非营利性民办高校办学宗旨实现路径探析

惠向红 杜世雄

(1.西安外事学院，陕西 西安 710077； 2.西安培华学院，陕西 西安 710125)

民办高校分类管理政策出台后，很多人担心多数民办高校会选择营利性，并由此产生一系列问题，如国家、社会如何保障营利性民办高校的发展，学生、家长及社会能否接受营利性民办高校等。实际上，鉴于我国民办高校投资办学的性质，民办高校一直存在“以非营利之名行营利之实”的问题。梳理相关文献后发现，众多学者对分类管理政策持支持态度，在《民办教育促进法》修订前进行了充分的酝酿和讨论，如：举办者利益诉求与国家需要的矛盾(1)王华、王德清：《民办学校举办者利益诉求与国家需要的矛盾及化解路径》，《中国教育学刊》 2017年第3期，第4-8页。、举办者的人性困惑(2)陈文联：《“道德人”还是“经济人”：民办高校分类管理制度下举办者的人性困惑》，《浙江树人大学学报》2018年第4期，第1-4页。、分类管理十大未决问题(3)李虔、卢威：《民办学校分类管理十大未决问题探析》，《中国教育学刊》2018年第8期，第5-12页。、分类管理中面临的瓶颈(4)方建锋：《推进民办学校分类管理中面临的瓶颈问题分析》，《复旦教育论坛》2018年第2期，第43-48页。，也对非营利性民办高校的法人结构(5)李勤、钟建芳：《制度视域下的我国民办高校法人治理结构分析》，《黑龙江高教研究》2014年第9期，第56-58页。、法人治理(6)鞠光宇：《分类管理制度下民办高校的法人治理结构建构研究》，《高教探索》2017年第1期，第88-93页。、法人制度(7)黄洪兰：《非营利性民办高校法人制度的反思与推进》，《高校教育管理》2021年第1期，第69-76页。(8)黄洪兰：《法人产权:现代民办大学制度建设的要义》，《黑龙江高教研究》2018年第2期，第1-4页。等作了全面检讨，还分析了民办高校的“关联交易”现象(9)董圣足：《民办学校“关联交易”的规制与自治》，《复旦教育论坛》2018年第4期，第30-36页。以及如何保障民办高校非营利性的实现(10)李立国、鞠光宇、王春雩：《民办高校如何实现“非营利性”——以防范非公平关联方交易保证“非营利性”的制度设计》，《教育发展研究》2018年第23期，第15-22页。。这些研究对进一步区分营利性和非营利性民办高校以及有效实现非营利性民办高校的办学宗旨具有重要意义，但它们都仅基于《民办教育促进法》中对营利性、非营利性的法律术语，而不是基于对营利性、非营利性内涵的探讨。根据《民法典》对社会公益组织的界定，非营利性民办高校属于非营利法人中的捐助法人，这与以往民办高校被定性为“民办非企业单位”相比，进一步明确了非营利性民办高校的组织属性。基于此，本文试图从非营利组织的角度对非营利性民办高校的办学宗旨做一番探讨，以期促进非营利性民办高校办学宗旨的实现。

一、非营利性民办高校偏离办学宗旨的表现

根据国务院1998年颁布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》，民办高校属于“民办非企业单位”。《民法典》整合了以往立法中对非营利法人的规定，采用营利法人、非营利法人的二元法人分类法，构建了完整的法人类型，其中第八十七条规定：“以公益目的或者其他非营利目的成立，不向出资人、设立人或会员分配所取得利润的法人，为非营利法人。非营利法人包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等。”此处的“社会服务机构”对应以前的“民办非企业单位”(11)为更准确地反映社会服务机构的定位和属性、与《慈善法》的表述相衔接，2016年民政部公布的《社会服务机构登记管理条例》(《民办非企业单位登记管理暂行条例》修订草案征求意见稿)将“民办非企业单位”更改为“社会服务机构”，其对应的法律名词为“非营利组织”。。第九十二条进一步规定：“具备法人条件，为公益目的以捐助财产设立的基金会、社会服务机构等，经依法登记成立，取得捐助法人资格。”因此，非营利性民办高校的法律定位为捐助法人。根据《民法典》，捐助法人有三个特点：一是以财产的集合为基础成立的法人；二是没有成员或者会员，只设立理事会或监事会；三是活动宗旨为通过资金资助促进科学研究、文化教育、社会福利和其他社会公益事业的发展，不具有营利性，属于公益法人。

