浙江省特色小镇政策执行困境与优化路径——基于政策网络的视角

宋海朋 张蔚文

(浙江大学 公共管理学院，浙江 杭州 310058)

特色小镇是新发展理念与新产业政策先导的产物，体现了地方政府引领和优化区域发展的意志(1)卓勇良：《创新政府公共政策供给的重大举措——基于特色小镇规划建设的理论分析》，《浙江社会科学》2016年第3期，第32-36页。(2)白小虎、陈海盛、吴淑君：《信用赋能基层社会治理的现实困境和对策建议——基于浙江省特色小镇的案例分析》，《浙江树人大学学报》2021年第5期，第34-41页。。特色小镇在推动产业转型升级、集聚高端要素、创新体制机制等方面发挥了重要作用(3)胡亚昆、刘春雨、李轶璠：《浙江特色小镇建设典型经验及启示》，《宏观经济管理》2020年第9期，第36-37页。(4)冯奎、黄曦颖：《准确把握推进特色小镇发展的政策重点——浙江等地推进特色小镇发展的启示》，《中国发展观察》2016年第18期，第15-18页。。浙江省特色小镇不是行政区划意义上的“建制镇”“小城镇”，具有明确特色产业定位、特色文化内涵等功能的微型产业集聚区(5)张如林、丁元、刘维超等：《基于高质量发展的浙江特色小镇实践探索》，《城市规划》2020年第S1期，第67-74页。(6)马斌：《特色小镇:浙江经济转型升级的大战略》，《浙江社会科学》2016年第3期，第39-42页。。2015年浙江省开始创建特色小镇，目前特色小镇建设梯队已逐步形成。截至2021年12月，浙江省特色小镇建设梯队包括60个省级命名类特色小镇、96个省级创建类特色小镇与50个省级培育类特色小镇。

特色小镇具有政策制定者和政策对象双向互利共赢的特性，理论上政策执行难度以及政策实施阻力相对较小。然而，在政策红利和建设目标明晰的情况下，特色小镇建设仍然面临政策执行困境。政策执行偏差是指由于主客观因素的制约，政策实施过程中出现了实施效果偏离政策的预期目标，产生了非预期后果的现象(7)宁国良：《论公共政策执行偏差及其矫正》，《湖南大学学报(社会科学版)》2000年第3期，第95-98页。，这种现象也被称为“政策执行走样”“政策执行不力”等(8)袁和静、邵腾：《当前我国公共卫生政策的执行偏差与校正策略探究》，《甘肃理论学刊》2014年第4期，第127-133页。。目前学界对特色小镇政策执行现状、存在问题和应对之策的分析较多，围绕特色小镇政策执行困境的相关研究较少。

一、文献回顾

特色小镇源于传统产业转型升级和高端要素集聚的现实需求，不仅是块状经济、产业集群演进发展的必然结果，也是区域经济由投资驱动型向创新驱动型转变的内在要求。李强(2016)认为，特色小镇作为“小空间、大投资”的重要战略部署，在推动资源整合、产业融合、项目组合的过程中，推动形成了新的经济增长点(9)李强：《特色小镇是浙江创新发展的战略选择》，《中国经贸导刊》2016年第4期，第10-13页。。盛世豪等(2016)认为，特色小镇是一种产业空间组织形式(10)盛世豪、张伟明：《特色小镇:一种产业空间组织形式》，《浙江社会科学》2016年第3期，第36-38页。。胡亚昆等(2020)认为，特色小镇是空间布局高效合理的微型产业集聚区的升级版(11)胡亚昆、刘春雨、李轶璠：《浙江特色小镇建设典型经验及启示》，《宏观经济管理》2020年第9期，第36-37页。。王博雅等(2020)将特色小镇定义为具有明确且特色产业和独特文化定位，拥有良好生活和生态环境，具备城市功能的基本空间单元(12)王博雅、张车伟、蔡翼飞：《特色小镇的定位与功能再认识——城乡融合发展的重要载体》，《北京师范大学学报(社会科学版)》2020年第1期，第140-147页。。白小虎等(2016)以中心地模型为基础，结合特色产业的区位，解释了浙江特色小镇空间布局的演变路径(13)白小虎、陈海盛、王松：《特色小镇与生产力空间布局》，《中共浙江省委党校学报》2016年第5期，第21-27页。。周鲁耀等(2017)认为，特色小镇在一定程度上是对开发区治理模式的突围转型探索(14)周鲁耀、周功满：《从开发区到特色小镇:区域开发模式的新变化》，《城市发展研究》2017年第1期，第51-55页。。麻玉琦等(2020)从载体型产业空间的视角阐释特色小镇功能实质，特色小镇作为载体型产业空间，既是以节省交易成本等为基础的自发自生秩序，也是制度的集合体(15)麻玉琦、任少波：《交易成本与城市载体型产业空间的形成——以浙江省特色小镇为例》，《城市发展研究》2020年第7期，第127-132页。。

