法典化进程中的俄罗斯教育立法

黄 翔

(华东师范大学 法学院， 上海 200241 )

当下教育法典如何编纂的问题引起教育学界和法学界的极大关注。法典的立法原则、立法设计、立法技术、体例安排、与国际法和国内法的衔接等成为国内学者热议的核心问题。作为世界教育大国的俄罗斯也经历了教育法、教育法典(草案)从无到有的过程。2002年至今，独联体国家以俄罗斯的教育法典草案为先导和示范，先后颁布了《独立国家联合体成员国的示范教育法典(总则)》《白俄罗斯教育法典》《摩尔多瓦教育法典》。每一个国家选择的教育法法典化道路既有共性，也有基于各国急迫现实问题和需求而产生的差异。本文以俄罗斯教育法法典化进程为背景，以俄罗斯教育立法理念、法典结构、立法原则体系、基本制度和特色制度为研究对象，同时参酌俄罗斯教育立法对白俄罗斯与摩尔多瓦教育立法的影响路径，全面分析俄罗斯教育法法典化历程的特点、经验与教训，以期为我国提供一定镜鉴。

一、俄罗斯教育法法典化的依据

俄罗斯作为苏联法的最大继受国，其教育立法传统可以追溯到二十世纪初。这些传统作用于当前俄罗斯立法并成为其历史根基。按照大的历史分期，俄罗斯教育立法可以分为前苏联时期、苏联时期和后苏联时期三个阶段。

第一阶段是前苏联时期，从18世纪末到20世纪初。该时期没有专门的教育立法，但初步具备了立法的基础：教育的国家制度逐步形成，教育政策被立法确认；专门针对教学活动的法律规范已经确认；法律中增加国家对未来公民完美形象要求的宣示性规范；教育机构的自主性被确认；大学章程得到批准[1]。

第二阶段是苏联(包括苏俄)时期，从1917年到1991年。该阶段的核心特点有三：其一，建立了新的教育管理体系，并在宪法层面加以确认。1917年后，苏联立法体系全面更新，但是教育立法缺乏连续性。其二，体现了教育人性化的趋势。1973年颁布的《苏联和各加盟共和国国民教育立法纲要》相当于苏联时期的教育基本法，对苏联解体后俄罗斯的教育立法有很大影响。该法律规定了学校与国家的分离、免费教育、教育改革。宪法还规定了人人可获得的受教育权，并为个体和群体实现这一权利提供保障(《苏联宪法》第45条)。其三，教育集中管理的立法制度化与立法连续性。在该阶段，国家致力于通过下位立法增加教育立法规模。即使在苏联解体后，包括俄罗斯在内的一些独联体国家的教育立法在一定程度上仍与前苏联时期的规范性法律文件保持一致。1992年《俄罗斯教育法》颁布后，仍有超过50部苏联时期颁布的法律文件继续有效。

第三阶段是后苏联时期，从1992年至今。在教育现代化条件下，教育法律关系有别于其他部门法的法律关系，教育法逐步成为新的综合性部门法[2]。一方面，20世纪80年代末90年代初俄罗斯的社会关系发生了根本变化。这一时期，教育立法的发展特点是在动态现代化的条件下积极地创制法律。俄罗斯虽然积极完善国民教育立法的基础，但是修订后的法律规范仍与现实不尽相符，时间仓促的立法导致了法律调整的空白和法律规范的冲突。在这种情况下，有必要将调整教育关系的若干法律规范统合到一部单一规范性法律文件中。然而，制定系统完整的法律文件需要时间。显然，俄罗斯教育立法水平并未满足当时的总体社会经济发展与国际国内需求。立法机构需要突破法律规范制定的一般顺序，通过政府主管部门颁布临时规定解决这一问题，以适应社会关系的发展水平、填补法律调整的空白和增加下位法律规范的数量。教育法法典化承担了实现社会转型和社会发展的使命，且该需求日益迫切。具体而言：

