分类推进首都乡村治理现代化的路径探索

王丽红，赵一夫，张英洪

（1.北京市农村经济研究中心，北京 100101；2.中国农业科学院 农业经济与发展研究所，北京 100081）

随着城市化和农村改革的不断深入，北京郊区农村社会快速转型，乡村发展呈现出明显的梯度性差异，乡村形态也出现了明显的分化。面对逐渐分化的乡村，传统的乡村治理理念和统一的治理政策与制度安排事实上导致了治理效能的下降。认清乡村发展分化的基本趋势，把握不同类型乡村的基本特点、面临的主要挑战与问题，有利于因地制宜、分类施策，提高各类型乡村的治理效能，提升超大城市乡村治理体系和治理能力现代化水平。

一、北京村庄分化的类型与基本特点

当前，相关政策和研究已逐渐对乡村分化问题给予了一定重视，但针对超大城市所属乡村的分化与治理问题研究还比较缺乏。2006年，《北京市村庄体系规划》将全市行政村划分为城镇化整理、迁建、保留发展三种类型。2019年1月，北京市委办公厅发布了《北京市乡村振兴战略规划（2018—2022）》，将北京市周边乡村分为整治完善类、城镇集建类、特色提升类和整体搬迁类4种类型。张静波、周亚权从社区参与的视角，根据居民社区参与价值、参与行动两个维度，将北京农村社区划分为传统农业社区、城乡过渡型社区、迁移型社区和现代型社区，并对不同类型农村社区居民参与乡村治理的价值取向、行为动机、参与效果和结构特征进行了分析[1]。北京市农研中心课题组、张英洪依据农村城镇化和村庄形态的新变化提出北京市村庄已经分化为三无村、拆迁村、倒挂村、空心村和传统村等类型[2-3]。对乡村分类研究的文献整理发现，经济发展水平、农民非农化的方式、乡村社会分层变化、乡村农民分化等是我国村庄分化的重要动因[4-7]，决定了我国村庄分化的类型。

在城市化进程中，首都乡村发展呈现三个特点：一是京郊村庄数量在逐年减少。北京市统计局数据显示，1985年京郊共有4 394个行政村，2019年减少到3 891个，减少了503个。二是京郊乡村城市化进程和乡村社会转型有较强的阶段性。2019年，北京市近郊地区的朝阳区、海淀区、丰台区的城镇化率已经达到99.9%，远郊平原和浅山区的门头沟区、昌平区、房山区、大兴区、通州区、顺义区的城镇化率分别为89.5%、84.2%、75.2%、74.1%、70.4%和57.8%，远郊山区的怀柔区、平谷区、密云区和延庆区的城镇化率分别为71.3%、58.7%、60.6%、59.7%。三是京郊村庄发生了较为明显的分化。这种分化表现在村庄内部农民的产业分化、集体经济组织的分化和村庄形态的分化[8]。由于这三个分化的内在动因均是城市化和工业化，因此，村庄内部产业分化、集体经济组织的分化与村庄形态的分化具有一定的同步性特点。根据京郊农村城市化进程的梯度性和近远郊区乡村社会转型的阶段性，以京郊村庄形态分化为依据，将京郊村庄划分为三无村、拆迁村、倒挂村、空心村和传统村，这五种类型的村庄体现了京郊农村城市化进程的梯度性。下面，进一步探讨五类村庄的基本情况和主要特点。

（一）三无村： 城市社区、拥有成员权的农民与三重治理

三无村是指无农业、无农村、无农民，但有村集体经济组织的村庄。北京市“三农普”数据显示：2016年在全市3 925个村中，无农民的村169个，无农业的村461个，无耕地的村924个，无农业、无农村、无农民，仅保留村委会牌子的村103个。截至2019年12月，北京市共有261个村需要撤销村民委员会建制[9]。三无村是最接近于城市社区的过渡型社区，三无村有以下几方面比较突出的特点。一是村庄形态已经是城市社区形态，村庄发展基本依托于大城市、服务于大城市。二是从农村社会特征来看，农村社区已经从封闭走向开放。三是从农民生产生活状态来看，本村居民已经基本全部转为城市居民，与市民、外来人口混合而居，但仍保留着集体经济组织成员身份，拥有普通市民所没有的集体经济组织成员权。四是乡村治理处于三重治理状态，既有城市社区居委会又有农村居民委员会、村集体经济组织。