特色小镇并非孤立的政策工具，与新型城镇化战略、乡村振兴战略、城乡融合发展战略等都密切相关。在城镇化发展视角下，特色小镇是城镇化发展到一定阶段的产物，是城乡空间布局结构的载体和产业融合发展平台。曹康等(2019)基于空间生产理论，以梦想小镇为案例，从空间转型、实施路径以及影响作用等方面对小镇的发展机制进行了理论解析(16)曹康、刘梦琳：《空间生产视角下特色小镇发展机制研究——以杭州梦想小镇为例》，《现代城市研究》2019年第5期，第25-29页。。刘晓萍(2019)认为，特色小镇的功能定位需要围绕推进新型城镇化战略、实施乡村振兴战略和推动经济高质量发展三个维度考察(17)刘晓萍：《科学把握新时代特色小镇的功能定位》，《宏观经济研究》2019年第4期，第153-161页。。武前波等(2021)认为，不同类型特色小镇的空间布局具有差异性(18)武前波、陈晓旭、胡晓辉：《创新驱动下特色小镇的空间分布与类型划分研究——以杭州为例》，《城市发展研究》2021年第5期，第60-69页。。赓金洲等(2021)认为，特色小镇与都市圈存在一定耦合关系，不同类型小镇与不同都市圈之间存在明显的差异性(19)赓金洲、赵迎军、宣晓等：《特色小镇产业集聚与都市圈区域集聚的耦合机制研究——以浙江省为例》，《软科学》2021年第4期，第68-75页。。

在特色小镇政策研究方面，张鸿雁(2017)认为，部分特色小镇只是将“特色小镇”作为一顶新“帽子”，忽视了特色产业引进与培育，在一定程度上造成特色产业发展滞后等问题(20)张鸿雁：《论特色小镇建设的理论与实践创新》，《中国名城》2017年第1期，第4-10页。。王大为等(2019)认为，有些特色小镇存在过度追求“特色”开发建设的倾向，忽略了小镇历史文脉的延续以及特色文化资源的保护等问题(21)王大为、李媛：《特色小镇发展的典型问题与可持续推进策略》，《经济纵横》2019年第8期，第69-75页。。郑胜华等(2020)认为，科创型特色小镇在建设过程中暴露出网络锁定现象，存在特色产业导入困难、资源集聚较难、内生发展动力不足等问题(22)郑胜华、陈觉、梅红玲等：《基于核心企业合作能力的科创型特色小镇发展研究》，《科研管理》2020年第11期，第143-152页。。孟庆莲(2021)认为，特色小镇规范健康发展面临其与都市圈的协同发展能力滞后、小镇要素性制约瓶颈较多、特色产业引领作用不强、小镇功能分割等诸多挑战(23)孟庆莲：《都市圈协同发展视角下特色小镇的规范健康发展：功能、挑战及其发展路径》，《行政管理改革》2021年第11期，第74-80页。。曾智洪等(2021)认为，地方政府的多重行为促进了特色小镇的快速发展，也导致若干潜在风险，如特色小镇规则的松紧之间难以平衡、优先发展特色产业与小镇社区建设滞后，小镇空间利用短缺与闲置并存等(24)曾智洪、王梓安、丁沙沙：《特色小镇建设中地方政府的多重行为表现及其风险防范研究——基于浙江省M小镇的深度观察》，《杭州师范大学学报(社会科学版)》2021年第5期，第125-136页。。