第一，满足俄罗斯社会发展的内在需要。20世纪末，俄罗斯社会结构和经济状况发生了重大变化，教育领域的法律规范明显落后于社会发展实践，既不能完全有效调整教育领域关系，也不能解决推进教育现代化和提高国际竞争力的任务。苏联时期陈旧的教育法律规范仍然生效，同时，教育领域的新问题又存在大量法律空白。这就意味着，既有法律规范无法解决新问题，多个现行法律规范之间相互矛盾。更为重要的是，由于教育法律规范兼具公法私法属性,又比较分散，无法与劳动、行政、民事领域的部门法有效衔接和协调，故而，宪法规定的公民平等受教育权和国家的教育目标均无法实现。为了解决上述问题，需要通过编纂教育法典实现教育法现代化，解决教育发展困境，适应社会发展需求[3]。

第二，顺应教育法领域系统化和体系化的需求。20世纪90年代颁布的《教育法》和《高等和大学后职业教育法》初步构建了俄罗斯教育体系，调整了教育领域的相关社会关系，为俄罗斯教育法领域的相对独立做出了重要贡献。虽然在大规模立法活动之后，俄罗斯横向和纵向的教育法律规范都得到了极大丰富，但教育领域的重复立法、分散立法和冲突立法现象也随即产生[4]，如上述两部法律及其下位法有57处重复立法的情况[5]。教育执法和司法都出现了严重的法律适用障碍，法律的权威性受到破坏，亟需以法典化方式整合横向和纵向法律规范，确保形式和内容的统一。

第三，应对教育国际化的挑战。在全球化背景下，各国教育体系之间的竞争日趋激烈 ，俄罗斯作为教育大国面临的挑战尤甚。在国家结构与社会基础发生变化之时，俄罗斯对教育系统进行广泛的现代化改造，旨在建立民主化和发展开放的国家社会体系。教育法法典化道路为教育国际化提供了契机。为了进入欧洲高等教育区(博洛尼亚进程)，人才培养标准、学制、国际合作方面的教育立法必须符合欧洲价值观取向和标准[6]。俄罗斯需要通过教育法法典化使其新教育制度和法律规范更加符合《世界人权宣言》、《经济、社会及文化权利国际公约》以及《欧洲地区高等教育相关资格认可公约》等国际法律文件的原则和精神。

第四，建立独联体国家统一教育空间，履行承诺的国际义务。俄罗斯于1997年1月17日签署了《关于形成独联体单一(公共)教育空间的合作协议》《独联体成员国教育领域合作理事会条例》。这些文件是形成独联体成员国统一(公共)教育空间工作机制的第一批规范性法律文件。它们的落实需要制定一系列教育领域的示范性立法文件。独联体成员国议会间大会理事会于1998年成立了专门工作组为独联体成员国编写示范教育法典。该法典的制定基准是示范法《关于教育》(独联体议会间委员会1997年10月11日N4-11号决议和议会间大会1999年4月3日N13-8号决议通过)。2000年12月，独联体成员国议会间大会第十六次全体会议通过了《独立国家联合体成员国的示范教育法典纲要》。《独立国家联合体成员国的示范教育法典(总则)》于2006年11月颁布并于2013年11月进行了修订。示范教育法典的重要任务是协助独联体成员国制定教育法典，主要目标是利用独联体成员国的潜力，满足公民在教育方面的需求，促进独联体成员国统一(共同)教育空间的形成[7]。这两部法律文件成为俄罗斯等独联体国家教育立法法典化重要的指导性文件。