非营利组织具有非营利性、非政府性、非政治性、自治性和私法主体性的特点。非营利性、非政府性决定了非营利组织“所有者”的天然缺位。因此，董(理)事会、监事会是非营利组织最重要的两个治理结构。依据非营利组织的上述特点，非营利性是非营利性民办高校必须遵循的办学准则。因此，非营利性民办高校必须建立健全董(理)事会和监事会等机构，构建科学合理的内部治理机制和强有力的外部监督机制，以保障非营利性办学宗旨的实现。由于种种原因，现实中不少非营利性民办高校偏离了办学宗旨，给自身的健康可持续发展带来了极大的负面影响。具体表现在如下四个方面。

(一)通过非公平关联交易获取经济回报

一些民办高校举办者为了生存或扩大规模，不惜四处举债，甚至高息揽储(12)2005年8月，华西大学因办学发展缺少资金，时任华西大学校长的被告人王明亮与他人商议以华西大学投资助学、教育扶贫的名义组建融资团队，向社会公众非法募集资金近24亿元。自2004年起，西安联合职业培训学院在未经国家相关机构审批、许可的情况下，超出业务范围，以集资建校等名义，以高利息、高回报为诱饵，向西安及周边10余万群众非法吸储130亿元。。以往对部分民办高校财务风险的调查显示，民办高校办学资金经常入不敷出(13)王一涛：《民办学校财务风险及其防范——由华茂学校资金链断裂所引发的思考》，《教育发展研究》2008年第24期，第40-43页。(14)肖俊茹、王一涛、石猛：《民办高校办学风险的根源探析及防范对策——基于32所民办高校办学风险的案例》，《中国成人教育》2017年第15期，第52-57页。，相关研究也证实了这一事实(15)周燕：《XJ民办高校财务风险衡量与控制研究》，西北农林科技大学2019年硕士学位论文，第13-18页。。但2017年华立大学集团的上市数据显示，该校每年营收额为5.4亿元，净利润约2.3亿元，毛利率约50%。该数据一经公布，就引起舆论一片哗然(16)李立国、鞠光宇、王春雩：《民办高校如何实现“非营利性”——以防范非公平关联方交易保证“非营利性”的制度设计》，《教育发展研究》2018年第23期，第15-22页。。《民办教育促进法》修订不到2年，已有多家教育公司在香港上市，另有30所民办高校在A股或港股已经或正在拟证券化，而上述民办高校选择的都是非营利性办学(17)刘亮军：《非营利性民办高校政府监管的“善治”选择》，《高教探索》2019年第11期，第84-89页。。可见，这些民办高校均有着强大的资金筹措能力和利润创造能力。事实就是，不少非营利性民办高校举办者通过非公平关联交易，规避相关法律，从学校获取灰色回报，如后勤伪社会化、压缩正常教学支出以及通过各种名目套取政府扶持资金等。董圣足(2018)指出：“在一些灰色关联交易中，存在举办者所在公司或个人无偿占用(挪用)学校学费的现象，甚至有利用学校平台面向社会融资后再从事商业投资的情况。一旦公司或个人资金链断裂，就会使学校的运行陷入极其危险的境地。”(18)董圣足：《民办学校“关联交易”的规制与自治》，《复旦教育论坛》2018年第4期，第30-36页。实践中，频频发生的民办高校财务危机事件足以说明这个问题的严重性。非营利性民办高校通过非公平关联交易获得高额利润的做法，已引起社会广泛关注。

