6期，第90-96页。。据统计，“贝壳—银行资金存管”平台在资金监管遵从自愿原则的地区，覆盖面远低于杭州、苏州、北京、大连以及烟台等政府强制性要求的地区。由此可见，第三方资金监管经验在存量房交易行业已有不同程度的探索，总体衡量是可行的，利大于弊，且政府统筹强制推进的信度更高、效果更好。

二、校外培训机构第三方资金监管面临的问题

《双减意见》出台后，对校外培训机构实施第三方资金监管成为规范校外培训机构的刚性要求，也是未来一段时间内的工作重点。如前所述，各地已经试点探索出多种资金监管模式，且在实际推行中已取得一定成效，但作为教育培训监管的新生事物，资金监管在实践层面还面临专用账户未做到实时精准监管、最低余额保证金制度抗风险能力不足、非法办学影响第三方资金监管政策落地、各地第三方资金监管推进缺乏统筹协调以及校外培训机构内部管理水平不高等问题。

(一)专用账户未做到实时精准监管

2014年，重庆市政府明确对非学历教育培训机构的培训费采用专用存款账户监管制度，并随机抽查其大额资金流向。2019年，重庆市主城区校外培训机构学费监管情况显示，各区学费专用账户覆盖率已达90%以上，对防范机构资金风险发挥了重要作用(10)佘宇、阙明坤、高俊华：《如何规范校外培训机构收费和避免卷款跑路》，2021-06-18，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_13197258。。与此同时，专用账户信息沟通不畅、大额资金流动监管不及时、学费是否足额缴存不清等问题也较明显，机构资金链断裂、举办者携款跑路无法提前预知，监管风险增大。要解决以上政策执行困境，需提升政策的回应性和充足性，改善单一的治理方式，丰富和创新更多的治理措施(11)丁亚东、杨涛：《我国校外培训机构治理政策的特征、问题与展望———基于21个省市政策文本的分析》，《教育与经济》2019年第6期，第87-93页。。

目前，大多数省份对校外培训机构实施培训费专用存款账户监管制度改革，学费全额存入专用账户，由举办方、主管部门、银行三方共同监管。实践中发现，举办者质疑教育主管部门审批资金的专业能力、专用账户资金的计息方式和从专用账户中划拨给培训机构的学费周期及比例；互联网金融平台第三方存在资金挪用投资、虚拟平台违约和信息泄露等风险(12)廖愉平：《我国互联网金融发展及其风险监管研究——以P2P平台、余额宝、第三方支付为例》，《经济与管理》2015年第2期，第51-57页。；部分培训机构因不支持资金监管，暗中也会有一些对策，如通过将培训费打入私人账户、一次性分期签订多份合同、提高单节课时费用和赠送部分课时等方式，隐性超期收费。以上行为表现正如赵延东(2007)所说：“从某些方面看，中国社会仍表现出强烈的前现代特征；而从另一些方面看，中国社会已经进入了后现代社会。这一特征表现在风险领域内，就是我们不仅面临大量传统风险的挑战，也无可避免地要应对一些现代风险的挑战。”(13)赵延东：《解读“风险社会”理论》，《自然辩证法研究》2007年第6期，第80-83页。

(二)最低余额保证金制度抗风险能力不足

在专用账户的基础上，有的地区还建立了最低余额保证金制度，要求专用账户中的培训费存款保持最低余额用于抵抗办学风险。重庆市要求最低余额应能保证校外培训机构正常运转6个月，该制度与专用账户实现了同步推进；福州市要求新设立或设立不足一年的校外培训机构最低余额不少于10万元，设立一年以上的校外培训机构最低余额不少于30万元；北京市石景山区要求将年度预付费的20%冻结为风险保证金。如果最低余额依据初期设置规模核定，那么随着机构培训规模扩大、布点增多，最低余额保证金却未随之增长，机构抗风险能力将会减弱。以某校外培训机构为例，审批时按初期规模维持6个月运转，核定的最低余额是100万元，但按现在每个月运营成本500万元计算，要维持机构运转6个月就需要缴纳3 000万元保证金。有的大型连锁、集团化经营的校外培训机构甚至需要缴纳上亿元的保障金。如此一来，校外培训机构如果因经营不善而跑路，账户中的最低余额保证金也是杯水车薪，根本解决不了实际问题。对校外培训机构实施预付费资金监管已经使其流动资金使用红利逐渐丧失，如果再根据实际规模缴纳维持6个月运营的最低余额保证金，可能会使机构经营举步维艰。根据2021年修订的《民办教育促进法实施条例》，非营利性民办学校应当从经审计的年度非限定性净资产增加额中，按不低于年度非限定性增加额的10%的比例提取发展基金，用于学校的发展。校外培训机构“营改非”后，国家将严格按照非营利性民办学校对其进行监管，若已经有最低余额保证金要求，再加上发展基金提取，校外培训机构运营将异常艰难。