特色小镇是理念和政策先导的产物，体现了政府引领和优化区域经济社会发展的意志，是政策供给的逻辑深化与创新。政策是特色小镇实践的核心命题之一。冯奎等(2016)认为，提高特色小镇政策的设计水平与质量，应当把握小镇政策重点，拓展小镇发展空间，推动特色小镇的健康持续发展(25)冯奎、黄曦颖：《准确把握推进特色小镇发展的政策重点——浙江等地推进特色小镇发展的启示》，《中国发展观察》2016年第18期，第15-18页。。余构雄等(2019)认为，在特色小镇专项政策文本中，专项通知类政策文本占比最高，指导意见类政策文本次之，其他类型小镇政策文本的数量极少(26)余构雄、曾国军：《特色小镇专项政策文本传递的流变研究——基于内容分析法》，《城市发展研究》2019年第5期，第102-109页。。余杰等(2019)提出，特色小镇政策的话语体系以经济学学科为主导，政策目标是推动产业转型升级，政策价值取向以打造服务型政府为导向(27)余杰、许振晓：《特色小镇政策发展历程与演进逻辑：以浙江省为例》，《财政科学》2019年第6期，第128-136页。。毕鸿昌(2020)基于政策扩散理论，剖析特色小镇的政策扩散，提出中央政府应引导地方政府规避政策扩散风险，地方政府则需要推动政策本地化，从而减少小镇政策引起的扩散损耗(28)毕鸿昌：《新型城镇化背景下特色小镇政策扩散分析——基于多地特色小镇案例的考察》，《福建农林大学学报(哲学社会科学版)》2020年第4期，第7-14页。。

从相关文献来看，目前国内学者主要从特色小镇创新机制构建、特色小镇建设面临的问题等角度开展研究，大多基于特色小镇面临的问题进行剖析与回应，从政策执行角度对特色小镇政策的研究相对匮乏。事实上，浙江省特色小镇政策执行已呈现出明显的网络结构，拥有不同资源的相关主体在利益博弈基础上形成了特色小镇政策网络，其结构和行为主体间的互动关系影响了特色小镇政策执行效果。

二、理论分析框架

政策网络理论兴起于20世纪70年代，源于多元主义与统合主义模式的缺陷。该理论强调政府与利益团体的关系因政策领域不同而有所差异。政策网络的特征主要包括：各主体必须依赖其他相关主体实现彼此的目标；为实现各自的利益，具有一定资源和目标的主体相互影响、相互作用；在相互作用和互动过程中，网络主体形成行动准则，反过来制约和影响彼此互动以及相互作用(29)Klijn E H, Analyzing and Managing Policy Processes in Complex Networks: A Theoretical Examination of the Concept Policy Network and Its Problems, Administration & Society, 1996, No.1, pp.90-119.。

学者们对政策网络的理解存在差异性，目前形成了三种主要的理论学派：以美国为代表的微观层面利益协调学派，以英国为代表的中观层面利益协调学派，以德国、荷兰为代表的宏观治理学派。美国学派侧重从微观层面上探讨政策主体相互影响的互动关系，突出强调个人之间的互动关系而非政治机构之间的结构。该学派的重要贡献在于提出了政策网络的概念(30)Carlsson L, Policy Networks as Collective Action,Policy Studies Journal, 2000, No.3, pp.502-520.，推动了研究从国家主体扩大到“铁三角”，进一步延伸到了议题网络。英国学派侧重从中观层面分析不同利益集团与政府之间的互动关系，政府机构与非政府行动者的关系是政策网络中的关键构成。美国学派和英国学派的共性在于均从利益协调视角研究政策网络，两者的差异性在于美国学派侧重于微观层面，而英国学派侧重于中观层面。德国和荷兰学派则侧重从宏观治理层面来研究政策网络。该学派将政策网络视为一种治理模式，其与市场机制、官僚等级制共同构成了三种公共治理模式。政策网络作为一种治理模式，可以用于解决市场失灵与政府失败问题(31)朱亚鹏：《政策网络分析:发展脉络与理论构建》，《中山大学学报(社会科学版)》2008年第5期，第192-199页。。政策网络是由一群具有自主性且彼此之间有共同利益的行动者所组成的关系，而政策的制定很大程度上依赖于参与者之间非等级或非科层式的互动关系(32)Marsh D,Comparing Policy Network,Open University Press,1998,p.7.。在三种主要的理论学派中，英国学派从中观层次揭示不同利益主体与政府之间的关系，能够较好解释政策执行偏离问题。该学派以罗德·罗茨(R.A.W.Rhodes)的研究最具代表性。Rhodes等(1992)根据政策网络成员的稳定性、限制性、整合程度以及成员分配等因素，依据整合程度的由高到低，将政策网络类型的谱系划分为：政策社群、生产者网络、专业网络、府际网络与议题网络(33)Rhodes R A W, Marsh D, Policy Networks in British Politics: A Critique of Existing Approaches, Policy Networks in British Government, 1992, pp.1-26.。