在这些因素的合力作用下，俄罗斯逐渐开启了教育法法典化之路。

需要强调的是，《独联体示范教育法典纲要》为俄罗斯等国制定教育法典指明了发展方向和基本原则。第一，立法应与世界接轨。教育法律法规需以《世界人权宣言》等重要国际公约为基础，体现国际共同教育理念。第二，维护独联体成员国教育体系的独立性、民族特色和历史传统，同时注重教育领域国家政策战略目标的落实和优先任务的解决。第三，注重教育的充分适应性和质量。应根据教育机构的活动如何满足社会期望评估其充分适应性，特别是与劳动领域的关系；还应考虑社会发展的长期方向、目标和需求，包括对文化和环境的尊重，而不仅仅考虑就业市场的短时需求。尤其需要指出的是，教育与劳动领域之间的关系被解释为一种伙伴关系，而不是从属关系。争取高质量的教育是绝对必要的，但后者应在这种背景下与充分性联系起来，质量评估应涵盖教育的所有功能和活动。第四，必须进行教育体制结构改革，使其符合现代要求(多样化、自治、民主化等)，并为大学与科研部门的融合创造条件，应实施跨学科的方法来培养人才，动员所有社会力量恢复教育和脑力劳动领域的声望。第五，教育领域中要运用科学的监测方法与有效的监测系统识别和消除消极现象与趋势。第六，促进独联体成员国内部和国际空间中教师和学生的流动性，解决涉及教学课程和大纲、国家教育文件、学位和学历认定等方面的问题[8]。即使在二十年后的今天，这个文件表达的理念对教育法典化立法和区域共同教育空间立法仍具有较强的指导意义。

俄罗斯着力推进教育法典的系统性编纂，除了独联体示范教育法典纲要的推动外，还与以下几个因素密不可分：已经完成教育法的立法工作，多层次教育立法体系逐渐形成；教育法学理论体系已经初步构建；教育法逐步形成独立部门法[9-11]，并在教育部门形成基本共识；形成了一定规模的教育法研究团队；每年都有教育立法相关的研究成果出版或者发表，从2006年至2020年，俄罗斯已经连续十五年出版专门针对教育立法问题的教育立法年鉴。国内学者也认为，具备这些要素是完成国内教育法体系化的条件[12]。

总体而言，俄罗斯与其他独联体国家对教育立法法典化有较为一致的认识，故而，独联体国家议会间大会能够顺利通过《独联体国家示范教育法典(总则)》(2006)。除了教育示范法典成为独联体区域国际性法律文件之外，白俄罗斯(2011年)、摩尔多瓦(2014年)已相继颁布教育法典。由于国家经济情况和社会情况不同，教育发展水平和阶段也存在很大差异，每个国家教育立法法典化进程具有自身的特点，俄罗斯等国暂时并未颁布教育法典，但其法典化的道路从未停止，一直延续至今。

二、俄罗斯教育法法典化进程

俄罗斯教育法的法典化进程并非一帆风顺，与其国家和社会变迁的轨迹基本吻合，且最具有代表性，对于中国正在进行的教育法典化立法具有很大借鉴意义。

1. 独联体国家第一部教育法典草案

俄罗斯虽未颁布教育法典，但是在2003年已经公布了《俄罗斯教育法典草案(总则)》。该草案是俄罗斯教育立法活动的显著成果，吸收了俄罗斯第六届国际科学与实践会议“教育立法及其编纂的问题和前景”(2001年)、第七届国际科学与实践会议“教育立法中的联邦主义原则：实施的理论与实践”(2002)的建议[13]。它是世界上《法国教育法典》之外的第二部公布的成文教育法典文件，也是独联体国家第一部成文教育法典草案，对独联体和独联体成员国的教育法典化立法具有重大示范和指导作用。

《俄罗斯联邦教育法典草案(总则)》方案由俄罗斯教育部、联邦委员会、国家杜马(俄罗斯议会)以及国内主要科研教育机构的专家共同完成。参与高校包括罗蒙诺索夫莫斯科国立大学、俄罗斯人民友谊大学、俄罗斯司法学院、劳动与社会关系学院、俄罗斯教育学院、高等经济学院等数十所院校。该法典草案总则部分共5编、21章、231条。该法典草案无论在体例上还是在内容上都对俄罗斯现行教育法、独联体其他国家教育法和教育法典的编纂具有深远影响，其形成的立法经验如下：