(三)非法办学影响第三方资金监管政策落地

当前，全国各地普遍存在合法机构数量少于非法机构数量的情况。校外培训机构实行“谁审批谁监管、谁主管谁监管”的原则，区(县)教育行政部门是校外培训机构的主管部门。合法的校外培训机构要先取得教育行政部门的办学许可证，然后到工商部门或民政部门进行分类登记。非法办学的校外培训机构主要有四类：一是教育咨询公司、托管机构等“有照无证”机构擅自超范围开展中小学学科教育培训；二是人力社保、文化旅游等部门审批的“有照有证”培训机构擅自超范围开展中小学学科教育培训；三是经教育行政部门审批的合法机构“一证多点办学”或跨区办学，未经办学地主管部门许可或备案；四是“无照无证”机构非法开展中小学学科教育培训。例如，2017 年上海市教委、市工商主管部门会同市民政局、市人社局等对全市教育培训市场进行排摸后发现，该市各类教育培训机构有近7 000家，其中 “有照有证”的约占1/4，“有照无证”的体量最大，“无照无证”的有1 300余家(14)陈晨、韩庆：《沪规范教育培训市场 502 家“无证”机构已进入关停阶段》，2017-07-24，https://www.sohu.com/a/159467578_753057。。合法机构办学行为总体相对规范，第三方资金监管制度如果只在合法机构中推行，势必造成非法办学的校外培训机构的野蛮生长，出现“劣币驱逐良币”的现象，最终影响资金监管政策的落地。

非法办学治理难的主要原因有以下三点。一是部门之间协同执法未形成合力。由于各部门对非法办学的界定和各自权责理解不一、信息沟通不畅，部门间协调配合不力、互相推诿监管责任的现象时有发生。二是教育行政部门缺乏行之有效的行政处罚依据。教育行政部门有查处非法办学的权力，但没有法律授予的强制执行权，其下发行政处罚决定书之后，校外培训机构可能不执行，导致执法效果不佳(15)孙伯龙：《我国校外培训机构的市场准入管制转型: 理论与路径》，《教育学报》2018年第4期，第 56-65页。。目前各地对非法办学的处置主要依据《民办教育促进法》第六十二条、六十四条，我国已有的《教育行政处罚暂行实施办法》是20年前制定的，总体缺乏可操作性。三是教育行政部门缺乏专业执法人员。教育行政部门经过专业考试认证的执法人员较少，且未经过系统的法律法规和执法程序的培训，难以保障执法过程的合法性。安阳等(2016)认为，现有监管体制已不能适应发展需求，表现在监管体系没有理顺、办学许可证难以吊销、年度检查缺乏规范以及处罚权限存在冲突等(16)安杨、聂志琦：《我国民办教育监管存在的问题与对策探析:兼论教育法律一揽子修订中的民办教育》，《教育理论与实践》2016年第19期，第19-23页。。