(二)以家族式控制方式实施民办高校治理

民办高校的创办形式包括个人出资、企业出资和社会团体出资等。很多非营利性民办高校实施家族式控制治理模式。该治理模式有两种表现：一是横向的家族治理模式，即学校所有关键岗位都由举办者亲属任职；二是纵向的家族治理模式，即由举办者子女参与学校管理，并逐渐成为学校的“一把手”。前者多为民办高校初创期的治理结构，后者则为“民一代”权力过渡到“民二代”的交接模式。据笔者对河南、山东、陕西等省份民办高校的调研，“民二代”接棒执掌民办高校的比例呈增长趋势。很多民办高校由创办者任董(理)事长，由子女任校长、副校长等。为了加强监管，虽然各地都由教育主管部门派驻了专职的党委书记，但党委书记基本没有实权。还有部分民办高校的校长、副校长等多为聘任人员，难以独立行使必要的行政权，还可能随时被解雇，所以校长与董(理)事会尤其是董(理)事长的矛盾最大，被解雇的概率远远高于其他校领导。董(理)事长具有最高的权力，对学校开展的任何工作有最终决定权，监事会也多为应对上级部门的检查而设立。很多基层教师甚至管理部门的领导都认可举办者为民办高校的实际控制人，将自己置于“打工者”的行列。教代会、共青团、工会和学术委员会等监管组织，往往难以发挥应有的监督作用。

(三)侵犯师生合法权益

民办高校收入主要来自学费、住宿费以及中央或地方政府划拨的财政资金。近年来，民办高校收费逐年增长，特别是一些省份实行市场化机制，收费完全放开，导致民办高校学费越来越高，动辄两三万元/学期的学校和专业不在少数。笔者对陕西省公办高校和民办高校的学费进行对比后发现，民办高校本科毕业生平均每生要比同层次的公办高校本科毕业生多支出10万元。但是，一些民办高校学生接受的教育质量并不与其支出成正比。为节约成本，这些民办高校的师资水平较公办高校低，教学时间也大多被压缩，如提前放假、毕业班基本安排校外实习等。由于教学质量和教学时间得不到保障，这些民办高校学生的学业往往不过关。还有一些民办高校规定刊发论文或发明专利可以抵学分，滋生了幕后交易。学生权益受到侵害与师资水平有关，而造成师资水平低下的原因与民办高校办学体制机制有关。相较公办高校，国家对民办高校的扶持力度较小，直至近几年，中央和地方政府才对民办高校加大了扶持力度，但总体上来说力度仍不足，特别是在提高教师福利待遇和权益保障上。另外，在国家对民办高校不断加大扶持力度的同时，举办者却减小了投入力度，出现了“国进民退”的现象(19)杜世雄、惠向红：《民办高校公共财政扶持政策的实施现状与改进对策——基于广东、陕西和上海三省(市)的考察》，《浙江树人大学学报》2018年第1期，第18-23页。。不论是与同类公办高校教师待遇相比，还是与民办高校蓬勃的发展态势相比，民办高校教师待遇均处于较低水平。李立国等(2018)指出，民办高校教师待遇要比同类公办高校低20%～40%(20)李立国、鞠光宇、王春雩：《民办高校如何实现“非营利性”——以防范非公平关联方交易保证“非营利性”的制度设计》，《教育发展研究》2018年第23期，第15-22页。。除职称晋升可以增加收入外，目前民办高校普遍没有设计相应的收入进阶制度，导致教师一有机会便跳槽。董圣足(2018)提出，民办高校降低了包括教师薪酬在内的有效教学投入，最终势必影响到教育质量，损害广大受教育者的合法权益(21)董圣足：《民办学校“关联交易”的规制与自治》，《复旦教育论坛》2018年第4期，第30-36页。。目前民办高校最大的问题就是师生权益受到侵犯却得不到应有的监管和处理，教师维权非常困难。

