能力视域下相对贫困的生成逻辑与治理路径

何 眉 杨肃昌 陈卫强

[提要]厘定生成逻辑既是相对贫困治理策略空间选择的目标靶向，也是加快形成相对贫困治理长效机制的前置基础。新发展阶段赋予相对贫困新的时代内涵，文章基于能力情境透视相对贫困的形成机理及治理路径，从家庭资本禀赋匮乏、权利与机会缺失和韧性能力阙如三维视角尝试性解构相对贫困的生成逻辑，探索性回答相对贫困的比较性、多维性、发展性、动态变化性等内在特质。以此为逻辑延续和脉络基点，从内外因素综合制约、识别困难及治理复杂等角度审视相对贫困群体能力的提升困境，继而从全方位提升人力资本水平、“赋权增能”弥合能力鸿沟、多元力量共筑韧性网络体系及强化能力培育与再造长效机制四重维度形塑相对贫困群体的能力提升路径，以期在相对贫困群体能力锻铸过程中梯度推进共同富裕目标的实现。

引言

2022年中央一号文件①提出，要“牢牢守住保障国家粮食安全和不发生规模性返贫两条底线”，这是继党的十九届六中全会提出“使人民摆脱贫困、尽快富裕起来”后中央政策再次聚焦贫困问题，明确了下一步的工作重点和目标方向。自党的十八大以来，中国政府通过精准化的对象识别、超常规的组织动员、系统性的帮扶政策以及高强度的资源投入，取得了举世瞩目的减贫成绩。2020年，我国实现了现行标准下所有贫困人口脱贫，千百年来困扰中华民族的绝对贫困问题历史性地划上了句号，我国实现了无数先民“民亦劳止、汔可小康”“五谷丰登、物阜民康”的美好憧憬，书写了“最成功的脱贫故事”，贡献了减贫脱贫的中国智慧、中国方案。

在消除统计意义上的绝对贫困、全面建成小康社会后，我国将迈向实现第二个百年奋斗目标、巩固拓展脱贫攻坚成果和解决相对贫困的重要阶段。显性的绝对贫困转为较为隐性的相对贫困，探索重构贫困治理新思维新举措势在必行，厘清不同贫困状态的主要内容和重点方向是贫困治理之路转化的关键。绝对贫困的治理主要关注生存性问题，绝大多数政策主要针对贫困主体收入和基本生活保障问题，其主要扶贫方式是外援式的帮扶与输血，侧重于物质补助与生活救济。与绝对贫困相比，相对贫困的表现形式更加多元，形成原因更为复杂，治理更聚焦于多元与发展性问题，治理方式从外力着手转变为侧重于治理主体内力的挖掘。对于相对贫困这一新的贫困形式，应提前预测、深刻剖析和及时应对。[1]

实际上，相对贫困是一种多维发展贫困，是相对贫困群体资源阙如、机会缺失、权利剥夺的直接后果，受内源性因素和外源性因素的双重制约。相对贫困群体通常具有“贫”“困”“弱”三种特征，“贫”可理解为物质资源的匮乏，是绝对贫困时代的主要特征，致贫的原因主要为生存能力的缺失。“困”和“弱”则反映了发展资本匮乏、权利不足和抗逆能力低下等问题，是相对贫困的主要表现。主体能力是冲破相对贫困陷阱的内源性动力，在一定程度上决定了行为主体的资源获取、资源运用及资源吸引水平。一般而言，行为主体的能力越强，对资源的整合再配置效率亦会越高，能力既是行为主体获取发展资源的前置条件，是推动静态的资源优势向动态的经济优势转化的助推器，更是吸引优质资源急遽流入的关键所在。通过相适配的内源性动力和外向性驱力的高效配合和有效衔接，达至行为主体能力的提升与再造目标，方能彻底改变导致贫困的“弱”与“困”的属性。[2]因此，从某种程度上说，行为主体能力的提升过程即是贫困的治理过程，激发相对贫困群体脱贫致富的积极性、主动性和创造性，实现由“输血”向“造血”的现实转变，成为解决相对贫困的应然之举和实然之策。基于此，本文从能力视角对相对贫困的生成机理进行溯源，从家庭资本禀赋匮乏、权利与机会缺失和韧性能力阙如三维视角尝试性解构相对贫困生成的内在逻辑，探索性地回答相对贫困多维性、发展性、动态变化性等内在特质，继而从全方位提升人力资本水平、“赋权增能”弥合能力鸿沟、多元力量共筑韧性网络体系及强化能力培育与再造长效机制四重维度形塑相对贫困群体的能力提升路径，以期在相对贫困群体能力锻铸过程中梯度推进共同富裕目标的实现。

一、相对贫困的内涵特征与能力贫困阐释

党的十九届四中全会提出，要“打赢脱贫攻坚战，建立解决相对贫困的长效机制”。这意味着，2020年后绝对贫困问题基本解决，相对贫困将成为我国新时代贫困的基本存在样态，贫困性质的根本性变化要求适时调整反贫困战略，减贫工作方式将由集中作战转变为常态化推进。围绕相对贫困治理的一系列政策举措将会密集出台，对于相对贫困的治理策略予以科学研判和超前布局恰逢其时。[3]若要有效解决相对贫困，需要重点研判相对贫困的内涵特征及其产生的根源。[4]厘清了这些问题，扶贫减贫方能对症下药。

(一)相对贫困的内涵及其特征

相对贫困是与绝对贫困相对应的概念。绝对贫困强调通过测算维持身体机能所需的最低生活必需品对应的收入水平为标准，判断一个家庭是否处于贫困状态，相对贫困则更关注收入和权利分配的不平等，更侧重于与参照群体相比较而体现出来的一种“相对被剥夺”。随着我国绝对贫困时代的终结和相对贫困时代的到来，贫困的形态和形式皆发生了根本性变化，赋予了新的贫困内涵和时代特征，具体从以下几个方面进行阐释。