(四)各地第三方资金监管推进缺乏统筹协调

现阶段各地对校外培训机构资金监管的推动力度和方式各异。在推进主体上，除了极少数由省级政府统筹推进外，多数都由地级市、区(县)教育行政部门牵头推进，还有一些地区完全由民间社团或互联网金融自主推进。在推动方式上，有政府强制性要求所有合法机构纳入资金监管的，有机构自愿加入的，有新机构试点、老机构自愿相结合的。在合作银行方面，少数省份是由教育行政部门指定学费监管唯一合作银行，多数省份允许校外培训机构自主选择银行，部分省份由主管部门认证一批合作银行，再由机构自主选择一家委托监管。在学费划拨方式方面，部分省份采取消费者上课确认后“一课次一消”模式，部分省份采取一周、一个月或三个月的分期拨付方式。在学费专用监管账户设置方面，部分省份将学费专用监管账户、结算账户和最低余额账户合并统一管理；部分省份分别设置监管账户和最低余额账户。深化第三方资金监管降低了校外培训机构使用资金的灵活性，机构本就意愿较低，如果同一省级行政区划内资金监管方式缺乏统筹，实施起来机构方阻力较大，尤其是一些跨区(县)的大型机构，难以在系统、财务和资金等方面适应多条线、多模式和多账户的调整及管理。

(五)校外培训机构内部管理水平不高

银行制定的学费监管方案显示，消费者在线上系统报名缴费后，银行监管平台根据校外培训机构的课程信息判断项目开课与否，开课前资金可提交系统自动退款，开课后监管账户冻结资金，校外培训机构需根据协议处理好退费事项，待消费者撤诉后资金才能得以解冻。如此一来，校外培训机构会面临来自教学质量和服务质量的重大压力，因为一旦消费者不满意就会申请退费，退费处理不好就会影响当期待清算资金划拨，机构将处于被动地位。校外培训机构学费收缴一旦由银行实施监管，其办学资质、收费标准、退费处理等信息以及流水、经营数据会通过银行反馈给教育主管部门。这就要求培训机构的财务管理、税收缴纳、教学管理等必须合法合规，并且教学质量得到消费者的充分认可。否则，违法违规和消费者不满意事项会层出不穷，极大地影响机构运营，增大其经营压力。目前来看，校外培训机构内部管理与行业自律标准还存在差距。

除此之外，为开拓生源，校外培训机构将培训贷款美化为分期付款。“培训贷”具体操作模式是：学员通过银行或者消费金融公司进行分期贷款，贷款全部支付给校外培训机构，学员按时向金融机构支付按揭。当前，国家法律没有明文禁止这种行为。由于语言类培训机构一般收费较高、市场需求迫切，相关行政部门也只能不断提醒学员务必知晓相关内容并同意贷款，且要求培训机构找正规的金融机构(一般是银保监局、金融局批准的机构)放贷。即便是正规的金融机构贷款，校外培训机构一旦倒闭，学员权益依然无法得到保障。校外培训机构破产停课后，消费者依然需要偿还每月学贷，致使市场秩序遭到严重破坏，消费者权益无法得到保障，社会稳定风险极大。

三、加强校外培训机构第三方资金监管的对策建议

德国社会学家乌尔里希·贝克把现代社会称作风险社会。在风险社会中，过去失去了决定现在的权利，树立风险意识是现代社会的生存规则之一(17)乌尔里希·贝克著，何博闻译：《风险社会》，译林出版社2004年版，第35页。。也就是说，过去没有发生过“资金链断裂”“卷款跑路”的校外培训机构，不能决定其现在和以后都不会发生，探索校外培训机构第三方资金监管是防范风险的实践举措，是促进校外培训市场健康持续发展的有力保障。贝克指出：“没有社会理性的科学理性是空洞的，但没有科学理性的社会理性是盲目的。”(18)乌尔里希·贝克著，何博闻译：《风险社会》，译林出版社2004年版，第35页。因此，实现工具理性与价值理性的弥合或统一，是当前校外培训机构治理的出路。