(四)未建立相应的监管制度

作为非营利组织，非营利性民办高校的健康发展离不开政府监管和社会监督。对于民办高校的监管，很多地方政府还停留在看材料、听汇报的阶段，对民办高校发展中存在的问题不能给予必要的指导，或是指出问题并未给出解决方案，或是给出解决方案但不检查落实效果。另外，《民办教育促进法实施条例》虽然要求“国家机关工作人员不得担任民办学校理事会、董事会或者其他形式决策机构的成员”，但是对国家机关工作人员退休后到民办高校任职的情况并未作出规定。由于相关部门掌握着招生、年检等多项可以决定民办高校未来发展的权力，两者间难免会存在利益输送，导致政府在民办高校监管上“失灵”。同时，政府还存在过度监管的行为，比如通过招生指标、项目审批等途径控制民办高校的发展。此外，由于缺乏必要的引导和相应的社会环境，目前社会力量对民办高校的监督缺失。政府监管不力、非营利性民办高校信息披露制度不健全等，导致除如浙江树人大学、西安欧亚学院等少数民办高校有较高的信息披露度以外，大多数民办高校未及时公布涉及财务、人力等事项的重要信息。有些民办高校连董(理)事会、监事会的成员信息都未对外公开，甚至连章程都无法在学校官网上查阅到。有些民办高校未及时披露关系到考生及其家长利益的重要信息，如学费、住宿费以及教育教学的投入等。还有些民办高校较少披露学校年度经费支出、教职工聘任等重要信息，导致公众知情权无法得到保障，广大师生权益可能受损，最终影响非营利性民办高校的健康可持续发展。

二、非营利性民办高校偏离办学宗旨的成因

非营利性民办高校的办学行为之所以会偏离办学宗旨，既有学校外部环境的原因，也有学校内部管理的原因；既有客观原因，也有主观原因，且某些主观原因恰恰是某些客观因素长期积累的结果。具体来说，包括以下四个方面。

(一)相关法律制度不完善

民办教育公益性的实现离不开国家的财政扶持，更离不开法律制度的强有力保障。目前，民办教育法律政策还有诸多完善空间，例如《民办教育促进法》规定的分类管理，在相关新政及2021年修订的《民办教育促进法实施条例》(以下简称“新《实施条例》”)或地方制定的法规中都没有相关的操作规定，从而给举办者“以非营利之名行营利之实”留下了法律漏洞。在学者的呼吁下，各级政府对公共财政扶持民办教育已达成一致，但对扶持什么、怎么扶持、效果如何等缺少配套措施，造成民办教育投入上的“国进民退”。法律对政府购买、税收优惠、生均拨款、师生权益保障等作的规定都较为原则性，地方政府的探索也未形成可借鉴的操作经验，政府监管更是形同虚设。《民法典》规定，自捐助人出于特定目的捐出财产的那一刻起，捐助财产就完全脱离了包括但不限于捐助人的控制，而且也不会因财产管理人的改变而影响财产的存在和目的事业。由于我国民办高校成长的历史原因和相关法律法规对民办高校内部权力运作长期以来缺乏科学的制度设计，目前多数民办高校的董事会成员主要由举办者或其亲属担任，举办者很容易利用其董事长身份左右决策，使得学校的决策权往往集中在董事长一人或以董事长为中心的少数几人手里，教职工、学生等其他利益相关者几乎不能参与决策。新《实施条例》第十一条仍赋予举办者极大的权力，弱化了对举办者的规制，使举办者可以通过出任学校理事长、董事长或校长职务，通过对监督机构的虚置，来达到对学校的全面控制。现行法律的这些规定加大了举办者控制学校的风险，为举办者获取利益提供了便利，但又未对教师、学生、政府以及其他利益相关者的权益保障作出具体安排，大大影响了非营利性民办高校办学宗旨的实现。