政策网络理论主要用以分析政策过程中主体之间的互动关系及其对政策过程的影响。特色小镇政策作为推进特色小镇工作的重要依据，涉及纵向省级政府与县市区政府协同，横向府际互动、跨领域多层次合作的政策议题。在特色小镇政策执行中，不同行为主体为了表达和实现各自不同利益，形成了错综复杂的网络关系。例如，浙江省政府与各县市区政府间、府际间由于领导层级和业务关系存在职责交叉；企业从事特色小镇的建设运营服务必须接受县市区政府监督等。特色小镇政策执行过程中，不同行为主体通过资源的交换实现各自利益，并发挥着不同作用。例如，县市区政府拥有特色小镇建设运营的权力资源和信息资源，设立特色产业相关企业进入特色小镇门槛；特色小镇运营服务中，小镇运营主体获得相关利益。在政策网络规则约束下，特色小镇不同主体通过博弈互动来确定应对策略，实现各自的利益目标。显然，政策网络理论为浙江省特色小镇政策执行研究提供了理论分析框架。特色小镇建设过程中利益相关者逐渐形成了相互依赖关系，逐步形成了特色小镇政策网络。

特色小镇政策涉及浙江省政府、县市区政府、国有企业、民营企业及高校、专家学者、小镇居民、媒体等利益相关主体。以Rhodes的政策网络模型为基础，根据不同特色小镇政策参与者的价值取向、结构特征以及行为方式等，本研究将利益相关主体分为政策社群、生产者网络、专业网络、府际网络以及议题网络。

政策社群的主导为浙江省政府。浙江省政府根据浙江经济转型升级的现实需要，从顶层设计角度推动制定了浙江省特色小镇政策。在特色小镇政策网络中，浙江省政府具有权威性，处于权力结构的顶端。政策社群的成员数量相对较多且具有较高相对性，主要包括省发改委、省财政厅、省自然资源厅、省经济和信息化厅、省文旅厅、省统计局等，政策社群网络成员之间互动稳定，在特色小镇政策执行中发挥主导作用。

专业网络以专家学者和行业组织为核心，其成员主要包括产业、文旅、创新等领域的专家学者，同时包括特色小镇研究的组织、科研机构(高校)以及人大代表、政协委员等能影响特色小镇政策制定和执行的主体。他们大多具有丰富的专业知识，可以向政府部门提供决策建议，以便及时完善特色小镇政策内容和政策执行方式。

府际网络以县(市、区)政府以及相关政府部门为中心。在特色小镇政策执行过程中，府际网络起着承上启下的作用，是决定政策执行成效的关键。根据浙江省政府制定的特色小镇政策，县市区政府相继出台特色小镇的配套政策，推动特色小镇政策的落地。因此，县(市、区)政府以及相关政府部门的政策执行力度直接影响特色小镇政策的执行效果。

生产者网络以特色小镇的资源和运营提供者为主。主体是将特色小镇政策转化为小镇建设实践的提供者，其成员主要包括特色小镇管委会、小镇开发商、小镇运营商、高校(特色小镇的建设主体)、产业园区管委会、金融机构等。生产者网络关系到小镇的建设质量及运营的可持续性。

