地震行政检查中行政相对人的权利救济问题探析

强 玫

甘肃省地震局，甘肃 兰州 730000

一、行政检查中可能涉及的相对人的权利

（一）行政检查概述

行政检查是指行政主体基于行政职权依法对公民、法人或者其他组织是否遵守法律、法规及规章等的情况进行了解的行为，［1］是一项重要的行政执法手段，其涉及领域十分广泛，虽然目前没有出台有关行政检查的专门性法律，但有关此方面的法律规定却以不同但又相近的表述散见于各领域的法律、法规及规章中，比如：《防震减灾法》七十五条：“县级以上人民政府应当加强对地震应急救援……的监督检查。”《环境保护法》第七条：“国家海洋行政主管部门……对环境污染防治实施监督管理。”《食品安全管理条例》第二十条：“检验检疫机构应当对本辖区内进口商的进口和销售记录进行检查。”在当前行政法学界未对行政检查的称谓进行统一规范的情形下，这些法律规定都为实践中的行政检查行为提供了实施依据。而有关行政检查争议较大的还是它的行为性质归属问题，主要的争议点在于其行为到底属于行政事实行为还是具体行政行为。德日学者将行政检查看作是行政事实行为，认为它只是具体行政行为实施前的一种准备行为，并不属于行政行为的范畴，我国部分学者也有相似的看法，认为行政检查属于为实现某种特定的行政目的而展开的调查、搜集等事实活动，对行政相对人的权利并不产生实际影响；而在我国将行政检查看作是具体行政行为的学者仍然占据大多数，比如应松年教授、朱维究教授等都认为行政检查行为是一种具体行政行为，影响着行政相对人的权利，笔者赞同行政检查行为属于具体行政行为的观点，厘清行政检查性质问题直接关系着行政相对人的权利保护问题。

（二）行政检查中行政相对人的权利

行政检查中的行政相对人，指的就是行政检查中的被检查对象，包括公民、法人、其他组织。由于行政检查直接或者间接妨碍相对人的实体权利，而且还可能给相对人造成一定损失。［2］因此，在行政检查程序中行政相对人可能享有的权利内容可以从以下几方面考虑：1.行政检查行为的作出必须以法律规定为前提并且符合法律规定的相关要求，这是形式法治的基本内涵，行政相对人有权要求行政主体作出的行政检查行为必须符合法律规定和法定程序，若其作出的行政检查违法或者属于法律保留的行政检查行为，则行政相对人有权要求行政主体停止违法检查行为或者就违法或超越职权作出的检查行为寻求救济。2.由于行政检查是行政主体依职权主动开展的，行政相对人在检查活动中的所处地位较为被动，有可能会出现行政主体利用优势地位压制行政相对人的情形，为保证行政主体在行政检查中公平、公正地对待行政相对人，避免其滥用检查权，行政相对人有权要求行政机关作出的检查行为不得考虑与检查内容无关的因素，要客观、公正地开展检查活动。另外还要注意在行政主体开展行政检查时，其采取的检查方式或者措施应当符合所依据的法律规定，符合检查目的，不得超出职权范围进行检查，行政相对人对越权检查、暴力检查等严重损害其权益的检查行为有权拒绝或者有权提出异议。3.行政检查要及时向社会公众公开，这是程序正当原则的本质要求，也是实现“双随机，一公开”监管目标的内在要求，行政相对人有权要求行政主体将其作出的行政检查依据、行为及结果等检查全过程向社会大众公开。［3］4.对于行政主体作出的行政检查行为有异议的，行政相对人有权以申请复议或者提起行政诉讼等方式寻求权利救济。

二、地震行政检查中的行政相对人的权利内容

地震行政检查是地震行政执法活动中非常重要的执法方式，《地震行政执法规定》第十五条将地震行政检查定义为：“地震行政执法机关对公民、法人或者其他组织是否遵守防震减灾法律、法规、规章，是否执行地震行政决定、命令等情况进行检查的具体行政行为。”这一概念的表述明确了行政检查在地震行政执法活动中的行为性质属于具体行政行为，这为地震行政检查实施过程中的行政相对人寻求权利救济提供了参考依据。