1.相对贫困的概念内涵具有典型的比较特质。这个“相对”的概念是与“绝对”相比较而言的。绝对贫困是一种单维的物质贫困，相对贫困是一种多维的综合贫困。相对贫困并非天然存在，而是通过相互比较形成的，或者说，是由于比较而产生了相对的意味。相对贫困不仅代表了收入的差距，还意味着与其他人或其他社会群体相比，由于社会剥夺、社会排斥、社会结构等而带来的相对剥夺感。[5]区域经济发展的不平衡不充分也是相对贫困问题的重要体现。相对贫困的相对性还体现在贫困主体的主观感受上。马克思、恩格斯曾做过这样一个比喻：“在周围的房屋都一样小的情况下，一座房子不管有多小，都是能满足社会对住房的期许的。但是，一旦近旁耸立起一座宫殿，这座小房子就缩成可怜的茅舍模样了。[6](P.319)”罗素在《幸福之路》一文中曾谈到，“乞丐不一定会嫉妒那些百万富翁，但一定会妒忌收入更高的乞丐。”[7](P.181)以上这些例证生动地揭示了个人感知情境下的相对贫困。

2.相对贫困的概念内涵具有明显的多元属性。相对贫困的多元性体现在以下几个方面：首先，贫困的内容多元化。与绝对贫困的以“两不愁、三保障”的实现与否作为单一判断标准不同，相对贫困研究不仅要求满足基本的生活需要，更强调参与社会发展和共享发展成果的权利；不仅呈现为经济贫困，还体现为文化贫困、精神贫困、权利贫困等多维贫困；不仅受到经济基础的影响，社会结构、区域差异、文化特色、地方性知识等对贫困主体带来的影响也不容小觑。其次，成因多元化。相对贫困有着丰富多维的表现形式，致贫原因比绝对贫困更为复杂多样。2020年后的相对贫困主要表现为收入性贫困、支出性贫困、特殊群体贫困、文化贫困、区域不平衡发展型贫困等类型，社会排斥、环境脆弱、生计不可持续[8]、发展潜能和能力不足等[9]因素都会导致某些群体陷入相对贫困的境地。最后，群体、地域分布的多元化。绝对贫困的解决以农村地区为重要场域，主要解决贫困群体“两不愁、三保障”的基本生存问题，帮扶对象集中在民族地区、边远山区、革命老区等自然环境较为恶劣的地方；相对贫困主要关注的群体农村边缘贫困户、城市贫困群体、农村到城市的流动人口等，所涉人群更为宽泛，对象分布更为分散，流动性较强，生活状态不稳定，难以准确识别和长期追踪监测。

3.相对贫困的概念内涵具有显著的发展意蕴。如果说绝对贫困是一种生存性议题，那么相对贫困的治理就是发展性议题。对相对贫困的治理映射了人们对发展机会的追求、对发展权利的渴望，以及对美好生活的憧憬。与绝对贫困所反映的物质资料短缺匮乏、生存艰难的状况相比，相对贫困更加关注社会发展的不平衡、不充分问题，代表了共享社会发展成果的美好愿望，其目标是“真正实现社会共享、实现每个人自由而全面的发展”“走向共同富裕”。

4.相对贫困治理需要构建多重能力。对于绝对贫困状态中的个体来说，最紧迫的任务是在物资资料匮乏条件下挣扎奋斗，因此最重要的能力就是生计能力。但对于相对贫困来说，只有生计能力是不够的，对美好愿望的追求，对更好生活的向往，对改变收入地位的权利与机会的渴望，要求具备更全面的能力。如果缺乏这样全面、可持续的能力，不管外界怎样帮扶与推动，都无法根除相对贫困问题。因此，能力的全面提升已成为相对贫困情境下的一种既显而易见又必不可少的发展基础。

综上所述，相对贫困是一种复杂的经济现象和社会现象的综合体，与绝对贫困的攻坚战相比，内涵更为多元、对象范围更广、对能力的要求更高。其治理不仅要涵盖经济问题，还要着力解决多维贫困问题；不仅要弱化贫困对象的相对剥夺感，还要致力于实现共同富裕。因此，相对贫困的治理不是一次百米冲刺，更像是一场“从贫困到共同富裕”的超级马拉松。在这场超级马拉松比赛中，政府帮扶的有限性及短期性与相对贫困的长期性与复杂性之间构成了一个结构性矛盾，[10]迫切要求深入研判相对贫困问题的主要根源，对症下药，而这个“药”，就是能力。找到解决这个重大、复杂而又长期存在的问题的关键——能力的培育与再造，并依此构建长效治理机制，方能有效解决相对贫困问题。

(二)相对贫困生成的能力因素阐释

相对贫困的表现形式是多元的，其产生的原因比绝对贫困更为复杂、多维、长期。辩证唯物主义认为，事物的变化发展是内因与外因共同作用的结果，内因是事物运动的源泉，决定着事物变化发展的基本趋势，外因是条件，外因通过内因起作用，促进或阻碍事物发展。对于相对贫困治理而言，各级党委、政府、社会力量以及他们提供的各种资源、机会属于外部帮扶力量，是解决相对贫困的外因，贫困主体是被帮扶对象，也是脱贫的内因。随着我国精准扶贫政策的不断实施和绝对贫困人口的全面脱贫，客体性贫困因素不再成为影响相对贫困问题产生的主要原因，而内源性因素则成为相对贫困治理的关键。主体性构建的核心问题在于相对贫困主体能力的提升。关于这一点，已有学者从理论层面给出了精辟论述和深刻洞悉，如阿玛蒂亚·森在其著作《以自由看待发展》中创造性地指出，“贫困不仅仅是经济上收入低下的表现，更是一种社会参与能力、收入创造能力与机会获取能力的缺失”[11](P.14-15)；汤森也认为，“获得发展资源及其配置能力的缺失是群体的娱乐、社会参与、自由进步等权利被剥夺的关键”[12](P.121)，这种资源和权利的剥夺是贫困群体能力缺失的集中体现，反过来会缩窄贫困群体社会资源和发展机会的获取空间，致使其无法走出相对贫困泥淖。[13]从这个角度来讲，能力缺失是相对贫困生成的根本原因，也是导致贫困群体长期处于贫困陷阱的内源性因素，更是相对贫困长效治理机制难以形塑的现实障碍。为此，从能力视角出发透视相对贫困的生成原因和治理机制既十分重要也非常必要，是我国在贫困治理进程中的探索性表达和创新性实践，能够对相对贫困的尝试性解读和系统性治理提供有益镜鉴。