议题网络主要包括特色小镇居民、新闻媒体、小镇游客、行业协会等行为主体。相比而言，小镇议题网络的成员相对复杂，其数量较为庞杂，互动频率较低，结构相对较为松散。在特色小镇政策执行过程中，不同行为主体的参与程度参差不齐，彼此之间也不存在垂直依赖关系，而存在一定程度的依赖关系，较难形成统一的利益表达机制。

根据特色小镇不同行为主体所拥有的资源，本研究进一步厘清了特色小镇的角色定位。以利益博弈为逻辑起点，从特色小镇政策的环境支持、资源相互依赖紧密度以及小镇不同利益主体在政策网络的位置关系等方面进行识别，进而形成特色小镇政策执行网络。具体而言，作为特色小镇建设的主导者，政策社群和府际网络负责制定具体可行的“理想化”特色小镇政策，负责组织实施、监督政策的执行。在特色小镇政策的激励和规制约束下，生产者网络与专业网络根据议题网络目标群体的现实需求，直接参与特色小镇的建设和运营。议题网络通过及时反馈意见和建议，推动特色小镇政策的不断完善，从而间接参与特色小镇的建设和运营。特色小镇不同行为主体间的相互联系与密切互动构成了政策网络，影响了特色小镇政策的执行成效。

三、浙江省特色小镇政策的演进历程

2015年，浙江省在国内率先提出了特色小镇建设。浙江省通过新载体、新理念、新机制(创建制、非镇非区机制等)，探索形成具有明确的产业、旅游、社区等功能的产城融合新发展载体(34)盛世豪、张伟明：《特色小镇:一种产业空间组织形式》，《浙江社会科学》2016年第3期，第36-38页。。根据特色小镇不同阶段存在的差异性，浙江省特色小镇政策演进可分为两个阶段：第一阶段(2015—2018年)为特色小镇1.0阶段；第二阶段(2019年至今)为特色小镇2.0阶段(见图1)。根据不同时期小镇发展特点和实践需求而制定的特色小镇政策，反映了特色小镇不同阶段的政策目标和理念。特色小镇政策是多层次政策体系，主要包括省级政府的政策以及市县级政府的小镇政策等。本文仅探讨浙江省级政府层面的特色小镇政策。

2015年，浙江省政府《关于加快特色小镇规划建设的指导意见》的出台，标志浙江正式启动了特色小镇的创建。浙江省级层面出台了系列的小镇政策文件。除了常规性特色小镇的指导意见外，相关职能部门分别出台了各自领域的指导意见，推动了省级森林特色小镇、省级高新技术特色小镇、省级运动休闲小镇的建设。地方政府陆续出台贯彻落实部门文件的实施意见。特色小镇政策类型较为单一，多为指导意见，政策内容较为集中。2017年，浙江省政府《关于印发浙江特色小镇验收命名办法(试行)的通知》，明确规定了浙江特色小镇申请命名的条件。2018年浙江省发布了《特色小镇评定规范》，推动了特色小镇标准化建设，为特色小镇建设提供了坚实保障。特色小镇政策的高密度出台表明，浙江省政府重视特色小镇建设工作，积极推动特色小镇快速发展。浙江省特色小镇政策初步呈现制度化建设趋势，小镇政策内容的准确性与有效性明显增强，明确界定了特色小镇的建设范围，不断加大了政策支持力度。

浙江省级相关职能部门通过各自领域的政策工具推动特色小镇的建设，从制度层面勾勒了特色小镇的政策轮廓，形成了浙江省特色小镇的政策体系。相关政策文件的出台表明，浙江省政府高度重视特色小镇建设的投入力度，同时积极运用多领域政策推动特色小镇建设。在识别与回应特色小镇需求的同时，将特色小镇的建设体系作为重点内容，推动了不同类型特色小镇的建设。特色小镇政策侧重点主要包括跨部门组织协调、人才政策、财政金融政策、土地要素保障政策、小镇项目政策等。在整体设计特色小镇的建设内容与建设目标上，特色小镇1.0阶段，小镇政策的普惠性较强，而政策差异性相对较弱。普惠性政策的出台促进了浙江特色小镇快速发展，同时也造成了小镇“遍地开花”，建设质量参差不齐等问题。