(一)完善专用账户监管体系

新修订的《民办教育促进法实施条例》规定，非营利性民办学校收取费用、开展活动的资金往来应当使用在主管部门备案的账户，有关部门应当对该账户实施监督，同时加强对非营利性民办学校关联交易的审查。各地应积极贯彻国家政策要求，由政府引入银行等第三方实现对校外培训机构专用账户的有效监管，同时组织专家团队研制专门的配套政策和操作流程，切实给予保障。首先，省级政府部门组织行业专家制定参与监管银行标准，属地教育部门按规定建立校外培训机构资金监管银行库供机构选择，在同一区(县)范围内，校外培训机构只能选择一家开户银行开设培训费专用账户。其次，由于政府监管人员有限，为实现对第三方监管的实时控制，可以利用互联网技术，从结构功能、模式效能与体系机制三方面搭建“校外培训机构资金管理平台”，以便及时公示校外培训机构办学信息，实现学费收支和退费线上办理、资金异动网络预警等功能，从而对第三方实施有效监控，降低政府监管成本。省级教育行政部门可向专业机构购买资金监管网络平台，并推广使用。通过政府购买，受教育者的意见得到尊重，校外培训机构努力提高教育质量、降低成本，政府集中力量搞好监督管理，最终实现教育的专业性和有限教育资源产出的最大化(19)鲍劲翔：《财政教育支出效率与公共教育服务政府采购》，《山西财经大学学报(高等教育版)》2006年第2期，第1-4页。。最后，《双减意见》规定，寒暑假不能进行学科类培训，建议国家将三个月收费周期调整为与全日制学校一致，全年按上学期和下学期两期收费，若机构方通过打折优惠等方式诱导学员将学费打入私人账户，应按照《民办教育促进法》第六十二条的规定，以挪用办学经费严肃查处。

(二)优化最低余额保证金的来源、标准和用途

最低余额保证金缴纳需兼顾保证金的抗风险能力和培训机构的运营实际。实行预付费第三方资金监管后，由于延后划拨学费措施降低了资金的使用效率，校外培训机构运营成本不断增加，建议将预付费专用监管账户与最低余额账户合并。由于校外培训机构基本建设和维修工程较少，流动资金需求大，可根据实际扩大非营利性民办学校每年提取发展基金的使用范畴，在依法依规基础上充分考虑举办者的实际困难。例如，可将发展基金用于最低余额保证、教师福利保障等方面，以促进机构的发展。最低余额保证金额度可参照北京市《学科类校外培训机构预收费管理办法(试行)》的规定，“保证金总额不得低于本机构所有学员单个收费周期缴纳的总金额，总金额可按上年度机构收取所有学员单个收费周期费用的平均值测算”。最低余额保证金主要用于培训机构出现办学风险时退还学员学费、补发教师工资、偿还其他债务等，机构倒闭的后续处理费用与当时机构规模有较大关系，因此，最低余额保证金应实行动态调整，例如泉州市规定，每年对校外培训机构最低余额保证金动态调整一次，并且对新设立机构和已设立机构的保证金额度作了明确规定。大型连锁机构在经营模式、财务管理和抗风险能力上都高度雷同，若一地的校外培训机构发生办学风险，极可能引发学员对机构整体信用的质疑，发生全省甚至全国范围内的集群风险，建议省级教育行政部门对这类大型连锁校外培训机构实行最低余额统筹管理。例如，全国连锁的校外教育培训机构“韦博英语”，2019年因经营不善被迫关门，致使北京、四川、上海和重庆等地150余家线下门店相继停课，仅北京一地的学员就约3 000人，涉及学员未消课时费约3 000万元(20)《韦博英语被爆北京六校区已停业，未来将宣布破产》，2019-10-07， https://www.sohu.com/a/345321964_120118452?spm=smpc.author.fd-d.5.1570601526730gnhR0Mk。。另外，允许校外培训机构在出现暂时性经营困难时，可向主管部门申请“最低余额专用账户”内的保证金，用于支付教职工的薪酬、培训场地租金等，以帮助机构度过经营危机。