第一，法典草案的理念基于国际普遍认可的现代民主、法治和进步原则，符合世界教育法治发展的方向。义务普通教育、职业教育的可及性①、 教育的连续性、国家作为公民受教育宪法权利的主要保障者应积极参与教育领域等原则是被联合国、联合国教科文组织和其他国际组织颁布的国际条约确认的教育领域基本原则。法典践行这些原则的主要方向是进一步扩大公民受教育的权利，并在竞争基础上为希望免费获得高等教育的每个人创造真正的机会；坚持国家有义务资助全部或大部分教育费用，付费教育应该让社会各阶层都能负担得起。在遵循国际法规范和《俄罗斯联邦宪法》的前提下，考虑现代民主、法治国家的先进立法经验，俄罗斯联邦教育法草案的立法者认为他们的首要任务是推进和确保国家有效参与教育领域、履行其宪法义务。

第二，充分考量现代教育理论与学说。在编纂法典时，立法者充分考虑了诸如教育在现代社会中的作用、教育关系作为社会关系的特殊性、教育法已经形成一个新的部门法、教育法调整方法与民法以及行政法等其他部门法区别等学说和理论。同时，立法者将现行法律规范的体系化工作与设计新的法律规范有机结合起来，力求消除现有法律规范存在的空白和矛盾，最大限度保留现行规范的主要内容，保证法律运行的稳定性，把俄罗斯联邦政府和俄罗斯教育部的法律文件内容纳入教育法典。

第三，违纪处分填补俄罗斯教育立法空白。法典草案规定了调查违纪情节和适用违纪处分的程序，详细规范了与对学生适用纪律处分相关的内容，填补了俄罗斯联邦教育法的空白。首先，草案给出“违纪行为”的定义，仅认定有过错的行为，即故意或过失做出的行为。其次，过错须以学生对其行为社会意义的正确认知为前提。除因身体或精神残疾而有发育障碍的学生外，年满 11 岁的学生可以承担纪律责任，即：学生完成基础普通教育四年级后承担纪律处分。最后，草案列出了可以认定为违纪行为的行为清单，其中就包括了校园欺凌行为[14]，并详细规定了适用纪律责任的程序，为保护学生的名誉和尊严以及宪法规定的受教育权提供了有力保障。

第四，教育关系参与者的法律地位贯穿草案始终。教育关系参与者——学生、教师和教育机构——的法律地位是法典草案的一条主要线索。基于教师在教育过程中对于教育质量的重要性，草案充分保障教师的合法权益。草案规定，教育机构教师的平均工资和固定工资不低于俄罗斯产业工人的平均工资，允许教育机构在可支配资金的范围内自主确定薪酬形式和制度以及额外支付的津贴和其他物质奖励措施。与俄罗斯联邦《劳动法》中允许雇主自行决定职业培训和人员再培训不同，草案要求教育机构(组织)的负责人创造条件为每位教师进行职业技能培训，保留工资脱产学习，每5年一次，每次至少 72 个课时。草案规定了一项新制度——教师因个人原因补充休假制度。在工作繁忙、长期兼任其他教职、特殊的个人或家庭情况以及政府规定的其他理由的情况下，教育机构根据教师的申请提供假期并保留工资。

第五，关注教育类社会组织。为了理顺经常涉及的教育管理机关与公众之间的关系并解决教育系统管理问题，草案设置了一个单独的章节——国立社会性机构和社会性组织。该组织是在教育管理机关的倡议下创建的咨议性组织。教育管理机关可以和这些组织进行协作，关注教育体系发展的状态，交换教育领域的文件和资料，共同讨论教育体系运行的热点问题，解决教育机构资金支持问题。

在教育机构(组织)自治的前提之下，国家行政执法机构不能使用传统的行政方法直接干预。这种公众参与教育体系管理的主要形式为国家制定教育政策和相关立法提供重要参考，也为行政管理的有效性与合法性提供了保障[15]。

2. 俄罗斯教育法法典化的停滞及其根源

《俄罗斯教育法典草案》在公布后并未最终颁行，其法典化进程当时面临的阻碍因素如下：

第一，教育学说不足以提供完整理论支撑。在理论上，缺乏确定教育法在法律体系中独立地位和作用的权威方法和理论。在其他部门法中专家对于教育法律关系及其组成要素的法律属性也存在理论争议②。