2019年，浙江省在“产业特而强、功能聚而合、形态小而美、机制新而活”的基础上，进一步提出建设特色小镇2.0。2020年，浙江省出台了《关于加快推进特色小镇2.0建设的指导意见》，该意见的出台标志特色小镇建设从数量向质量转型。这一阶段出台的特色小镇政策文件逐步体系化，推动了特色小镇的健康持续发展。随着地方政府重视和投入的不断加大，特色小镇的类型愈加齐全、覆盖面更广；小镇政策操作性更强；政策目标逐步回归理性，更加强调立足特色小镇的发展需求；政策内容具有鲜明的规范化、具体化的特征。

特色小镇1.0阶段向2.0阶段的迭代升级，呈现出特色小镇政策与时俱进的显著特征。特色小镇2.0阶段，政策的目标性和导向性较强，突出强调特色小镇从构建产业平台到提升产业链并重的转变，进一步拓展了特色小镇的概念内涵和政策边界。特色小镇政策体系从推动小镇快速发展逐步转向服务特色小镇梯队建设。在不同发展阶段，特色小镇的诉求差异性较大，其政策需求和保障支撑体系也存在差异性。特色小镇政策体系从零散、粗放逐步转向体系化、系统化方向发展，政策内容总体上呈现出与时俱进的时代特征。

四、浙江省特色小镇政策执行困境分析

浙江省特色小镇政策的有效性取决于在制度环境下政策执行困境能否得到有效破解。尽管特色小镇相关政策陆续出台，但特色小镇政策仍存在诸多问题，亟须在省级层面加快特色小镇政策的完善，突破特色小镇政策面临的执行困境。

(一)政策社群与府际网络的硬约束加剧了政策执行失衡

特色小镇命名的基础门槛面临诸多“硬约束”。特色小镇命名验收必须满足3A级景区(旅游类特色小镇要达到5A级景区的建设标准)的要求。有些小镇的建设环境要达到3A级景区，其建设投资规模大，而且相关投资回报率难以估计(尤其是部分产业小镇较难有旅游的相关收入)，导致小镇的旅游功能设施多处于闲置或低效状态，在一定程度上造成了小镇资源的浪费。特色小镇普惠性政策看似公平，在实际执行过程中却面临硬约束。以财政税收返还政策为例，轻资产型小镇和重资产型小镇在政策可得性上就存在明显差异。前者的建设周期相对较短，小镇产出速度较快，极易享受小镇的政策红利；后者的建设周期一般较长，在此期间特色小镇几乎没有税收产生，很难有机会享受到小镇税收减免等政策红利。例如，生物医药研发创新型小镇就是典型的重资产研发型小镇。药物的研发和创新一般需要较长周期，特色小镇建设期间内大部分企业处于研发阶段，尚未有项目的产出和效益，较难实际享受特色小镇的政策红利。从新增企业和存量企业来看，特色小镇内新增企业可以享受小镇财政返还政策，而存量企业则无法享受。特色小镇政策兑现时间一般是在每年下半年，年度新增企业的税收可以享受财政返还政策，而在此之前小镇企业则无法享受政策红利。

(二)府际网络的复杂性增加了政策执行难度

一方面，特色小镇的“非镇非区”与传统行政机构间的兼容性亟待优化。特色小镇“非镇非区”的特点使其具有体制灵活优势，但在实践中面临诸多难题。有些小镇设有专门管理机构(具有行政级别)，也有部分小镇采用传统管理体制；有些特色小镇的管理体制相对松散，小镇工作人员大多从相关职能部门中临时抽调而来，而这种临时性安排直接影响了他们的工作积极性，增强了小镇管理难度。同时，特色小镇“非镇非区”的特点极易导致行政级别的不对等，使特色小镇与相关职能部门在工作协调中处于劣势地位。另一方面，特色小镇“一个小镇、多个牌子”的现象较为突出。有些特色小镇在产业区(园区)基础上建设而成，在实践中形成了“你中有我，我中有你”的建设格局。相对于其他产业平台的政策红利，小镇的政策吸引力相对较弱，地方政府大多采取“走一步看一步”的观望策略。