(二)学校治理结构不科学

民办高校举办者多为个人、企业和社会团体。据董圣足(2018)的调查，在随机抽取的640所样本学校中，办学资金来自个人和私营企业的比例高达95%(22)董圣足：《民办学校“关联交易”的规制与自治》，《复旦教育论坛》2018年第4期，第30-36页。。在这些由个人和私营企业出资的民办高校中，基本上由举办者担任学校的董(理)事长。王一涛(2014)调查发现，在212所样本高校中，由举办者担任董(理)事长、校长、书记等重要职务的比例高达99.1%(23)王一涛：《我国民办高校创办者群体特征及其政策启示》，《高等教育研究》2014年第10期，第56-62页。。学校其他重要部门的领导职务都是由举办者的亲属担任。因而，家族化治理在民办高校中具有普遍性。举办者担任着学校的重要职务，在学校的创建、发展中一直发挥着主导作用，在民办高校的所有利益相关者中处于核心位置，拥有决策权。即使是校长这样的高级管理人员，也只是“高级打工者”而已。部分民办高校的章程甚至规定董(理)事长拥有一票否决权，其他董(理)事会成员都是根据举办者的要求办事，很难发挥有效的制约作用。基于我国民办高校投资办学的性质，即使选择了非营利性办学，举办者追求经济回报的需求依然旺盛。当举办者的物质需求得不到满足时，就可能引发利己性的短期行为。《民办教育促进法》 规定：“民办学校应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构并建立相应的监督机制。”在这里，用的是“应当”一词，表明这一法律规范是一种命令性规范，而非授权性规范。另外，这一法律规范的适用对象是民办学校，并没有区分营利性和非营利性。因此，不管是营利性还是非营利性民办学校，都应当建立相应的监督机构。虽然法律仅要求民办学校“建立相应的监督机制”，并未明确要求建立监事制度，但是监事制度作为现代大学法人治理的重要组成部分，具有增强防范的功能，可以为董(理)事会的科学决策保驾护航，是实现教育公益性和民办高等教育非营利性的有力保障。因此，很有必要在学校内部设立监事会。实践中，民办高校监事会要么有名无实，要么完全在董(理)事会的控制之下，发挥不了应有的监督作用。由举办者掌握绝对权力的内部治理结构，为举办者追求经济回报提供了便利。

(三)社会力量监督不到位

非营利性民办高校的办学行为是否体现了非营利性，离不开社会各界强有力的监督，而监督的核心是对学校财务的监督。非营利性民办高校不是不被允许从事经营活动，而是其从事经营活动所获得的利益是否用于教育事业，有没有落入举办者的个人腰包？另外，非营利性民办高校的资产既有举办者投入的资产，也有国家投入的资产。如何确保学校资产不被私人侵占，这是一个重要的现实问题。我国对非营利性民办高校并未建立起办学信息披露制度，对学校财务安全的监管也十分薄弱，对学校财务审计的规定较简单，导致其财务信息不公开、不透明，而这极不利于政府和社会对非营利性民办高校的财务进行监督。例如，针对民办高校资产与财务制度的监督，《民办教育促进法》及其实施条例只规定学校要接受审批机关及其他相关部门的监督，但是具体由哪些部门来监督，按照何种程序进行监督，监督的内容和职责是什么，对这些问题并未作出明确规定。又如，《民办教育促进法》虽然要求民办学校在每个会计年度末要将财务会计报告送交事务所进行审计，但是未对事务所的资质等提出具体要求，这给民办高校做假账提供了可乘之机。此外，《民办教育促进法》虽然要求民办高校在财务会计报告审计结束后公布审计结果，但是对公布的方式、地点以及周期同样未作规定，都由民办高校自行决定。对社会、考生和家长十分关注的教育教学质量，既没有来自教育行政部门的检查，也无来自第三方的评估，很多时候学校自吹自擂。对投资人拆借办学资金投资个人企业的问题，也未引起相关部门的重视。非营利性民办高校社会力量监督之薄弱，已影响到该类民办高校办学宗旨的实现。