第二，法律体系与法律渊源不够完备。教育领域立法、执法活动方针和性质的部门法原则缺位，教育立法领域的发展缺乏统一性和系统性，缺乏保障部门法规范(宪法、民法、行政法、劳动法)相互协调的既定概念框架[16]。所以，学者们在讨论制定教育法典草案的分则部分时，更多是提出宏观的框架性方案，很难给出具体的规范内容。

第三，俄罗斯国内教育法律存在冲突与矛盾。该草案与国际条约规定承担的法律义务不完全一致，联邦、联邦主体和自治地方(市)一级教育法领域规范性法律文件之间存在冲突[17]。

第四，未能完全契合当时的国家与社会发展需要。法律规范与现代国家和社会的需要存在一定落差和下位立法数量庞大都导致联邦法律的权威性下降且无法立即完成梳理整合。在一些基本问题上存在教育立法空白，同时存在违背现代教育管理理念又冗杂的行政法律监管规范[18]。根据法律搜索系统“Consultant Plus”检索结果，俄罗斯现有超过2 500项各种规范性法律文件[19]。

3. 曲折中前行的2012年《俄罗斯教育法》

在教育法典化立法遭遇挫折而搁置之后，俄罗斯教育立法工作需要克服这些负面因素，并制定了具体要求：为俄罗斯教育体系的更新和发展创造法律条件、适应创新经济发展的需要、履行俄罗斯联邦在教育领域的国际义务；对教育立法进行全面现代化，建立制度性和功能性更强的法律规范规制教育领域出现的新问题；提高法律监管机制的有效性；确保俄罗斯联邦教育制度及其立法基础的稳定性和连续性。此时，制定一部新的教育法具有迫切的现实意义。

在现实中，俄罗斯1992年颁布的第一部教育法已经很难适应新时期教育法理论发展和实践运行的情况。这部法律基于20世纪90年代自由民主的社会大背景，明确规定国家的教育政策必须遵循教育自由和多元化原则，在教育管理上体现了去行政化和反对国家过度干预的理念，注重培养独立、自由、有文化、有道德的人，使之意识到对家庭、社会和国家的使命感，在办学体制改革、高等教育改革等方面也做了具体规定。该法明确了教育的定义，确立了俄罗斯联邦教育制度和国家教育政策的原则，保障公民受教育的权利。1993年颁布的《俄罗斯联邦宪法》确认了公民的受教育权，并规定了受教育的保障制度，支持各种形式的教育和自我教育，同时保留俄罗斯联邦制定联邦国家教育标准的权力。

1996年，俄罗斯联邦又通过了《高等和大学后职业教育法》。该法内容包括：高等教育和研究生教育领域的国家政策以俄罗斯联邦《教育法》规定的原则为基础；教育过程的连续性原则；在俄罗斯联邦高等教育和研究生教育体系融入世界高等教育体系的同时保持和发展自身的成就和传统；在确定科学、技术和专业人员发展优先方向时保持竞争性和透明度；国家支持高等教育和研究生教育领域科研优先方向的专业人才培养。

这两部联邦法律在颁布之后的十多年里一直在进行修订，先后更新的内容超过200条。同时，为了与这两部法律的内容相配套，俄罗斯陆续颁布了40多部规范性法律文件，主要是效力低于联邦法律的总统命令和政府决议。这些法律规范主要针对的新问题具有临时性，故而这些规范之间不可避免产生重复和矛盾。俄罗斯新教育法于2012年12月应运而生。截至2021年9月，该法已修订了20多次。这部联邦法律的颁布是俄罗斯教育立法法典化过程中的里程碑事件，也形成了有别于其他独联体国家的教育立法经验，具有重要意义。