(三)府际网络与生产者网络的矛盾阻碍了政策执行

特色小镇建设的基本原则是政府引导、企业主体、市场运作。县(市、区)政府普遍担心优惠条件带来的短期红利不可持续，利益输送的政治风险和企业违约风险难以规避。从民营企业角度看，融资难是普遍面临的难题，金融机构设置的融资门槛相对较高，民营企业很难获得大规模的授信额度。从国有企业角度看，虽然融资较为容易，但目前国有企业投资收益回报面临多重考核压力。大部分特色小镇在短期内并无收入，导致国有企业在特色小镇投资受限。从地方政府平台公司角度看，其资金的主要来源是银行信贷，融资渠道较为单一，增加投资必然导致地方政府债务风险的提升。因此，特色小镇建设成本较高、建设周期较长、投资回报率偏低，若完全单独依靠企业投资建设难度较大。此外，浙江省特色小镇的建设配套成本一般为每亩150万元～200万元，而土地出让价格仅为每亩40万元～50万元，还存在较大的资金缺口。特色小镇从项目投产到税收返还中间还存在一定时滞性，特色小镇层面税收返还比例偏低(一般为10%～20%)，大部分税收需要直接返还给小镇相关企业，特色小镇层面真正留存部分较低，这制约了特色小镇健康持续发展。

(四)专业网络和议题网络的政策支撑能力滞后

目前，特色小镇专业化服务较为分散，专业性强和高端化服务的团队较为紧缺。实践中，小镇发展定位一般为招大引强项目，而本地企业则被排除在小镇之外，后期小镇招商引资若受阻，极易导致本地企业进不去、外地企业进不来的局面。小镇专业化服务处于“有需求无供给”的现实困境。特色小镇建设梯队已经形成，但小镇数量仍在不断增长。浙江特色小镇建设已进入优胜劣汰阶段。根据浙江特色小镇的指导意见和创建导则，一般地区的小镇创建期为3年，26个加快发展地区的创建期为5年。特色小镇建设实践中，有些特色小镇创建超期，特别是超出创建期较长的特色小镇，出现了既未达到省级特色小镇的验收命名标准，也未被及时纳入省级淘汰类特色小镇。同时，部分省级培育类特色小镇的培育时间较长，既未及时升格为省级创建类小镇，也未被纳入省级淘汰类特色小镇。显然，这种“不上不下型”小镇受特色小镇建设条条框框的约束，陷入发展困境，难有实质性建设进展。

五、浙江省特色小镇政策优化策略

政策网络分析表明，造成浙江省特色小镇政策执行困境的深层政策根源，既有府际网络复杂问题，也有政策社群与府际网络的硬约束、府际网络与生产者网络存在内在矛盾、专业网络和议题网络的政策支撑能力滞后等问题。因此，建议从动态调整特色小镇政策社群与府际网络的硬约束、厘清府际网络的权责分配、优化府际网络与生产者网络的权责边界、提升专业网络与议题网络的政策支撑能力等方面出发，不断完善浙江省特色小镇政策，促进特色小镇健康持续发展。

(一)动态调整政策社群与府际网络的硬约束

特色小镇非核心功能采取鼓励性要求，不设置过多硬性考核指标，允许各地从实际出发，差异化推进特色小镇建设。特色小镇多元化的产出结果决定了其考核标准的多样性。特色小镇的目标考核应避免简单以产值和税收为统一标准，根据小镇产业发展的实际需要，小镇目标考核不简单局限于小镇的建设范围内，调整特色小镇考核标准更好推动特色小镇高质量发展。建议特色小镇景区建设从当地资源条件出发，鼓励充分挖掘地方的文化资源和景观资源，弱化对特色小镇3A级景区的硬要求，重点突出小镇功能设施配套符合区域创新创业所要求的环境。特色小镇若临近街道和区属服务中心，可不要求在小镇客厅内单独设置服务窗口，倡导与时俱进，更多通过云上平台或主动上门提供服务，实现小镇项目的有效落地。在保持小镇现行政策的同时，调整特色小镇的相关政策。根据特色小镇的建设需求设计替代政策红利(如小镇人才税收减免和行业重点企业引进的奖励等方面)，坚持就高不就低的政策兑现原则，逐步缩小不同类型小镇的政策红利差距。