相较而论，我国对相对贫困的成因解读较多偏重客观因素，从主观视角探究贫困成因的研究较为鲜见，尤其是缺乏能力不足对贫困生成的相关探讨。[14]这为本研究从能力视角探讨相对贫困的生成原因留下了边际贡献空间。第一，以往的研究多侧重于从社会保障、公共服务均等化、产业扶贫等角度研究相对贫困问题，鲜少从能力的视域研究相对贫困的治理之策，本文认为“以人为本”，切实提高相对贫困主体的综合能力才是解决相对贫困问题的关键举措。第二，以往关于能力的一些研究缺乏系统性，且对能力的评估没有做到与时俱进，本文从发展资本视角、权利机会视角、韧性视角综合研究相对贫困产生的机理与逻辑，着重对数字能力、抗逆能力、资本重构能力、参与能力等的检视，研究更为全面系统。第三，通过对“能力”缺乏的精深挖掘，提出解决相对贫困的可行性路径，是对相对贫困研究的必要补充。以此为逻辑延续和脉络基点，本文认为相对贫困解决的关键突破点在于将能力提升作为贫困治理的基本范畴，这既是区别于绝对贫困衡量标准的描述性特征，也是我国贫困政策制订的目标导向和靶向指引，还是相对贫困群体能力重塑与再造的前置基础，更是共同富裕目标下我国相对贫困问题解决的基本着力点。

二、能力情境下相对贫困生成的逻辑透视

真正透彻了解问题是解决问题的起点，或者如一些哲人所说，是解决了问题的一半。个体能力主要由个体资本禀赋、权利与机会的获得、韧性能力等决定，这些能力有一部分为先天禀赋，但大部分都是通过后天获得。[15]从能力情境剖析相对贫困的生成逻辑，对于透视相对贫困问题产生的根源、摸清其内在特质、建立治理长效机制至关重要。

(一)家庭资本禀赋视角

资本禀赋是家庭生存能力和发展潜力的直观刻画，也是分析相对贫困的逻辑起点和核心线索。一般而言，家庭资本禀赋与相对贫困的发生概率具有反向关联，即资本丰裕度越高，相对贫困生成的可能性越小；资本越匮乏，相对贫困的发生几率越高。人力资本缺失、信息获取能力弱化和生计转型能力阙如等家庭资本禀赋缺乏是相对贫困群体能力缺失的典型特征，也是相对贫困问题长期难以破局的桎梏。因此，从家庭资本禀赋视角审视相对贫困的原因，能够拓宽相对贫困的研究内容和分析视角，为构建相对贫困长效治理机制贡献经验。

1.人力资本缺乏导致的能力贫困。家庭成员的人力资本是家庭禀赋的重要衡量指标。人力资本亦称“非物质资本”，是体现在劳动者身上的资本，主要包括劳动者的健康状况、知识、文化与技术水平等。随着科技的飞速进步和物质生活水平的显著提高，人力资本的重要性更加凸显，低人力资本水准导致的发展能力不足已成为相对贫困的主要致因。

因病致贫、因病返贫是脱贫路上的“拦路虎”。对于一个普通家庭或者刚刚脱离贫困的家庭来说，如果家庭成员或家庭主要劳动力患病，则不但要发生治疗费用，还会因患病成员健康人力资本的减少或丧失而直接影响创收，加大陷入相对贫困的风险。此外，一些健康问题是长期的、甚至是伴随终生的，长此以往，治疗费用将是一笔长期、巨额的支出。这说明因病致贫返贫是诱使相对贫困生成的重要因素，也是巩固脱贫攻坚成果工作的难中之难。

知识、文化与技能水平是衡量人力资本的重要指标，也是家庭禀赋的另一重要刻画维度。知识、文化与技能水平低下不仅仅包括教育水平的低下，还包括获取知识、吸收和交流知识的能力的贫困以及获取知识途径的匮乏。[16]其次，这部分人群缺乏继续教育和培训的机会，张永亮(2018)的调查结果显示，接受农业技术培训的在家务农农民比例较低，不到总人数的一半，在外务工的农民工接受技能培训的人数比例不足60%。[17]受教育水平低下使得部分人群接受先进的知识和技术的能力低下，难以将知识、技术与物质资本融合，从而阻碍了生产率的提高和收入的增长。对于城市群体来说，大多数人从事脑力劳动，对身体的要求不是很高，但如果文化程度低、技能单一、学习新知识新技能的能力较差，则很容易在激烈的市场竞争中处于弱势，在产业改革或者企业重组中，这部分人可能最早被裁减，且再就业的难度很大。[18]人力资本的缺乏渐趋成一个向下的循环：人力资本越缺乏，收益越少，用于进一步投入人力资本积累的资源就越少，收益将呈螺旋式下降，长此以往，家庭将不可避免地陷入相对贫困的境地。

2.信息能力低下导致的能力贫困。信息能力是指一个人通过学习，将信息资源与现有生计有机结合，以提高其工作效率或增强发展水平的能力。信息能力至少应该包括以下三个方面：一是获取信息的能力。获取信息的能力是指对获取信息有着较强的愿望和意向，对信息的获得较为敏锐，并能利用各种方式、通过各种渠道获得所需的信息。二是判断信息的能力。判断信息的能力是指从众多信息中选择必要的信息，判断其内容，并提炼出其价值的能力。在信息技术广泛应用的背景下，新信息爆炸式地涌现，媒体充斥着各种片面、无用、不实的信息，大众除了获取信息之外，还要准确判断、识别有价值的信息，否则将有可能迷失在信息的洪流中。三是利用信息的能力。利用信息的能力主要表现在对搜集到的信息进行适当的整理，提取其中隐含的、有价值的信息并为我所用，促进发展，提高发展效率的能力。利用信息的能力是信息能力的最终体现。