三、俄罗斯教育法立法过程及教育法的特点

作为教育大国的俄罗斯在社会转型期面临的特殊历史与现实基础对教育立法提出了时代要求与挑战。故而，俄罗斯的教育立法过程和法律文本方面均呈现了鲜明的自身特色。

1. 俄罗斯教育法立法过程的特点

第一，初步完成了类法典化的教育法编纂。教育法法典化进程经历了颁布教育基本法、颁布教育相关法、教育法典编纂尝试、类法典模式编纂整合教育法几个环节。在这个过程中，教育领域立法逐步适应社会发展，立法者及时填补教育法中的空白，废止了一大批不适应社会发展的规范，删除了矛盾和重复的法律规范，理顺了与行政法、劳动法、民法等部门法的关系，在交叉领域做出了妥善的权限划分，在联邦和联邦主体的立法权限和执法权限之间也作出了明确的界定。

第二，完成了从碎片化立法、分散式立法到体系化、统合式立法的转变，初步形成了教育法的体系化。2012年，俄罗斯教育法统合了100多部法律法规和部门规章，其中包括1973年的《苏联和各加盟共和国国民教育立法纲要》、1992年的《教育法》、1996年的《高等和大学后职业教育法》等，把这些单一的、分散的法律规范和文件统合到一部法律里，完成了教育法律规范的整合、精简、统一。通过统合教育立法，将一批原来只是政府行政管理部门规章的规范内容纳入教育法，在执行中更具权威性。俄罗斯已经形成了以教育法为主导，在个别领域慎重颁行特别法，行政法规齐全，部门规章覆盖面广的教育立法格局。

第三，编纂方式彻底突破原有教育法的体例安排。立法者以教育法律关系为线索、结合国际条约的基本原则和国内教育立法经验，编纂出新的符合本国国情的教育法(法典)。这条道路明显有别于白俄罗斯的法典化道路。后者采取的方式更加接近于汇编的方式，白俄罗斯的教育法典统合《教育法》《职业技术教育法》《特殊教育法》《普通中等教育法》《高等教育法》及白俄罗斯共和国总统令“关于普通中等教育的若干问题”，最大限度考虑了法律规范的稳定性。它按照法典体例，将五项基础性法律规范的主要内容统一在新法典中，只在必要情况下才修订了一些规范内容。相比之下，俄罗斯的法典编纂方式有利于优化现有法律结构，有利于统一法律规范内容和立法理念，更有利于弥补现有立法的空白。

2. 2012年《俄罗斯联邦教育法》的显著特色

2012年《俄罗斯联邦教育法》具有如下显著特色：第一，初步实现了教育法体系的构建。首先，该法体现了社会价值理念和宪法基本理念。《俄罗斯联邦教育法》第3条规定了12项法律调整教育领域关系的基本原则，如教育优先原则、保障受教育权及禁止教育歧视原则、终身教育原则等。其次，该法吸收了教育性法规、规章内容构建教育领域的概念体系，保障了法律调整教育关系时概念使用的统一性。《俄罗斯联邦教育法》第2条规定了35个基础性概念，其中包括教育、德育、教育标准、职业教育、补充教育等，并且做出了较为详尽的解释。最后，该法确立了在教育领域关系调整中教育法适用的优先性和权威性。该法第4条规定，联邦其他规范性法律文件在调整教育领域问题时必须与教育法保持一致，且不得限制或者降低教育法的效力，发生冲突时优先适用教育法规定。

第二，充分吸收了《俄罗斯教育法典草案(总则)》(2003年)、《独联体国家示范教育法典》(2006年)的长处。该法虽然形式上没有采取总分结构，但整个编排始终贯穿教育法律关系这条主线，内容也非常整齐有条理，并且已经包含了独联体其他国家教育法典的基本内容。《俄罗斯联邦教育法》共十五章，可以分为三个部分。第一部分(第一至六章)是总则部分，主要是对教育法一般规定、教育体系、教育工作者、学生和家长、教育关系的内容进行规范。第二部分(第七至第十一章)规定了普通教育、职业教育、职业培训、补充教育、特殊领域教育等具体教育类型。第三部分(第十二至十五章)是教育领域的行政管理等内容，包括教育体系管理、教育领域财政保障、教育国际合作和最终条款。