(二)厘清府际网络的权责分配

根据特色小镇“非镇非区”的特点，探索小镇经理人制等新管理模式。在特色小镇招商引资、日常运营以及财务管理等方面引入市场化力量，不断完善小镇建设市场化机制，扭转特色小镇的“多头领导”，降低小镇的管理成本，减轻小镇基层工作人员的负担。进一步明确特色小镇的行政分管领导，使“小镇”有机嵌入现有行政体制。对于省级特色小镇而言，由所在县(市、区)的主要领导对口分管，使小镇与相关行政机关对等对话，便于特色小镇层面在遇到复杂问题时，能够得到及时有效的解决。保持特色小镇政策的延续性，聚焦地方政府的核心诉求，稳定地方政府的创建预期，激发地方政府持续创建特色小镇的内在动力。政府部门以建设特色小镇信息化平台为抓手，打通不同业务主管部门的数据，整合特色小镇政策与不同产业平台的政策，发挥不同政策的协同效应。

(三)优化府际网络与生产者网络的权责边界

首先，依托最有基础、最有优势、最有潜力的特色产业，推动特色小镇与其他产业平台的有效对接，带动上中下游企业进行产业链重组，进一步厘清府际网络与生产者网络的权责。其次，省级层面出台规范特色小镇建设的指导文件，明晰政府与企业的权责边界，进一步明确企业参与小镇投资或运营所享受的权利，规范地方政府支持社会化主体参与特色小镇建设的行为，强化特色小镇的日常监督，从根本上规避腐败风险。最后，提升特色小镇投入保障机制。加快特色小镇投入机制的改革步伐，在稳定现行特色小镇政策基础上，继续加大建设、运营、管理等方面的投入保障力度，探索建立与特色小镇健康持续发展相匹配的多元化投入保障机制。

(四)提升专业网络与议题网络的政策支撑能力

探索引进特色小镇专业化服务团队，把特色小镇专业化服务团队的引进、培育作为重点工作加以推进。优化特色小镇专业化服务组织的培育机制，配套培育特色小镇专业化服务组织的支持政策；定期评估小镇专业化服务的绩效，全过程把握小镇专业化服务团队的引进，发现问题并及时整改。探索引入“小镇医生”机制，组织特色小镇方面的相关专家，围绕“不上不下型”小镇进行“专业会诊”(省级创建类特色小镇和省级培育类特色小镇)，出具专业化“体检报告”，协助特色小镇确定建设策略、目标与路径，不断提升专业网络与议题网络的政策支撑能力。

六、研究不足与展望

浙江省特色小镇建设起步早，数量多，建设运营相对成熟，但不同特色小镇的起点和建设基础差异性较大，目前特色小镇政策执行面临诸多现实困境。随着特色小镇建设的不断推进，小镇逐步成为各种战略的落地空间和政策的交汇点，不断优化政策是特色小镇健康持续发展的重要保障。

本文以浙江省特色小镇政策为研究对象，基于政策网络理论，对特色小镇政策的执行困境进行了初步探索，但是囿于实际情况，目前研究有两方面的不足：一是缺乏对不同产业类型特色小镇政策的比较研究；二是部分特色小镇属于“小平台套大平台”，这意味着有些特色小镇同时享受不同政策红利，本文缺少对特色小镇政策叠加的拓展分析。这两点有待于进一步深入研究。事实上，浙江省在特色小镇的建设标准、运营管理以及政策体系等方面已经形成系列经验启示。如何围绕数字化改革和共同富裕基本单元建设探索不同的实现路径，是未来浙江特色小镇政策优化的重要考量选项。