目前，由于没有出台专门有关行政检查具体实施程序的法律规定，地震行政执法人员在开展行政检查时主要还是遵循已形成的实际操作流程，这意味着在进行地震行政检查时，会涉及检查程序是否符合合法性、正当性等问题，若造成程序违法、不正当，则造成的实际后果可能直接由行政相对人承受，这明显不利于行政相对人权利保护。在开展行政检查执法活动时，通常适用的检查流程可以大致归纳为：检查前的准备（情况了解、编制现场检查方案、通知、证件及文书材料的准备）、表明身份、说明理由、实施检查、制作检查笔录、告知权利、检查结果、制作整改通知书、送达等内容，在此过程中如果出现侵犯行政相对人的权利问题，由于没有详细具体的法律规定，只能参考其他具体行政行为的程序规定，以此来判断其是否合法、正当。然而，相对于行政处罚、行政强制等其他具体行政行为而言，地震行政检查的强制性较弱，在执法活动中是处于在过渡性阶段中产生的具体行政行为，再者，由于行政检查的目的、方式等均与行政处罚、行政强制等其他具体行政行为存在差别，全盘参考必然会忽视个性问题，不利于行政相对人的权利保护。

（一）地震行政检查前涉及的行政相对人的权利

在实施地震行政检查前，地震行政检查主体有通知相对人检查事项内容的义务，即行政相对人对其准备开展的检查项目、时间、人员等具体内容享有知情权，这是行政相对人在检查程序中享有的基本权利，地震行政检查主体不得未经通知即进行突击检查。

（二）地震行政检查中涉及的行政相对人的权利

在具体实施地震行政检查程序中行政相对人可能涉及的权利包括以下几方面：1.在实施检查时，地震行政执法人员应当第一时间向行政相对人表明其身份，可以通过向行政相对人出示执法证和身份证的方式来表明，并且人数通常为2名以上，同时要向行政相对人说明检查理由。如果存在不符合证件出示要求、执法人员人数不够、检查理由不合法合理等问题，行政相对人有权拒绝接受检查或者有权要求执法人员退出特定场所。2.在开展地震行政检查活动的过程中，地震行政检查主体要严格按照检查方案确定的内容和范围进行，比如对未按照要求增建抗干扰设施或者新建地震监测设施行为的行政检查，其主要检查内容为新建、扩建、改建国家重点工程建设单位增建抗干扰设施情况。具体包括无法避免对地震监测设施和观测环境造成危害的国家重点工程建设单位有无增建抗干扰设施、增建的抗干扰设施是否符合国家地震观测相关要求的检查和新建地震监测设施情况的检查，若地震行政检查主体超出此项检查范围开展行政检查，比如行政相对人主体不适格即其本身不属于新建、扩建、改建的国家重点工程建设单位，地震行政检查主体仍然对其进行检查，行政相对人可以直接提出异议或者待检查结果作出后，采取申请复议或者提起诉讼等方式寻求权利救济；或者新建或增建抗干扰设施已达基本标准，但地震行政检查主体以未达其内部要求的最高标准为由进行责令改正等，行政相对人有权要求地震行政检查主体根据《地震台站观测环境技术要求》（GB/T19531.1—2004）开展检查，对滥用检查权并侵犯到其权利的有权寻求救济。3.地震行政检查基本不涉及行政强制的问题，更无行政强制执行权，对于在检查现场扰乱检查秩序的行政相对人应当按照相关法律规定的要求移送有执法权的行政主体进行依法处理，若越权执行，行政相对人仍然有权寻求权利救济。4.地震行政检查主体在实施检查过程中制作的现场检查笔录，行政相对人有权进行信息核对，对明显存在错误记录或者不符合实际检查情况的记录有权向地震行政检查主体提出更正，若地震行政检查主体在其提出异议后仍然不予更正或者不予更正的理由不合法、合理的，行政相对人有拒绝在检查笔录上签字的权利。