信息是一种权力与力量，在市场力量迅速增强、科技不断进步、全球化不断加深的背景下，信息的重要性愈发凸显，而信息能力则显得格外重要。由于受教育程度、经济收入、健康、认知能力等不同，不同群体的信息能力差距很大。尤其是随着社会、经济越来越数字化，数字技能迅速成为数字时代日常生活和工作中获得信息时必不可少的重要技能，数字技能的差距使得不同群体之间形成了巨大的“信息能力鸿沟”，信息能力较高的人群知识和信息资源更多，更容易获得更高回报和更快的财富积累，实现知识创造财富，信息能力低下的人群则容易丧失发展机会，逐渐成为“落伍者”。在农村，信息能力的匮乏显著阻碍了数字技术的普及，这使得城乡间的收入差距越来越大，缺乏相应信息技能的人群无法分享科技、经济发展带来的巨大红利。目前，信息能力的低下已成为了巩固拓展脱贫攻坚成果的重大障碍，也日趋成为引致相对贫困的重要因素。

3.生计转型能力低下导致的能力贫困。生计是指个人或家庭自立、谋生的方法，生计能力是其获取发展资源(人力资本、自然资本、物质资本、金融资本和社会资本)和权力的基础性能力。[19]就生计转型而言，学界一般认为生计转型主要有两种，一种是将生计资本转入新的活动，比如由种菜转为牲畜养殖，另一种是在保持原有的生计活动不变的情况下做出内部调整，比如向原生计活动增加(或减少)投入。[20]从生计可持续发展的角度来看，生计转型不仅仅是结构的调整，还兼有发展和能力提升的意蕴。生计转型至少包含了以下几种形式：第一种形式是以其本职工作为基础，对其所从事产业的链条进行延伸、对产业范围进行拓展，或者实现了产品形式、交易方式的创新。比如一个主营粮食作物、兼顾养殖的农户，将这种“生存型”生计转为以经济作物种植为主、兼顾养殖的“发展型生计”，或者更换发展前景更好的工作岗位，就算顺利实现了生计转型。第二种形式是指在暂时性生计断裂的情况下，成功找到了新的生计方式，如在山区以放牧为生的牧民，因异地扶贫搬迁政策迁居到了平原地区，成功地在住地附近找到了收入不错的工作，或者下岗工人成功再就业或创业，这都属于成功的生计转型。

生计转型是否成功与生计活动的类型、主体的资源禀赋、转型意愿等密切相关，但更主要地取决于相关人群的转型能力。创新创业能力、判断市场前景的能力、参与市场竞争的能力、抓住机会的能力等，都属于生计转型能力的表现形式。如果缺乏生计转型能力，则很难实现家庭资产的可持续发展。如对一些农户来说，他们虽在政府兜底政策(如房屋修缮、低保等)的基本保障下实现了现行标准下的“脱贫”，但是转型能力低下，在生产中仍受到原有生计意识和生计行为影响，生产达到一定规模后遭遇发展瓶颈，出现“没有发展的增长”问题，从而陷入“生计内卷化”而导致相对贫困。

(二)权利与机会缺失导致的相对贫困

发展权利与机会的获得，从本质上来讲是一种资源的占有，[21]也是行为主体可行能力的实质性表现。权利、机会与能力之间是和谐共生关系，权利和机会是主体可行能力发挥和进一步提升的重要条件，而可行能力的提升又是获得发展资源和机会空间的关键因素，形成互促互进、共同发展的良性循环格局。反之，权利和机会的缺乏也是个体能力的制约性因素，影响行为主体可行能力的全面提升，使得行为主体无法抓住发展资源的获取机遇，限制能力的提升而陷入恶性循环，这是相关群体长期无法摆脱相对贫困泥淖的重要因素。

1.享有公共服务的权利不均等。公共服务是国家和政府为保障人民的基本生活需求和发展需要而做出的系列制度安排，包括文化教育、医疗卫生、社会保险、住房保障等诸多方面。从某种角度来讲，公共服务在数量和质量上的差异性决定了个体获得发展资源的机会和权利，使得行为主体间的可行能力出现异质性，这一点在不同层面均能找到有力证据。就国家层面来讲，我国的公共服务供给基本上是海量且优质的，但在区域经济发展差距、城乡二元结构、财政资金投入倾向等因素综合作用下，依然存在公共服务供给的结构性失衡现象，集中表现在区域间、城乡间、城市内部乃至农村内部，直观体现为个体享有的社会权益的失衡。

基础教育资源是培育人力资本水平最主要的公共服务形式。我国基础教育的重点是保障适龄儿童均享有入学受教育的机会和权利，集中表现为对九年义务教育阶段的学生免除全部学杂费。遗憾的是，在庞大的人口数量面前，我国的各项教育资源依然显得相对不足，导致基础教育资源的分配呈现出极大的结构性失衡问题。如城市与农村地区在教育资源上存在明显的差异性，城市地区在软硬件基础设施建设、师资力量和学历构成等方面均优于农村地区，在一定程度上拉开了城乡间的发展差距，尤其是在人力资本积累方面表现更为明显。同时，即使对拥有城市户籍的人群而言，在严格的划片上学、学区房政策等因素影响下，优质教育资源不断向好的学校集聚，长时期内将会形成“马太效应”，导致部分群体失去享受优质教育资源的权利和机会，剥夺其日后获得良好发展的能力。此外，我国仍然广泛存在城乡间公共就业服务的不平等。长期以来，政府提供的公共就业服务主要集中在城镇，且不同城市公共就业服务的技术水平、基础设施、服务质量差距较大，导致城乡、不同区域的人群享受到的服务截然不同，这些因素会影响行为主体综合能力的提升。