(四)师生权益保障机制不健全

师生是民办高校重要的利益相关者，保障师生合法权益是民办高校和社会各界应尽的责任与义务。现实中，有的民办高校随意压缩教学时间、降低教学质量，侵害学生的受教育权；有的民办高校为降低办学成本，不按国家规定为教师缴纳社会保险或者随意克扣教师工资，或者依仗其灵活的自主管理权以各种名义解聘教师，侵害教师的劳动权。2015年兰州某民办高校英语教师因患癌症被学校开除的事件就是一个典型案例(24)赵志锋：《兰州高校女教师患癌被开除事件始末》，《法制日报》2016年8月25日，第5版。。民办高校教职工普遍缺少归属感和安全感，已成为行业内一个不争的事实。另外，民办高校教师不仅要承担繁重的教学、科研任务，而且要承担各种琐碎的行政事务。繁重的工作任务使得民办高校教师无暇提升自身的教学水平和科研水平，但科研任务的考核又使得教师不得不从事着低水平的科研，长此以往，陷入恶性循环。教师因缺乏归属感、安全感和幸福感，一有机会就会选择离开民办高校。教师队伍不稳定，损害的是学生权益。由于民办高校主要由举办者或以举办者为核心的董(理)事会说了算，当师生的合法权益受到侵害时，工会、教职工代表大会、学生代表大会等组织大多保持沉默，不会站出来维权，进一步助长了民办高校偏离办学宗旨的气焰。

三、非营利性民办高校实现办学宗旨的对策

非营利性民办高校的办学行为之所以偏离办学宗旨，既有法律政策不完善、学校治理结构不科学的原因，也有社会力量监督不到位、师生权益保障机制不健全的原因。因此，要保证非营利性民办高校办学宗旨的实现，需要从四个方面综合治理。

(一)完善相关法律制度

法律政策的作用在于规范、引导和保障。要保证非营利性民办高校办学宗旨的实现，首先要完善相关法律制度。这一点美国的一些做法值得借鉴。美国法律从区分标准、管理体制、登记注册、产权界定、日常管理、经费资助和认证等方面，对营利性和非营利性私立高校作了严格规定(25)江虹、鞠光宇：《美国政府对营利性和非营利性私立高校的分类管理研究》，《高教探索》2016年第1期，第52-56页。。可以说，我国《民办教育促进法》的修订正是吸收了美国法律比较积极合理的因素，如营利性、非营利性民办高校的区分标准、产权界定以及对两类高校的管理和资助办法等。但美国法律对两类高校还有许多更加详细的规定，值得进一步借鉴。比如，在管理体制方面，在美国申请注册非营利性私立高校，除了需要向州政府提供董(理)事会成员名单、学校章程、经费来源、校长人选、师资情况、课程设置计划等材料外，还需要提供卫生、建设、消防等方面的材料，并接受相关部门的实际检查(26)周梁云、穆美琼：《美国私立教育法律制度的特点及其借鉴》，《云南师范大学学报(哲学社会科学版)》2006年第3期，第35-39页。；在税收方面，非营利性私立高校若符合501(C)(3)的免税条款，可以享受多种税收优惠，而营利性私立高校需将税前收入的40%用于缴纳资产财产税、销售税、所得税等。

“社会的需要和社会的意见常常或多或少地走在‘法律’的前面。”(27)梅因著，沈景一译：《古代法》，商务印书馆1959年版，第15页。囿于对非营利组织功能的认识，我国现行立法难免存在一些缺失，有关非营利性民办高校的法律政策供给明显不足：或体系不完备，对实践中存在的问题回应不够；或过于原则、操作性不强，很多地方政府仅照抄法律原文，制定的相关规定不够细致，相关的检查落实走过场或者治标不治本，结果是法律法规反复修订，落实效果很不理想。为了促进非营利性民办高校办学宗旨的实现，必须立足于教育公益性和非营利组织的属性，借鉴其他国家的立法经验，针对我国民办高等教育发展中存在的问题，建构以《民法典》为统帅、非营利组织基本法为主导、非营利组织单行法为补充(28)伍治良：《我国非营利组织立法的原则、模式及结构》，《经济社会体制比较》2014年第6期，第103-111页。的较为完善的民办高等教育法律体系，以促进其办学宗旨的实现。同时，要将法律法规的检查落实作为中央和地方政府在分类管理初期规范、引导非营利性民办高校健康发展的重要工作。