（二）拆迁村：过渡型社区、混居人口与维稳型治理

拆迁村是指因城镇化建设征地或居住环境改善等因素整建制拆迁或搬迁上楼的村庄，这类村庄有720个。因城镇化建设征地拆迁的村庄主要集中在城市化进程比较快的城乡接合部地区，也有因大项目落地产生的整建制搬迁，如大兴区因新机场建设整建制拆迁了65个村。因环境改善等因素搬迁上楼的村庄主要集中在山区，延庆区2013—2016年第三轮山区搬迁涉及8个乡镇29个行政村，2017—2020年第四轮山区搬迁涉及5个乡镇8个行政村。拆迁村是向三无村过渡的村庄形态，拆迁村的经济结构、社会组织体系、生活空间状态、公共管理服务、传统文化习俗等都发生了深刻变化，其主要特点包括以下几个方面。一是从村庄形态来看，原有村庄全部拆除，在其他地块建设回迁社区。二是从农村社会特征来看，拆迁村常住人口异质化比较突出，在回迁新居之前，拆迁村的村民由原居住地分散到各处居住；回迁新居以后，回迁社区中可能包括了原有村民、其他拆迁村村民和外来务工人员。三是从农民生活生产情况来看，农民生产生活状况发生较大被动性改变。因征地拆迁的村庄，农民家庭财产和住房条件都发生较大变化，有的一夜之间变成百万富翁，农民的户籍、社保、就业等都因房屋和土地被征占而发生较大的变化。城镇化征地拆迁村的集体土地资源转变为集体资产；异地搬迁村的原有农民住房有的没有及时拆除，变成了“闲置农宅”或“集体产业用地”，有的村集体经济组织利用这些原有险村搬迁的农房发展乡村民宿。四是在乡村社会治理方面，回迁前，拆迁村仍保留村民委员会为主体的传统治理模式，但治理的主要任务是维护稳定。回迁后，拆迁村社会治理向三无村治理结构转变，但需要一定的过渡期。

（三）倒挂村：开放社区、外来人口聚居与封闭治理

倒挂村是指外来人口多于本村户籍人口的村庄。北京市统计局数据显示，北京市外来人口多于本村户籍人口的倒挂村有498个。2020年，大兴区倒挂村有65个。大兴狼垡地区是北京五环内最大的城中村，隶属于大兴区黄村镇，包括狼垡一村、二村、三村、四村和长丰园社区等几个社区，是典型的人口倒挂村，人员混杂居住，路口错综复杂。大兴区黄村镇有海子角村、辛店村、刘一村、刘二村四个人口倒挂村，倒挂村主要集中在城乡接合部地区。昌平区北七家镇有东沙各庄、西沙各庄、八仙庄、白庙4个外来人口倒挂村，通州区潞城镇小甘棠村、张家湾镇里二泗村等也是典型的人口倒挂村。倒挂村主要特点如下。一是从村庄形态来看，在低端瓦片经济驱使下，农村住房私搭乱建、违章建设的问题比较突出。二是从村庄社会结构来看，外来人口大量聚居，村庄社会处于高度开放、村民异化和主体多元化的状态。三是从居民生活来看，村庄基础设施和公共服务资源承载人口的能力往往达到极限，或者超负荷承载状态。农村生活居住环境压力比较大，人口拥挤导致污水、垃圾处理压力巨大。四是社会治理面临的主要矛盾是以传统的封闭式治理应对开放的乡村社区，外来人口被排除在自治体系之外，乡村社会公共安全面临较大挑战。