第三，在结构上把教育关系作为一种独立的社会关系进行全面规范。该法围绕教育领域内教育和其他法律关系的客观联系，力图加强法律制度和篇章结构安排逻辑的严密性，内容涵盖了教育关系中的主体(学生、法定代理人、教育机构、教职工)，教育关系客体，教育法律关系的产生、变更和终止。在教育关系参与者的法律地位方面，确保学生、教师和教育机构实现主观权利和自由，强调法治教育理念[20]；在完善法律体系方面，确立了教育管理机构行为的合法性，填补了教育立法中没有“教育领域关系”概念的空白。

第四，体现教育关系参与者自治的理念。该法规定，为保护学生和家长权益，教育机构应根据学生委员会、家长委员会、教育机构代表的建议，成立自治性质的教育关系参与者争议处理委员会。该委员会接受学生和未成年人学生家长申诉，解决教育关系参与者的分歧，处理教育权行使过程中的问题，包括教育工作者的利益冲突、适用合法规范、学生违纪处分决定的申诉等。委员会由成年学生、未成年学生家长、教育机构工作人员等成员构成。委员会做出的决议应当被教育机构所有的教育关系参与者按照规定期限履行，不服委员会的决议者可以依照法律程序申请救济。这个制度设计最大限度保障了教育关系参与者教育权利行使过程中的纠纷与矛盾，符合国际教育机构自治理念的发展趋势。

第五，贯彻教育公平理念和全纳教育理念。该法规定，国家承认人是最高的社会价值，国家有义务为每个居民创造所有必要条件，为所有人群提供平等教育机会。该法确保解决当代教育领域的两个基本任务——确保必要的教育质量和每个俄罗斯人想要获得高等教育的可及性，确保高等教育的可及性。根据学生的特殊需求和潜能，国家提供平等受教育权的机会，这也是立法者想要建立的理想教育关系模式。该法规定，通过竞争进入大学的人有权免费获得教育。兴办中等职业教育和高等教育的国家和地方教育机构设立国家(市)学术和社会奖学金，费用由联邦预算、俄罗斯联邦主体预算或地方预算承担。除了天才儿童有资格获得免费教育、学术奖学金之外，所有弱势群体(孤儿、无父母照料的儿童、残障儿童等)都可以获得免费教育和专门教育。外国公民与无国籍人在各个教育阶段享有同俄罗斯公民平等的受教育权。

总之，现行俄罗斯联邦教育法更充分地巩固了国际法原则和公认规范以及俄罗斯联邦国际条约的规定；减少了其他立法领域内不合理的重复立法现象；消除了教育领域的规范性法律文件内部以及与其他部门规范性法律文件的大部分矛盾；将部分俄罗斯联邦政府颁布的从属性下位法规范上升到联邦法律的层面。在完成这些工作之后，俄罗斯教育法法典化进程又向前大大推进了一步。俄罗斯现行教育法(2012年)已经初步具备教育法典的基本框架和内容，国内有学者评价其已经是准教育法典模式[21]。

四、俄罗斯教育法法典化进程的启示与借鉴

白俄罗斯、摩尔多瓦在制定教育法典时，在借鉴和吸收《俄罗斯教育法典草案》内容、俄罗斯教育法立法经验的同时充分结合本国国情和社会需要，两国教育法典体现了自身特点并对俄罗斯教育立法产生反作用。两国的教育立法在一定程度上是对俄罗斯立法经验的践行与发展。《白俄罗斯教育法典》分为总则和分则部分，共17编、63章、295条，内容体系详尽扎实，体系化和规范化特征明显。法典采取总分结构，以教育法律关系为主线，将其贯穿整个法典，与《俄罗斯联邦教育法典草案》在逻辑结构上保持很高的一致性。《摩尔多瓦教育法典》在体例上每一编单独成章，共13编、157条。截至2020年9月，共颁布了10个法典修正案。《摩尔多瓦教育法典》结合国际条约和欧洲欧盟有关教育的指导性文件，具有明显的开放性与国际化特征，以列举的方式列出具体国际条约作为制定法典的法律渊源。