2.自我发展机遇和提升空间的缺失。实际上，行为主体能力的提升是外部环境和内部因素综合作用的结果，而这些因素处在动态变化之中，决定了行为主体需要在这些变化中实施适应性调整。以此为脉络基点，抢抓一切有利于个体发展的机遇空间，不断进行自我发展资源的积累活动，成为应对这一变化的应然之举和实然之策。

就外部环境而言，政策或制度的限制，会影响机会和渠道的获得，限制能力的自由发挥、阻碍能力的提升，最终导致能力贫困。在计划经济时期，我国不允许农村劳动力进城务工，只能长期从事低生产率的农业劳作，因“统购统销”政策，没有机会将农业产出转化为经济收益，是可行能力被外部环境严重限制甚至被剥夺的典型例子。[22]近年来，我国城镇化率、尤其是常住人口城镇化率不断提高，但农村转移人口市民化进程滞后，突出表现为户籍人口城镇化率大幅低于常住人口城镇化率，其根源则是各种户籍制度和落户条件的制约。这种外部政策环境限制了相关人群自我发展的机会和渠道。于镇嘉和李实(2018)基于对中国住户收入调查数据的测算发现，在我国城市劳动力市场，户籍歧视现象广泛存在，对农村籍劳动力的就业机会和行业准入机会产生了显著影响，在其它条件相同的情况下，相对于农村劳动力而言，具有城镇户籍的劳动力在获得工作机会方面具有明显优势，如城市户籍劳动力获得高端服务业的就业机会比农村户籍劳动力高出2.6倍。[23]与建筑业、商业、制造业、低端服务业等相比，高端服务业的收入更高、福利更好，对从业者技术的要求也更高，这种优质工作机会的丧失所造成的直接后果是收入能力的丧失，其所造成的间接后果则更为持久和广泛，包括失业者主动性、自信心和自立心的丧失，学习新技能机会的丧失，甚至是心理健康和身体健康的损害，其随迁家属无法享受与市民同等的教育、医疗、社会保障、住房保障等基本公共服务，其子女亦很难享受到与城市户籍人群同等的教育资源。

就内在因素而言，受教育年限、社会资源和金融资本等因素会影响行为主体判别发展机会和迅速抓住机会的能力，导致自我发展机遇和提升空间的缺失，进而阻碍或剥夺了能力的发挥和进一步提升的空间。在当下农村，很多农民生活的主要来源依靠进城务工的工资性收入，2019年中国农民工总量为2.93亿人，占当年全国就业总人数的38.97%，占城镇就业总人数的63.21%。②这个庞大就业群体的大部分成员因社会网络的局限和能力限制，很难接触到较好的发展机会，也无法适应城市劳动力市场的激烈竞争。如在落户方面，我国很多城市曾实行过积分落户制度，通过设置落户门槛，对外来人口进行筛选。这种积分制度的设置对学历高、技能强、年纪轻、有购房或投资能力的高禀赋人群更为友好，导致农民工群体的大多数虽然在城市居住、工作和生活，却很难成功落户，享受到与市民一样的权利与福利。在医疗资源的获得方面，“城乡统筹医保”政策的施行，打破了户籍壁垒，显著提高了城乡居民医疗服务利用机会的公平性，但参保机会的均等不代表收益机会的公平，在起付线、封顶线、不同报销比例、居民可自主选择不同的缴费档次和补偿标准等政策背景下，具有更强支付能力的群体获得的医疗服务依然更多、更优质，形成医疗服务“穷人补贴富人”效应，产生对穷人健康能力的相对剥夺。[24]参与能力、维权能力的薄弱，参与机会和权力诉求途径的缺失，社会影响力的不足，也使得相关人群难以充分、有力地表达诉求，为自己和相关群体伸张权利。当能力贫困、机会缺失、权利不足三者交织在一起，相关群体则难逃陷入相对贫困泥淖的命运。

(三)韧性能力低下导致的相对贫困

韧性是由拉丁语“resillo”派生而来，原意是“回到初始状态”[25]，也可称为弹性、恢复力、抗逆力，用以描述各类主体面对外界风险、扰动时所具有的抗压、恢复和持续发展能力。[26]韧性是近年来学界广泛关注的一个概念，一些学者丰富和延伸了对于韧性的研究，将它引入到了社会科学的众多领域，但鲜有学者将能力、韧性与相对贫困联系在一起。韧性与在贫困研究中经常被提到的脆弱性是相对应的一组概念。世界银行将脆弱性定义为个人或家庭因风险导致生活质量下降到某一社会公认水平之下的可能，[27](P.3-4)相应的脆弱性治理一般强调通过抵御、控制等手段减缓风险带来的损害，建成防范风险的“堡垒”。通过国家、社会的帮助和家庭、个人的努力，确实可以降低致贫的风险，减轻风险所致的损害，但现实情况是，我们不可能消除所有潜在的风险以及由此带来的损害。所以，正如法曼所指出的那样，既然无法建设“固若金汤”的堡垒，那最佳策略就是提高自身的韧性。[28]韧性能力较强的个体对风险有着较好的包容性、感知力与应变力，通过事前的预警防范、事中的应对调整以及事后的迅速恢复重建，将风险带来的损失降到最小，甚至化危机为机遇，将有效确保生计结构的稳定性并降低其返贫的可能性。而当韧性能力缺失时，内外各种风险随机扰动，个体极易受其影响而引发负面效应并转化为致贫因素。如何有效提升低收入人口的风险抵御力、灾害抗逆力、生计恢复力、自我发展力，即当个体或家户在面对不确定性因素和风险时，能够在不借助外力的情况下规避或应对风险，而不致陷入相对贫困的境地，将是相对贫困治理面临的重要挑战。