（四）空心村：要素大量外流与治理空心化

空心村是在城镇化进程中大量中青年人口流出村庄、进城务工经商或在城镇安家置业，有的老年人随子女离开村庄，有的村庄成为留守儿童、留守妇女、留守老人居住生活之地，人口稀少、闲置农宅较多的村庄。北京市统计局全国“三农”普查数据显示，北京市常住人口不足户籍人口50%或闲置农宅超过30%的空心村有338个，村内常住人口（1年内有6个月以上时间在村内工作或生活）占村里户籍人口50%以下的行政村有147个，其中有108个村分布在生态涵养发展区，占比73.47%。空心村的主要特点如下。一是从村庄形态来看，大量农村房屋闲置。二是从社会结构来看，空心村劳动力大量外流，人口老龄化。北京市延庆区、怀柔区、门头沟区等山区农村常住人口老龄化率超过50%，延庆区四海镇18个村，常住人口在60岁以上的占比达到50%[10]。三是从乡村发展来看，与人口外流如影随行的是资本的大量外流，乡村产业空心化，大量资源浪费，特别是农村土地大量荒芜或处于低效粗放的经营状态。历史文化资源比较丰富，但也面临着亟需保护与发展的危机。四是从居民生活来看，空心村农村基础设施和公共服务相对滞后，生活不便问题比较突出，空心村普遍面临就医难、交通难等公共服务短板。五是乡村社会治理面临着缺人短钱的治理困境。

（五）传统村：转型社区、农民分化与“三治”相结合的治理

传统村是指与原来形态没有显著变化的村庄。北京市统计局数据显示，在北京市3 891个村委会中，传统村落有1 432个。这类村庄的主要特点包括以下几个方面。一是从村庄形态来看，仍保持着原有居住格局和乡村风貌。二是从社会结构来看，随着城市化推进，传统乡村社会也已经逐步从封闭走向开放，本村居民与外地居民混居，但人口倒挂问题不是非常突出，农村经济成分、组织形式、就业方式和利益主体日益复杂化和多元化。三是从居民生活来看，传统村村民也面临着老龄化的问题，农村人居环境整治在新农村建设和美丽乡村建设的过程中得到了较大改善，成为留住乡愁的主要场所。四是传统村治理中村民委员会、村集体经济组织发挥核心主导作用，在维护社会稳定的基础上，重点是加强基层党组织的领导作用，推进自治、德治、法治相结合的乡村治理体系。

二、各类村庄治理面临的主要难点

统一的乡村治理模式难以应对分化乡村所面临的治理难题，乡村分化给一元化的乡村治理制度与乡村治理政策提出了新挑战。不同类型的乡村城市化进程和乡村发展都具有不同的特点，它们所面临的人口规模、要素流动速度、乡村社会开放程度、城乡“双重”二元结构、利益诉求的复杂程度不同，各类型乡村的治理难点也有较大差异。根据实地走访和问卷调查结果，不同类型村庄治理面临的难点主要有四个方面。

一是集体经济组织承担的乡村治理责任过重。这一问题在各类型村庄中表现都比较突出，但表现形式、难点等各有不同。城市化进程比较快的三无村，采用居委会、村委会、村集体经济组织三位一体的治理组织体系，农村集体经济组织仍然在社区治理中发挥重要作用。三无村集体经济组织继承了村委会在村庄建设、管理等方面的责任，承担巨额的村庄治理成本。倒挂村集体经济组织往往超负荷承担过大的公共服务压力。据调查，倒挂村存在村级开支大的问题，管理运行难以为继的占比达到58%。传统村、空心村集体经济非常薄弱，村级集体经济组织的收支难以平衡。据调查，67%的受访空心村集体经济组织面临着管理运行难以维继的问题。

二是人口老龄化、空心化导致村庄治理真空。空心村治理面临的难点主要是人口老龄化、空心化，产业空心化导致的没人治理、没钱治理的问题。

三是乡村德治任重道远。拆迁村、倒挂村人口社会结构复杂导致社会公共安全风险较高。在开放社会的冲击下，村庄的传统道德规范受到较大冲击。

四是传统治理思维难以转变，社区认同感、归属感弱化，治理主体缺失，难以建立多元共治体系。从农村社区到城市社区治理的转变过程中，回迁社区居民的社区认同感、归属感都比较低[11]。拆迁农民被动上楼，传统生活方式被改变，传统的熟人社区变为半熟人乃至陌生人社区。然而，生活习惯和社会文化的城市化相对滞后，拆迁农民对原有乡村社会网络的依赖程度较高，对新市民的身份认同度低，不同拆迁村的回迁居民与外来人口混居在一个社区，居住人口的社会分层多元化、利益诉求差异化，给拆迁村社区治理带来了较大的困难。一些村传统的“管控思维”“维稳思维”仍旧存在。传统的人治思维还比较突出，基层法治文化建设依然薄弱，有的乡村干部法律意识还不够强。

