中卫市沙坡头区退耕还林存在的问题及其对策

白 宇

（石嘴山市惠农区黄河湿地保护林场，宁夏石嘴山 753200）

围绕党中央退耕还林政策，实施大规模退耕还林工程，不仅是建设生态家园文明和富饶美丽中国的一项重要战略措施，更是积极应对和解决现阶段我国大面积水土流失、风沙危害问题的必然选择。目前，在西部大开发中，国家已将退耕还林工程列为重点建设项目之一。随着退耕还林面积逐年扩大，如何保证退耕还林工程顺利实施已成为当前亟待解决的难题。受自然条件制约，沙坡头区生态环境脆弱、土壤沙化与水土流失比较严重，因此应加快推进沙坡头区退耕还林工程建设，并制订出适宜沙坡头区退耕还林计划与措施[1]。

1 退耕还林基本概况

中卫市沙坡头区自2001 年启动退耕还林工程以来，退耕地造林面积达12 093 hm2（包括上轮退耕还林面积10 760 hm2和下轮退耕还林面积1 333 hm2），涵盖兴仁镇、香山乡、永康镇、常乐镇和迎水镇5 个乡（镇）的29 个行政村（村），涉及总人口44 832 户，退耕面积人均为0.27 hm2。通过近3 年的具体实践工作和理论探索，已总结了一些持续推进退耕还林工程的经验[2]。

2 退耕还林成效

2.1 显著改善生态

通过实施退耕还林工程，沙化耕地和陡坡耕地变为林地，显著改善了生态环境面貌，区域森林覆盖率逐年显著提高，水源涵养能力也获得了全面提高，土地沙漠化、土地荒漠化和湿地荒漠化也均得到及时有效的治理。此外，退耕还林工程改善了水土流失的问题，达到了平衡水资源分配、净化水质的目的[3]。

2.2 增加农民收入

随着退耕还林工程的深入推进，造林步伐逐渐加快，林地面积不断扩大，从新一轮退耕还林的经济来看，农户都取得了相当大的经济效益。在20 世纪初，环境状况还没有遭到严重破坏，沙坡头区农民主要靠天吃饭，大多时候人们的生活基本有保障。但如今沙坡头区环境已大不如前，气候变得愈加干燥，农民很难正常从事粮食生产，经济收入得不到保障。但自从政府实施退耕还林政策，农民有了补助，一定程度地解决了沙坡头区农民的温饱问题[4]。同时，沙坡头区建立了一批密集型林果产业，繁忙时周边农民成为林果采摘主力军，平均每户每年可增加收入5 000 多元。退耕还林工程社会劳动力拉动效益显著，开辟出一条农民创收增收的新途径。

2.3 优化农村产业结构

通过实施退耕还林工程，改变了当地长期广种薄收的状况，有效优化了当地土地利用不合理的状况。同时，当地居民可根据改善后的土地情况耕种以前不适宜种植的作物，在改善生态环境的同时，加快了农村产业结构的调整、优化速度，从而促进当地经济可持续发展。

3 主要问题

3.1 宣传力度不够

退耕还林执行地区多是偏远山区，执行群体多是广大农民，部分农民所受文化教育较少，知识水平较低，对国家方针政策了解较少，意识不到退耕还林工程的重要性。加之部分基层干部在执行退耕还林任务时，只是宣传补助标准而没有把退耕还林的重大意义、农民应承担的管护义务、职责宣传清楚，最终导致农民对退耕还林工程建设及后续管护工作不够重视，工程进展缓慢，退耕地管护工作成效较低。

3.2 政策补助标准偏低

在实施退耕还林过程中，国家为了鼓励农民参与退耕还林，按照当时农民的人均收入及生活水平给予了一定的补助。然而随着经济与社会的不断发展，土地产出与贡献率逐步提高，农民人均收入与生活水平也逐渐提高，之前政策补助标准偏低，已不能满足农民的需求，退耕农民对退耕还林补助的依赖性逐步减弱，而对土地高收益与高回报的需求却在逐步增加，使得部分退耕还林地面临较大的复垦危机。

3.3 管护质量差，补植补造慢

目前，虽然沙坡头地区每年都有新的退耕还林改造工程项目施行，但由于长期受其他诸多因素的制约，许多造林项目并没有达到国家预期的绿化目标。受到管护质量差和补植补造慢两个因素影响，退耕还林工程项目推进缓慢[5]。管护质量差主要体现在相关人员对退耕还林政策的不重视，有些单位设置的监管部门过于形式化，没有起到真正的管护作用。补植补造是退化林修复的重要手段，但由于环境问题或者监管力度不够等原因，导致补植补造进展缓慢。各单位没有从思想上重视补植补造工作是造成作业速度慢的重要原因，因此应重视补植补造作业，提高工作效率。

3.4 产业发展缓慢

实施退耕还林工程的地区往往水资源短缺、土地干旱、气候环境差，宜种林木较少，经济林产业小而散，林业质量不高。同时，部分退耕地所产林产品不易出售，沙坡头区除个别经济林已初见成效外，苹果、核桃和文冠果生长周期长、经济效益较低，这让“靠天吃饭”的农民没有了生活保障，极大地影响了退耕农民的经济收入，严重打击了农民退耕还林的积极性，产业发展缓慢。