1.风险防范力。风险防范力是提早预估、识别可能发生的风险及其可能后果，并有效预防风险及其损害的能力。与现代社会生活的灵活性、变动性与日俱增的，是个人和家户生计所面对的生计不确定性。对于高脆弱性人群，如刚脱离贫困线的人群、城市流动人口、低收入人群、低人力资源人群而言，疾病、自然灾害、失业、贸易条件恶化、政治风险等，以及其它一些未知风险，都可能对日常生活造成较大影响，打破其小心翼翼维持的生计平衡，使其陷入危险境地。面对日益复杂的外部环境和生活情境，个体需要具备持续学习、创新、适应和改变的能力，及早分析经济、政治、社会发展形势，判断将对个人和家庭造成的直接与间接影响，准确做出反应，躲避、缓冲扰动带来的影响，就能将风险降到最低，保持生计结构的稳定性，尽量降低落入相对贫困的可能性。

2.风险抗逆力。遭遇风险时的抗逆力是韧性能力的核心内容，包括承受风险、转移风险与分散风险的能力。较高的风险抗逆力可确保生计的可持续性及较低的相对贫困发生率。就农村地区而言，刚刚脱离贫困的人群、收入勉强高于贫困线的低收入家庭、低人力资本人群、边缘化人群，都属于高脆弱性人群。他们大多居住在区位偏远、发展基础薄弱、资源分散的深度贫困地区，资本薄弱，收入较低且不稳定，福利水平相对较低，极易受到各种不确定性风险的影响而陷入相对贫困。[29]如对小农户来说，生活中较为常见的冲击性事件包括建房买房、婚丧嫁娶、子女入学(大学、大中专)、旱涝灾害、务工机会减少等，还包括一些次生性的风险，包括残障、失能、大病、长期慢性病等致贫返贫因素，这些风险使家庭的支出陡然增加，生计状况剧烈波动，随时可能导致脆弱性高的农户再次陷入生计困境。有些农户经过多年的调整，可以恢复到风险冲击前的状态，有些农户的生活状况则每况愈下，长期处于相对贫困状态。

农村进城务工者是城市高度脆弱性人群的主体。这一群体的高脆弱性主要体现在权利贫困、机会贫困、结构贫困等方面，身份区隔、机会缺失、福利冷热不均使得这一群体在经济上和话语权上处于弱势地位，社会资源的薄弱更是加剧了其脆弱性。一方面，缺乏高端技能致使这部分劳动者很难找到稳定且高福利的工作，因此很容易因失业、疾病、购房等而导致生活窘困。其次，对于新生代农民工而言，如若失业了，他们很难像第一代农民工那样返乡务农，因为他们虽生于长于农村，却未必掌握耕种技能，“增人不增地”的耕地管理制度也增加了他们返乡务农的难度。对于这部分进城农民工而言，一旦失业，生活则会变得很艰难。再次，人工智能、大数据、互联网技术带来了新的发展红利和发展机遇，也使得社会发展面临一系列的变革，一些韧性能力较低的人，当遭受经济下行、产业结构化重组等外部环境风险影响时，很容易失去工作而陷入贫困。

3.风险冲击后的生计恢复能力。一般意义上的恢复力是指个人、社会组织或社会-生态系统在外部干扰下自组织或学习以维持或再建系统必要结构和运作方式的能力。[30]在恢复力的概念框架下，生计恢复力用来描述个人、家庭生计系统对外部环境变化的应对能力以及遭遇风险冲击后的恢复能力，是遭遇风险冲击后个体(家庭)恢复正常状态的基础，是决定往后生活状态的最核心、最重要、最具决定性的能力。该能力是一种内禀能力，在遭遇外部环境剧烈变化和风险冲击时，常常表现为更高的主动性、应对性和适应性。生计恢复力较高的个人或家庭在遭遇风险冲击后，能够进行最优策略选择，或者重新组合生计资本，维持生计水平或达到新的稳定状态，甚或抓住风险中的“机会”，创造性地利用资源，实现生计的转型及再发展。[31]

学界一般将生计恢复力分为缓冲能力、自组织能力和学习能力。缓冲能力是指系统承受变化或扰动后依然保持原有功能和结构的属性，个体(家庭)的缓冲能力一般与人力资本(劳动能力、劳动力规模、受教育年限、健康状况)、物质资本(房屋资本、土地收益、生产生活资料)、社会资本、生计多样性、金融可获得性等密切相关，是生计恢复的基础。[32]自组织能力通常指社会网络、制度体系、社区建设等对恢复力的影响，密集的社会网络关系、良好的邻里关系、完善的社会保障制度、社区的凝聚力、邻里信任度等，都会对恢复力产生正面影响。学习能力即个体或组织有效转移、模仿、利用现有知识以及开发“新”知识以获取经济回报的能力，学界常以户主受教育年限、家庭教育投入、技能培训机会、信息技能交流等表征学习能力。以上三种能力的提升是生计恢复力建设以及韧性能力锻铸的重要方向。

三、相对贫困时代贫困群体能力锻铸的现实困境

中国已消除了现行标准下的绝对贫困，在相对贫困治理场域，核心是构建收入低下群体的主体性，通过有效治理切实提升贫困群体的可持续发展能力。相对贫困情境下，贫困群体能力的持续提升面临诸多现实困境。数字技术一日千里，数字化、智能化的发展潮流，自动化技术对传统工作岗位的替代等，使得能力提升的需求更为迫切，也对相对贫困的治理提出了巨大挑战。内部瓶颈制约、多维能力贫困识别困难、教育水平低下等更是增加了相对贫困的治理难度。