三、思考与建议

首都乡村治理现代化在一定程度上决定着首都治理现代化的进程。应从顶层设计层面加快构建城乡一体平等开放的制度体系，解决传统封闭型乡村治理体制机制与现代开放的社会结构之间的矛盾；转变治理理念，加快建立公共服务全覆盖的新市民制度体系。分类推进首都乡村治理现代化，要针对各类村庄的主要特点和村庄治理面临的难点，明确各类型村庄治理的重点任务。

（一）加强顶层设计，建立城乡融合平等开放的制度体系

各类型村庄治理都不可避免地受到宏观制度环境的制约，推进首都乡村治理现代化必须坚持平等公正的理念，以开放包容的胸襟，以锐意改革的精神，加快构建城乡融合的平等开放的制度体系。一是建立新型农村集体经济产权制度。明晰和保护农民个人产权，明确集体经济产权制度中集体股份、农民个人股份之间的关系，从封闭性的产权结构转变为开放性的产权结构。优化集体经济组织的法人治理结构，建立起特别法人与公司法人之间的内在有机联系，推动集体经济组织从劳动联合向资本联合转变，优化股权结构，打破集体经济的封闭性，激励高层管理人员参与集体经济组织的经营管理，实现责权利高度一致，激活创新发展的内在动力。设立农村集体经济组织成员准入机制和退出机制，集体经济组织成员既可以自愿加入，也可以自愿退出。推动乡镇集体产权制度改革，理顺乡镇与村级集体经济组织的关系。二是建立超大城市的新市民制度，实现常住外来人口的市民化。加快转变对外来人口的治理观念。超大城市乡村治理现代化需要正视和接纳外来人口，从实质上推进户籍制度改革，建立城乡统一、身份平等的现代户口登记制度，从国家法律层面改革城乡二元的户籍制度，废止1958年颁布的《户口登记条例》，改革积分落户政策。从实际操作层面，按照个税在哪里缴纳就应该在哪里享受公共服务和社会保障制度的原则，利用现代信息化技术手段，进一步破除户籍在省域之间的壁垒，使得外来常住人口只要对本地发展做出应有贡献，就可以与本地户籍的居民享有同等的居住、教育、医疗、养老等基本公共服务和社会保障待遇。三是建立覆盖全体常住人口的、城乡融合的基础设施和公共服务制度体系。加快补齐乡村基础设施建设短板，适应各类型村庄特点和发展需要，提高农村居民公共交通、道路管网、垃圾污水处置的建设水平，基础设施保障实现常住人口的全覆盖，真正取消城乡差别和本地户籍常住人口与外地户籍常住人口的差别。建立覆盖全体常住人口、城乡统一的公共服务制度体系，进一步推动基本公共服务均等化，推动城乡居民、常住人口能够同等地享受就业、教育、医疗等公共服务，增加就业的机会平等性，实行更加公平、公正、开放的就业制度，提高免费教育、免费医疗的供给率。建立统一、平等、开放的社会保障制度体系，提高对农村居民养老、救助的财政支持力度，缩小城乡居民、城镇职工与城镇居民在养老待遇上的差别。

（二）有序推进撤村建居工作，实现城乡治理体系的顺畅衔接

以城市化进程较快的三无村为试点，探索深化农村集体产权制度改革、乡村政经分离、转变农转非的方式以及转变乡村治理模式的有效实现路径。一是进一步深化三无村农村集体产权制度改革，通过深化改革解决农村集体资产中存在的呆账、坏账、欠账、外债等历史遗留问题，进一步明确集体股和成员股的比例，优化集体资产的股权结构，明确撤村建居后集体资产处置方向。二是加快推进乡村政经分离。有序推动三无村、倒挂村、拆迁村的行政事务与村集体经济事务的分离，具体而言，就是推动村集体经济组织与村委会在政务与经济事务、人员配备、财务记账、管理方式等方面的分离。政经分离后，还原农村集体经济组织的市场主体地位，村民委员会专门负责村级公共服务和村民事务。三是加快修订《北京市建设征地补偿安置办法》（俗称“148号令”），按照以人为本的新型城镇化思路，拓宽农民市民化的渠道，让农民真正成为带着资本进城的新市民。建议进一步转变城市化模式，废除逢征必转的148号令，同时加快推进城乡社会保障体系均等化、一体化。四是加快推进三无村、拆迁村和倒挂村社区治理方式的转变。可以借鉴海淀区的做法，在政经分离的基础上，将村委会职能与居委会职能进行整合，同时，将村委成员的待遇提高至社工待遇，并压缩工作经费，理顺三无村村庄治理中村委会、村集体经济组织、居委会多元主体治理的复杂治理体系[12]。