(二)健全内部治理结构

要保证非营利性民办高校办学目标的实现，除了完善相关法律制度外，还要规范学校的内部治理结构。这一点美国的一些做法同样值得借鉴。美国对营利性与非营利性私立高校在内部治理架构和运作管理上有着不同的特点。非营利性私立高校内部治理结构由学术权力和行政权力两部分构成，其组织结构分别掌管学校的学术和行政权力。其中，行政权力包括董(理)事会、校长、二级学院和系，董(理)事会负责学校的长远规划，校长、院长和系主任等管理人员分别负责学校、二级学院和系一级的运作及管理，学术权力则掌握在教授会及各学科学术委员会手中。各治理主体之间相互制约、相互配合。而营利性私立高校则是由行政权力主导，股东大会掌握着最高权力，学术权力处于被支配的地位。

我国非营利性民办高校要实现办学宗旨，一定要严格按照非营利组织的相关规定，健全内部治理结构。董(理)事会是非营利性民办高校落实办学自主权的重要治理结构，其职责是制定学校教育政策和规划学校未来发展，保障高校办学资金的充裕、预算的合理和教育教学资源的优化配置。因此，董(理)事会既要尊重大学自身的学术传统和决策模式，又要引导民办高校担负起应有的社会职责，为国家和社会培养更多优秀的复合型人才。为此，董(理)事会要广泛吸纳社会各界精英参与到办学中来，反映政府意志，回应企业需求，守护教育卓越，提升管理水平，推动非营利性民办高校的健康可持续发展。与此同时，为防止财政资金落入举办者的个人腰包、保证非营利性民办高校的办学行为符合其办学宗旨，监事(会)应通过顶层设计保证学校的办学活动真正体现非营利性。可以借鉴我国台湾地区“私立学校法”中监察人有可疑事实向主管部门报告的规定，一旦发现董(理)事会及其执行机构有违法、违规行为，监事会可要求其限期整改。如果对方拒不改正，监事会可向教育主管部门报告。也可组建由政府、举办者、教师、学生及其家长代表等组成的社员代表大会，作为学校的最高权力机关，由其选举产生监事并组成监事会。监事会对社员代表大会负责，并报告工作(29)惠向红、杜世雄：《非营利性民办院校财务监管的法律思考》，《法制博览》2021年第16期，第20-22页。。

(三)加强社会监督

非营利性民办高校在享受国家税收优惠、政扶持待遇的同时，有义务接受国家和社会的监督。由于我国一直未对民办高校建立办学信息披露制度，公众无法对其进行有效监督。杨德岭等(2020)主张借鉴日本非营利性私立高校在会计监督上的成功经验，要求该类高校定期向履行监管职能的教育行政部门提供预算数据和年度报表，接受外部审计机构必要的审计，并将财务数据向政府、投资者、捐赠者以及其他利益相关者披露，一旦发现问题，政府有权要求其改正(30)杨德岭、楚英英：《非营利性民办高校财务监管的若干思考》，《国际商务财会》2020年第12期，第37-40页。。对此，笔者认为，有必要以立法的形式建立健全教育行政部门的年度检查制度，民办高校的办学信息公开制度、资产与财务审计制度，中国民办教育协会的行业监督制度，新闻媒体和普通公民的社会监督制度，以强化公众对非营利性民办高校的监督。例如，立法可明确要求非营利性民办高校在每个会计年度结束时将资金收支情况向学校董(理)事会和教代会报告，并报送省级教育主管部门备案，在政府指定的官方网站向社会披露，接受社会监督。在每个会计年度结束时，由省级教育主管部门委托权威的会计师事务所对民办高校的年度会计报表进行审计，由审计部门对学校的财务收支及资产负债情况进行专项审计。同时，主管部门应与财政、金融监管部门、金融机构通力合作，加强对非营利性民办高校的财务监管，对转移资金挪作他用、违规收费、抽逃资金等违法违规行为加大打击力度。另外，还可通过天眼查、企业查等软件对投资人的投资状况进行查阅；通过第三方平台对学校的教育教学质量、师资水平等作出客观的评价，并对存在的问题提出改进意见等。总之，只有将非营利性民办高校置于全社会的监督之下，才能真正保障其办学宗旨的实现。