(一)内源性因素与外源性因素的双重制约

2020年后，巩固既有脱贫成果和应对新的贫困是我国相对贫困治理主要面临的两大任务，提升相关人群的综合能力是相对贫困治理主要抓手。目前，能力的提升主要受两类障碍性因素的制约，一类是相对贫困主体(包括个人和家庭)的内在因素，另一类是外部环境制约因素。人力资本和家庭禀赋存量不足、能力提升意识欠缺，少数人依然存在“等靠要”思想，甚至“言必称贫、以扶求扶”，这些因素都从内在层面限制了能力的提升。从外部环境来看，发展不充分不平衡、城乡区域发展差距较大、公共服务供给欠缺、社会网络关系薄弱、发展权利与机会不平等、利益表达途径缺失等，是贫困主体能力提升的主要障碍。内部发展瓶颈与外部环境制约因素相互交织，就像一张罩在能力低下者头上的无形大网，限制了其能力的提升。

(二)相对贫困治理下多维能力贫困的识别困境

相对贫困下多维能力贫困的识别和认定，是精准提高可行能力的逻辑起点，也是建立相对贫困长效治理机制的基础和前提。相对贫困视域下的能力贫困具有多维性、易变形、模糊性这三个方面的显著特征，使得多维能力贫困的识别难度较大。首先，能力低下的表现方式是多维的，既包括人力资本、抗逆力的低下，也包括恢复能力和发展能力的低下；导致能力低下的原因也是多维的，文化、经济、机会、公共服务、基础设施、地域发展差异、个人思想、社会保障体系等，都会影响能力的提升。其次，能力贫困具有易变性，内部因素和外部环境的变化极易使某种能力丧失其经济价值，如采棉工被广泛应用的采棉机所替代。再次，能力低下具有模糊性，导致较难识别。比如“养懒汉”现象的根源可能不是懒惰，而是人力资本薄弱或发展机会缺失导致的被动“躺平”。由此可见，能力低下的类型和致贫原因比我们想象中的更为复杂，需要精准识别。

(三)能力情境下相对贫困的治理复杂性

绝对贫困的有效治理是生存性的议题，相对贫困的治理则是以多元发展为主要内容，相关群体能力的提升是相对贫困治理的主要抓手和核心任务。能力视阈下相对贫困的治理是一项系统工程，它既是经济发展问题，也是社会民生议题，多种能力贫困之间存在着复杂的交互影响，在一定时期内会出现阶段性的因果互换。此外，不同区域的自然条件、发展基础、资源禀赋等差异较大，不同民族有不同的民族文化，不同群体有不同的发展特点，决定了能力视阈下相对贫困治理的复杂情境，这种治理必然是一个动态发展过程。对于不同地域、不同民族、不同主体能力贫困，需精准识别，更需靶向治理，方能精准施策。

(四)能力情境下相对贫困治理的动态变化性

相对贫困治理是一个梯度推进、不断演进的历史进程，能力情境下的相对贫困具有典型的动态变化特征，在一定程度上加剧了相对贫困的识别困境和治理难度。具体而言，相对贫困的动态变化性可从主观认知和客观情景两个维度进行阐释。从相对贫困的本质特征来讲，能力缺失诱发的资源获取渠道狭窄、社会剥夺感增强、参与公共事务权利阙如等会稀释行为主体的效用感知，强化行为主体的效用损失感和发展剥夺感，行为主体的损失感知会随着主观效用的降低而不断强化，使得相对贫困问题在一定时期内处于动态变换之中。加之，能力缺失会制约相对贫困群体动力机制的形成，弱化相对贫困群体的内发型力量，导致相对贫困群体无法巩固拓展脱贫攻坚成果，在相对贫困问题长期存在的同时，也会使绝对贫困问题阶段性再现，贫困群体将处于相对贫困和绝对贫困的动态变换之中。在主观认知和客观情景的双重作用下，能力情境下相对贫困的动态变化性特征会得到进一步强化，相对贫困的复杂程度和治理难度皆会显著提升。

四、相对贫困时代贫困群体能力锻铸的路径选择

能力的提升过程，是相对贫困的解决过程，也是共同富裕的实现过程。能力提升的重要性是不言而喻的，能力贫困的多维性、变化性与相对贫困治理的相对性、复杂性、长期性相互交织，又使得相对贫困治理“道路阻且长”。为人民提高受教育程度、增强发展能力创造更加普惠公平的条件，畅通向上流动通道，给更多人创造致富机会，形成人人参与的发展环境，是相对贫困群体能力锻铸的前置基础。此外，相对贫困群体能力再造要以“全面提升能力”的理念为统领，从全方位提升人力资本水平、“赋权增能”弥合能力鸿沟、多元力量共筑韧性网络体系及强化能力培育与再造长效机制四重维度出发，找准症结，靶向施策，形塑相对贫困群体的能力提升路径，真正实现能力低下人群能力多向强化、体力智力充分自由运用与发展，使人人都有通过辛勤劳动实现自身发展的机会，在相对贫困群体能力锻铸过程中梯度推进共同富裕目标的实现。

(一)全方位提升相对贫困群体的人力资本水平

从人力资本服务着手，逐步提升贫困人口健康水平，强化学龄教育和职业培训，搭建人力资本提升之梯。注重发挥政府、企业、农业合作组织等服务主体的协同作用，为贫困人口提供优质就业机会。加强宣传引导，激活贫困群体的内在驱动力，多管齐下，切实提高贫困人口的人力资本。

全面提高贫困人群健康素养水平。全面贯彻预分配(predistribution)理念，更多、更早地开启儿童健康资本投资，加强公共服务，保证低收入人群子女从生命周期开始阶段就获得良好的营养和健康的成长环境，为人力资本积累打下坚实基础。加强基本公共卫生服务投入，有效衔接医疗救助、医疗保险、大病保险等健康保障政策，辅以疾病筛查、慢性病管护、失能照顾、心理咨询调试等健康服务，筑牢贫困群体健康保障体系。强化健康、卫生、营养、孕产知识宣传，培养健康习惯，提升基本健康能力。