（三）推进自治、法治、德治相结合的乡村治理体系

我国乡村治理体系和治理能力现代化的目标是要建立和完善自治、法治、德治相结合的现代治理体系。针对首都乡村治理面临问题的复杂性和现代化要求的超前性，应进一步加快城市化较快的三无村、拆迁村和倒挂村治理的精细化和智能化，实现自治、法治、德治相结合的超大城市现代乡村治理体系。一是在自治方面，要建立自治与共治相结合的新型自治模式，重点建立对外来常住人口开放的自治体系，允许外来常住人口平等地参与社区公共事务的治理，包括参与民主选举、民主决策、民主监督、民主协商。同时，加强对外来常住人口的服务，设立“社区外来人口一站式服务中心”，为外来常住人口的居住、就业、教育、医疗、社会保障等方面提供帮助和支持。二是在法治方面，要切实在党的领导下加强依法治理，做到有法必依、执法必严。将乡村治理、新型城镇化纳入到法治化的轨道，从事基层治理的党员干部要带头守法、遵法，维护法律的权威性、公正性，切实保护超大城市乡村的每一位合法居民的人身权利和财产权利，形成充满公平正义的超大城市乡村法治新局面。三是在德治方面，要根据三无村、拆迁村、倒挂村中各类文化交汇的特点，加大对优良传统道德文化的宣传教育，推动传统文化与现代文明的有机结合。四是推进超大城市乡村自治、法治、德治的有机结合，形成有机的整体，互相促进，发挥各自的治理优势，既要强调柔性治理，又要维护法治刚性，在加强现代化技术应用的同时兼顾传统治理中的有效方式。

（四）加快补齐首都乡村治理现代化面临的四个短板

在推进党领导下的自治、德治、法治相结合的乡村治理体系的基础上，重点加快补齐首都空心村和传统村治理中面临的四个短板。一是加快补齐人才短板。人才是乡村治理最重要的基础性资源。在空心村和传统村，应重点关注通过多种渠道吸引更多的新农人、新乡贤、新型社会组织、公共服务人才进入空心村和传统村。通过党政机关派驻“第一书记”等方式，充实治理人才队伍。通过营造良好的营商环境、优惠的创业政策，吸引新农人、新型经营主体、社会企业进入乡村。通过高薪待遇吸引教育、医疗、卫生人才到乡村工作生活。培养本地教师、村医等本土人才成长，提高他们的工资待遇，让他们扎根乡村。二是加快补齐乡村集体经济短板。鼓励乡镇统筹、组团式发展模式，鼓励集体经济组织充分发挥区位优势，明确自身在首都城市功能定位中的地位和作用，找到适合本集体经济组织的发展项目和新型支柱产业，鼓励传统村、空心村利用其资源优势，与三无村、拆迁村集体经济组织，以及社会企业的资本优势、先发优势、市场优势相结合，实现先富带动后富的合作发展利益共享模式。三是加快补齐社会组织短板。重点培育乡村生产性服务、生活性服务、公益慈善、文化娱乐等类型社会组织，简化农村社会公益性组织登记管理程序，支持农村社会公益性组织承接相关公共服务功能和项目，逐步形成乡村治理共建、共治、共享新局面。四是加快补齐基础设施建设短板。在空心村和传统村要加大美丽乡村建设力度，着力推进厕所革命，加快推进垃圾和污水处理设施建设，改善传统村庄的生产生活环境，提高传统村和空心村的生态服务功能。进一步提升农村道路、安全饮水、新型能源利用、农业农村信息化基础设施建设水平，为乡村传承文化、承接首都功能、发展乡村集体产业提供基础保障。加快传统村和空心村的文化教育、医疗卫生等公共服务设施建设，提高基础设施和公共服务水平。