3.5 基层力量薄弱

在退耕还林工程具体实践中，由于沙坡头区地方政府领导重视程度不足、农民文化水平低、政策不健全及相关配套制度不够完善等问题，致使部分地区存在基层力量薄弱、人才缺乏、检查力度小等现象。在沙坡头区实施退耕还林工程的5 个乡（镇）中，仅兴仁镇和常乐镇2 个乡设有林业站并配备了专业技术人才，且人员年龄偏大，即将退休。其他3 个乡（镇）没有专业技术人员，导致无法落实退耕农户技能培训工作，造林技术指导与管理技术跟不上，农户对幼林的抚育管护，尤其是经济林松土、除草、灌溉、排水、施肥与修剪等一系列技术措施认识与掌握不够，致使文冠果、苹果等经济林产期延后。

3.6 退耕造林工作落实困难

1）规划设计难。规划设计人员在现场进行详细计算时通常需要绘制勾点图、计算退耕还林土地面积、填写建设项目退耕还林合同书副本等技术性工作，需要大量的人力、物力和财力，加大了规划设计的难度。2）管护困难。过去实行的是以行政手段为主的“大包干”责任制，各承包户都是承包责任田，有自己的生产责任和经济利益，相互之间没有制约关系。工作点联系人数少、登记资料造册难、发放工资补助经费难、检查监督验收到位难等问题长期存在，使得林地各项基础管护工作始终难以落实到位，加大了日常管护作业难度，也相应地增加了专职护林员工作的基础管护时间成本。

4 对策

4.1 加强退耕还林的宣传工作

退耕还林工程关系着我国的生态安全和社会稳定，决定着区域林业可持续发展重大战略目标能否早日实现。退耕还林不仅是政府的工作，更是林区每个人的职责所在。因此，沙坡头区林业管理部门和农村基层组织相关人员应切实运用农村广播、电视、报刊、新闻和网络传媒等多种传媒手段开展宣传报道，使得退耕还林工作家喻户晓，深化林区农民对退耕还林重大意义的充分理解，全面贯彻落实“绿水青山就是金山银山”的号召，推动退耕还林工作高质量开展。

4.2 完善退耕还林补贴政策

沙坡头区应从实际出发，充分考虑各地自然条件和经济状况的差异，因地制宜地调整现行补助标准，适当延长补贴年限及补助资金的使用期限，加大对退耕区域农民生产、生活水平的扶持力度。同时，加大对重点工程的投资力度，确保项目建设质量，使之真正成为农民增收致富的重要手段之一。

4.3 加强退耕还林管理，确保退耕还林质量

1）落实责任主体，确保退耕还林任务完成。沙坡头区林业部门应成立专门的组织机构，负责退耕区管理工作，各乡镇可由林业站站长负责此项工作。2）完善监管机制。林业管理人员和基层工作人员要积极宣传退耕还林的意义、目的及相关政策，组织护林员对林地进行全面检查，确保完成任务，并落实各项政策补助资金，做好补植补造工作，防止病虫鼠害发生，做好林地抚育管理工作。同时，加强对相关人员的监督力度，保证每一笔补贴都能实实在在到达农民手里，彻底拒绝形式主义，从而提高退耕还林的工作质量。

4.4 加强退耕还林林业产业技术推广

退耕还林后的林地资源应向广大退耕农民开放，大力发展林下经济和林业产业。沙坡头区政府应因地制宜地建设林果生产示范基地，引导农民科学种养，并在政策上给予扶持，建立多元化投入机制，大力推进特色农业适度产业化经营，从而加快新型农村工业化改革进程，促进产业结构优化升级。对于分散的乡镇，政府可将退耕地集中连片，集约化经营，培育地方龙头企业（公司），实行“基地+农户+社区”的模式，降低种植成本，提高管理服务水平，增加销售收入，形成“以点带面”的新发展模式。

4.5 加强基层技术服务力量建设

沙坡头区林业站应制订科学有效的培训计划，提高林业站工作人员的素质能力、专业技术水平及职业素养，强化林政执法队伍建设，建立起一支高素质的森林公安民警队伍，提高林业行政执法水平，切实保护森林资源安全。同时，完善工作机制，确保各项任务落到实处，以更好地发挥其作用，提高退耕还林质量。相关单位也可在沙坡头区组织一批有能力、有想法的农民进行培训，培育一批熟悉当地实际情况的本土人才。

4.6 细化退耕还林工作

相关部门应在整个计划年限内，按适当比例细化沙坡头区的土地退耕整治责任，将任务目标下达至所有乡、镇政府办公室及相关部门，再由各乡、镇政府主管部门结合实际，制订出一份有效的任务方案实施清单，确定并督促落实主体责任。此外，应坚持生态优先原则，切实加强领导、完善措施、突出重点，稳步推进退耕还林工作。想做好上述工作，必须有足够宽裕的造林时间作保证，并严格按年计划指标有条理地做好造林规划设计、丈量土地、播种育苗、整地挖穴及其他一切造林工作的前期准备。

5 结语

退耕还林项目是我国为了进一步实现西部崛起，保护农业生态环境，推动西部社会经济可持续发展所作出的一项重要战略性决策，在促进调整中西部农村产业结构，帮助农民尽快增加生活收入等诸多方面已发挥了较为积极深远的作用。但由于政策本身不够完善、部分地方政府行为不够规范、投资主体缺位和项目自身管理不善等原因，导致工程建设进展缓慢、质量不高，部分农民还不能完全接受，甚至个别地区还出现了毁林开荒现象。因此，有关部门应引起重视，正视退耕还林工程存在的问题，积极探索解决问题的途径，提高退耕还林工程的质量，以保证退耕还林工程惠民目标得以落实。