(三)高度重视非法办学治理

我国校外培训机构治理已从国家和地方两个层面建立起一套包含基本条件、设置标准、变更终止的政策文件，这对校外培训机构治理工作的开展具有重要意义。作为依法治理和取缔不规范培训机构的判定与程序依据，这些政策和规定将在治理实践中发挥不可或缺的作用(21)李曼、刘熙：《民办教育培训机构的治理困境与政策应对》，《中国教育学刊》2018年第7期，第26-31页。。 但从总体上来看，这些文件比较笼统、过于原则，不能满足当下校外培训机构综合治理的现实需要(22)毛婧、祁占勇、答喆：《教育培训机构的法律属性与法律规制》，《中国教育学刊》2020年第8期，第66-70页。。为彻底解决非法办学这个顽疾，建议国家在政策上明确将教育部门许可的范围限定在面向中小学生的文化课程类教育培训，统筹梳理各类校外培训机构的服务类型及审批部门，厘清各部门监管职责，严格执行“谁审批谁监管”，杜绝管理盲区。尽快完善《教育行政处罚暂行实施办法》，对警告、罚款、停业整顿、取缔关门等行政处罚给予具体指导。尽快出台《校外培训机构黑白名单管理办法》，为查处非法办学提供政策依据。各地政府牵头搭建校外培训机构监管信息交流平台，相关部门每个月按时互通非法办学的校外培训机构查处信息，教育行政部门负责将牵头查处的机构信息和处罚意见上传系统，实行归口管理，统一由市场监管部门牵头开展综合执法。各级政府官方宣传平台要划出专门的版块，公示校外培训机构相关信息，曝光非法办学行为。例如，公示黑白名单，白名单的内容可包括机构名称、审批机关、所有校区办学地址以及校外培训机构资金监管平台经费使用等。省级教育行政部门滚动开展民办教育管理人员政策培训，组织专家团队定期或不定期下区(县)进行现场执法指导，全面提升系统内部执法能力。

(四)充分发挥民办教育联席会议制度的作用

校外培训机构需要各部门和各利益主体的协同治理。协同治理的本质是通过在共同处理复杂社会公共事务过程中的相互协调，实现共同行动、耦合结构和资源共享，从根本上弥补政府、市场和社会单一主体治理的局限性，通过各方的合作，以最低的成本实现公共利益最大化(23)李汉卿：《协同治理理论探析》，《理论月刊》2014年第1期，第138-142页。。建议各级政府充分发挥民办教育联席会议的作用，省级民办教育联席会议要统筹各相关部门，统一决定校外培训机构治理办法、年检指标体系、资金监管政策以及建立资金监管平台等重大事项。如果各区(县)都按不同方式进行资金监管，不仅监管部门难以实现数据互通和协同办理，而且机构可能因各地政策尺度不一产生新的违规转移支付行为。政策制定要考虑大机构和小机构面临的不同情况，丰富监管模式，让机构可以根据资金情况自由选择。根据《民办教育促进法实施条例》，教育行政主管部门应当联合有关部门建立校外培训机构信用档案和举办者信用制度，将年检结果与办学许可证信息挂钩，许可期限内年检结果达到相应等级的校外培训机构，可以在资金划拨、最低余额保证金、申请协议银行授信额度等方面享受优惠。通过常态化的监管措施和激励机制，规范校外培训机构的办学行为，促进其高质量、可持续发展。

(五)强化校外培训机构的内部管理和行业自律

校外培训机构的规范发展除了要加强政府监管外，也要强化其内部管理。目前，国际上广泛认同的内部管理，被宽泛地定义为“一个由董事会、管理层和其他人员实施的，为实现经营的有效性和效率、财务报告的可靠性以及符合适用的法律和法规等各类目标提供合理保证的过程”(24)谢志华：《内部控制、公司治理、风险管理：关系与整合》，《会计研究》2007年第10期，第37-45页。。集团化、跨省跨区化、线上线下一体化是校外培训机构未来的发展趋势，但机构内部管理广泛存在的财务信息不透明、机构资金与其他经营主体资金往来不规范、教育发展投入不足、发展同质化等问题大大增加了办学风险，降低了运行效率。校外培训机构“营转非”登记后，非营利性民办学校举办者丧失了学校的财产所有权，但举办者可以根据学校章程规定的权限和程序参与学校的办学及管理。因此，主管部门应建立专家团队，指导校外培训机构完善章程。章程一定要明确培训机构的法人治理结构，将学校的管理制度、活动流程和标准、风险评估和防范、监督评价具体化，对举办者变更等重大事项建立集体决策制度，督促校外培训机构从各个环节对风险进行识别、衡量、评估、监测和应对，有效防范和控制风险。地方政府在制定监管政策时，应当明确禁止校外培训机构使用“培训贷”。同时，也要鼓励民办教育协会等行业组织和专业机构引导校外培训机构加强行业自律、坚持公益性办学，如健全行业自律规范、加强行业诚信体系建设、协调解决服务纠纷、公布行业白名单、治理非法办学以及协助预付费资金监管等。