（三）地震行政检查结束后涉及的行政相对人的权利

在地震行政检查活动结束后，地震行政检查主体应当向行政相对人告知若其对作出的检查结果有异议，可以享有的救济权利，具体包括：异议权、陈述权、申辩权、申请复议、提起诉讼、申请赔偿等权利。对于行政相对人来说这些都属于非常重要的救济权利，可能影响到行政相对人的实体权益，若地震行政检查主体并未向其告知，行政相对人有权不履行行政检查结果，并且可以就此寻求权利救济。

三、关于地震行政检查中行政相对人的权利救济问题的几点思考

地震行政检查在地震执法实践中已成为地震行政检查主体趋向常态化的一种执法方式，在地震执法活动中具有重要地位和作用，从整个地震系统执法实际出发，地震行政检查主体在开展地震行政检查过程中最主要的根据就是中国地震主管部门及各省级地震主管部门依据防震减灾法律法规及规章并结合各省实际梳理并制定出的地震行政检查权责清单，这为地震执法人员开展行政检查提供了重要的依据。

为了更好地发挥行政检查在地震行政执法活动中的重要作用，笔者认为应当从以下几方面考虑行政相对人的权利救济问题：

（一）制定有关地震行政检查的规范性文件，为行政相对人的权利救济奠定法律基础。鉴于目前尚未成立一部专门的行政检查法，地震行政检查的具体实施程序缺乏法律规范，可以考虑通过制定相关的规范性文件对其进行具体规定，比如国家食品药品监督管理部门于2016年3月发布了《食品生产经营日常监督检查管理办法》，对食品安全具体实施要求和条件作了规定；［4］国家能源局2020年3月发布了《国家能源局行政检查工作规定》，对国家能源局行政检查工作进行了规范等，这些针对专门检查领域制定的规范性文件对于规范检查程序，维护行政相对人权益具有重要意义。而在地震行政检查领域，目前尚未制定类似极具针对性的规范性法律文件，虽然2021年3月由中国地震局法规司牵头，甘肃省地震局负责编写的《地震行政执法指南》（以下简称《指南》）出版发行，其中对地震行政检查进行了专章论述，但该《指南》本质上仍然属于地震系统内部的行政执法操作流程，不具有强制性效力，因此，迫切需要出台有关地震行政检查的专门性的规范性文件，以此来对地震行政检查具体程序及检查人员的自由裁量权、责任归属问题进行明确、详细的规范和限制，从而有效保障行政相对人的合法权利。

（二）完善监督机制，赋予行政相对人寻求权利救济的具体途径。良好的监督机制是保障行政相对人合法权利在检查实施过程中不受侵犯的前提和基础，要探寻建立长效地震行政检查监督机制，比如不断完善地震行政检查主体内部的有效问责机制，确保违法检查的执法人员受到应有的追责，即责任到人；作为具体行政行为，地震行政检查具有外部性特征，要寻求能够赋予行政相对人进行权利救济的有效途径，细化具体流程，保障行政相对人正确、高效地行使权利。除此之外，还要充分发挥社会监督、司法监督的社会、诉讼功能，使行政相对人多途径寻求权利救济。

（三）处理好地震行政检查与行政处罚的衔接问题，保障行政相对人的权利。地震行政检查在地震行政执法活动中起到承前启后的作用，［5］虽然它是进行地震行政处罚的前提和基础，但因为其属于具体行政行为，具有独立性特征，并不属于行政处罚范畴，与行政处罚属于两种不同的行政行为，但这并不意味着可以对行政相对人权益进行重复处理，也就是说不能针对违法检查结果进行两种性质的不同处理，要注重行政检查与处罚的衔接，由轻到重、由表及里地对行政相对人权利进行处理，从而避免行政相对人权利遭遇重复侵犯。

（四）厘清地震行政检查中行政相对人的权利性质，有的放矢地开展权利救济。目前，在行政检查领域，有关行政相对人的权利性质问题，并未有明确具体的归属，厘清其权利性质有利于更具针对性地开展行政相对人的权利救济，这就需要结合《宪法》中有关公民基本权利的相关规定以及行政检查程序中可能涉及到的其他实体性权利进行具体分析，并尽可能与地震行政检查活动中的行政相对人的权利进行有效对接，形成检查程序中的行政相对人权利救济机制，从根本上解决地震行政检查领域的行政相对人的权利救济问题。