(四)保障师生权益

“世界一流大学”最重要的标准之一就是大学教师的素质(31)杨东平：《大学之道》，文汇出版社2003年版，第32页。。大学不仅是传播和分析知识的场所(教学与学术)，更是创造知识(发明与创新)的场所(32)詹姆斯·J.杜德斯达著，刘彤、屈书杰、刘向荣译：《21世纪的大学》，北京大学出版社2005年版，第13页。。大学之所以成为大学，就在于它能够在广阔的领域里为学生提供学习的空间，因此，大学必须为学生顺利进入社会提供更有广度和深度的课程，而课程的广度和深度取决于教师的素质。从“办人民满意教育”的前提出发，民办高校要对标非营利组织的宗旨，切实提升教师素质、维护教师权益。国家、地方以及所在高校要通过政策引领、制度保障和措施落实，为提升民办高校教师素质创造条件。同样，民办高校学生具有与公办高校学生一样的受教育权等各项权利，必须切实加以保障。

为更好地保障师生合法权益，有必要督促非营利性民办高校尽快建立以维护师生权益为职责的监事会。鉴于民办高校的实际，为了不使监事会沦为董(理)事会的附庸，除了由政府用专项资金保障监事的职务报酬外，还要加强监事职权，赋予监事对董(理)事、校长等违反法律、法规或者学校章程的行为进行监督、批评，责令整改，必要时可向教职工代表大会、学生代表大会、董(理)事会报告，提请罢免其职务的权利。当董(理)事、校长等的行为损害学校或教职工、学生的利益时，监事享有要求其改正，必要时向教职工代表大会、学生代表大会或国家有关主管机关报告，单独或协助相关当事人向人民法院提起诉讼的权利。另外，对于损害教师权益的行为，教育主管部门、社会舆论监督单位以及学校党委、工会、教职工代表大会、学生代表大会等应该有所作为，积极支持师生维权。

四、结 语

非营利组织的基本性质为非营利性、非政府性、非政治性、自治性和私法主体性，其中，非营利性和非政府性决定了非营利组织“所有者”的天然缺位，因此完善的执行机制和监督机制是非营利组织健康发展的基本保障。鉴于我国民办高校投资办学的性质，非营利性民办高校不论是从顶层设计和实际运作，还是从社会监督和治理结构等方面，都偏离了非营利组织的宗旨。目前我国非营利性民办高校偏离办学宗旨不是由单个因素造成的，而是上述各个因素综合作用的结果。特别是新修订的《民办教育促进法》及其实施条例不是完全基于问题的解决对法律进行细化或深化，一些非营利性民办高校愈来愈偏离办学宗旨。基于这样的考量，本文认为，要扭转这种形势，应制定有前瞻性、有针对性，切实按照非营利组织宗旨运行的法律法规。为此，中央和地方政府必须尽快完善与非营利性民办高校相关的法律制度，出台具体的实施细则。同时，健全非营利性民办高校的内部治理结构，加大舆论监督和社会监督的力度，构建更完善的师生权益保障机制，从而确保非营利性民办高校办学宗旨的实现。