强化学龄教育与职业教育，切断贫困代际传递。针对贫困地区0-3岁儿童早教公共服务近乎空缺、3-6岁儿童教育机会匮乏的现实问题，设立贫困地区儿童早教计划，增加儿童早期养育与学前教育专项扶持资金，鼓励基层组织、社会力量创新参与方式，支持儿童早期发展与教育。加强贫困地区的文化教育，缩小城乡、区域教育差距。完善低收入家庭学生教育资助体系，建立教育补偿机制，降低低收入家庭投资教育的机会成本。大力发展职业技能培训，坚持需求导向，创新培训方式，精准实施农民工职业技能培训。瞄准新生代农民，开展电商、物流、乡村旅游、农村合作社管理、乡村康养事业等职业技能培训。提升公共就业服务平台效能，促进培训就业一体化发展。

加强思想引导，保障就业服务。针对导致内生动力缺乏的目标缺失、“等靠要”思想、信心不足等问题，找准着力点，切实发挥基层干部作用，加强宣传教育和帮扶引导，激发贫困人口提升能力的积极性、主动性。紧扣乡村振兴与产业发展，优先发展劳动密集型产业，为农村劳动力提供更多就业机会。加强区域间劳务协作，做好跟踪服务。做好就业形势监测，为择业困难、就业不稳定群体及时提供就业信息和技能培训。

(二)“赋权增能”弥合相对贫困群体的能力鸿沟

我国放松户籍管制、解除劳动力在非农领域的就业限制、保护农民对土地的权利等改革实践也说明，“赋权”“给予机会”“有序参与”是达到“增力”“增能”效果的制度逻辑。

加强相关群体各项权利保障。赋予个体平等权利，提升向上流动的能力。打破城乡二元结构，形成覆盖城乡的社会保障、公共服务、制度保障体系，进一步改革完善农村土地制度，保障农民的各项权利，实现分配的公平与正义。切实推进农民工市民化，逐步弱化户籍制度，向农民工开放各项市民权利，以包容、开放的姿态推进农民工的融入，让农民工更好地参与城市建设，更快地增长能力、积累财富，最终真正实现福利的均等化配置。

构建公平有序的机会空间。继续加强欠发达地区教育事业投入，将更多财政资金投入到贫困地区，切实提高办学条件和师资力量，搭建数字化教学平台，加强区域间教育帮扶，让农村学子有机会获得良好的基础教育。改革城市教育相关政策，逐步解决流动人口子女入学难问题，让进城随迁子女获得与城市儿童同等的入学机会。完善相关法律制度，确保农民工在就业、技术培训、购房等方面享有同等机会，保障其在基本养老保险、劳动保障、医疗保障等方面的权利，从根本上增强个体全面发展的能力与机会。

保障有序参与的能力与机会。健全民主参与路径，依托村民自治组织、合作社、社区文化组织等，通过议事会、听证会、洽谈会等形式，拓宽个体参与的空间与渠道。加强政策推送与解读，提高政策的可见度、到达率。通过宣传与教育“唤醒”个体权利、法律意识，逐步提升参与公共生活、维护自身利益的能力。

(三)多元力量共筑相对贫困群体的韧性网络体系

构建更为完善、更具防护力的社会保障体系，筑牢发展底线。推动多元产业发展，引导生计脆弱群体嵌入产业发展。探索培育新业态、新组织，实施新合作方式，创造多样化生计机会，积累生计资本，增强相关群体韧性能力。

织牢织密社会保障网。建立识别更精准、响应更及时的社会救助机制，提供更充分的劳动保护、更多的社会保险。扩大普惠金融覆盖面，有效满足贫困人群融资需求，全面提升风险防御能力。推进基础设施建设革新，水库、河道、公路、城市地下管网等基础设施建设要超前筹划，提早布局。推进城乡、区域基本公共服务均等化，让贫困群体获得可持续生计能力、公共服务、文化精神力量并重的发展保障。

创造多元发展机会。能力的提升需要有活力的体制保证和多元发展机会，产业发展与多元就业机会是能力锻造的“机床”。要因地制宜推进农业生产性服务业、乡村传统特色产业、农产品加工业、休闲农业、生态旅游业、乡村文化等产业发展，创造多元就业机会。加强产业在全国的均衡分布，为能力低下者提供更多在家门口就业的机会，让能力在工作中得到锻造。探索推进土地、房屋入股等模式，成立农业合作社、发展壮大村级集体经济，发展电商业务，让新技术、新业态赋能新农民，促进低收入人群获得持续稳定的收益。

充分发挥信息引领推动作用。提升相对贫困群体社会网络能力和信息利用能力，激发社会网络和信息资源对相对贫困群体发展空间的扩容能力。实现城乡贫困群体的信息联动。充分发挥乡村精英、“城归”人才的信息引领作用，将信息资源转化为经济回报。加强基层政府信息咨询、网络利用等专业服务，打造坚实的信息平台，提升相对贫困群体的信息捕捉能力。

(四)强化相对贫困群体能力培育与再造长效机制

多维性、长期性、复杂性决定了能力贫困治理必然是长期的、全面的。这就要求转变现行治理机制，将碎片化的管理整合为常规化和体系化措施，激活制度设计，挖掘多种扶贫力量的综合效能，形成长效治理机制。

创新多维精准识别与精准帮扶机制。能力贫困具有变化性、多维性等动态化特征，未来的能力贫困治理要针对这些特征，提升对扶贫对象的精准识别能力。其前提是构建包含健康状况、家户资本禀赋、收入、受教育程度、就业、社会关系网络等信息的综合系统，据此建立贫困预警与响应机制，并将精准体现在对象、措施上，实现精准帮扶。

强化协同治理，统筹城乡、区域发展。整合贫困治理多元主体，深化部门交流合作，社区、社会组织、志愿者、企业等扶贫力量要加强协作，积极开展社区服务、就业服务、心理咨询、政策解读、对口帮扶等活动。构建新型城乡关系，推动各项政策向农村拓展延伸，同步推进城镇化、工业化、信息化与农业现代化，实现城乡融合发展。继续推动区域协调发展战略，加强东西协作交流，形成区域协同发展新格局。

注释：

①全称为《中共中央国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》。

②数据来源：国家统计局网站公布数据。