俄罗斯教育立法经验对于中国的借鉴意义至少可以在三个向度上展开：首先是俄罗斯教育法典草案内容方面的经验；其次是俄罗斯教育立法法典化进程中的经验；最后是俄罗斯立法经验对独联体国家教育法典影响以及反作用的实践经验。在此三个向度的综合作用之下，我国教育法法典化之路至少可在如下几个方面参考和借鉴俄罗斯经验。

第一，在法律文本层面，以俄罗斯为代表的独联体国家教育法典文本可为国内教育立法提供实践支撑。我国教育法典立法的理念、法典结构和立法技术等操作层面尚在探索阶段，俄罗斯教育立法以及独联体其他国家教育法典在文本上可以为我们提供很多镜鉴。以《俄罗斯教育法典(草案)》总则部分为例，该文本涵盖了教育立法基础、教育关系(学生、教育机构、教育关系客体等)、教育管理体系、综合教育立法制度(学生和教职工社会保障、财政保障等)、教育体系中的纪律和赔偿责任等内容，规范条款超过230条，内容非常完整翔实，可以为正处在总体框架研究阶段的国内教育法典化立法提供有价值的方向性参考。

在莫里斯、格莱德希尔与福山的观点中，西方的全球视野完全有别于东方世界，经济全球化的浪潮席卷了全球，却在东西方产生了异样的表现。西方在到处渗透并伪装权力的时候，东方却在积极倡导“一带一路”建设、“构建人类命运共同体”的概念，是东西方世界走了不同的道路缘故？还是莫里斯眼中东方人过于保守，西方人敢于冒险的结果？事实上，主宰世界、伪装权力还是终结历史，其已超越西方主权家们极力辩护的界限，而已真正上升为一个文化理念与责任伦理的全球视野问题。

第二，在立法主体和立法规划方面，俄罗斯教育立法可在部门法渊源和位阶上提供策略指引。俄罗斯教育法典立法工作开展已经接近二十年。为了提高立法效率和效果，立法推进的主体和步骤尤为重要，部门法之间的利益协调则是难点，而这也是国内学者激烈争论的问题。俄罗斯教育立法推动的主体经历了由教育部到俄罗斯议会(杜马)的过程。俄罗斯教育部早在2003年就会同立法机构在学者参与下制定出教育法典草案，此后就很难继续推进立法进程了。其原因除了上文中所述之外，还有法律体系和法律位阶层面不能克服的难题，即：由谁、如何协调教育部门法与其他部门法交叉的法律规范以及哪个部门法规范优先的问题。更深层次的问题则是教育领域主管部门与其他领域主管部门如何协调规范的冲突和平衡。从俄罗斯立法实践来看，后续的教育立法改革和整合都需要进入立法机构(俄罗斯杜马)的立法规划并由其主导，即使是教育法领域内部规范的梳理和整合也必须由杜马牵头才能顺利进行。白俄罗斯的立法模式是直接采纳俄罗斯教育法典草案的新造框架，再把白俄罗斯原有教育法主要内容安排到法典分则相应部分。即便如此，也用了五年时间才完成整合。

第三，在立法路径层面，俄罗斯等国的经验可以为我国教育立法提供多种模式选择。国内学者在教育法立法路径方面存在较大分歧，而俄罗斯与其他独联体国家各自采取了符合自己国情的教育法典化立法方案。俄罗斯采取了先完善统合以教育法为主体的教育领域基础规范再制定教育法典的路径。立法者把所有教育相关领域规范(包括普通教育、职员教育、补充教育、特殊教育等)都纳入到教育法内，首先完成教育法规范内部的协调统一，再根据实际情况辅助以特别法(例如2009年的联邦法律《关于莫斯科罗蒙诺索夫国立大学和圣彼得堡国立大学》)。俄罗斯在2003年颁布教育法典草案后没有立即通过该草案，而是在2012年颁布了参照教育法典体例且与1992年教育法差异巨大的新教育法。该法整合了上百部涉及教育领域的规范，对未进行立法的领域也在相应章节中做出了规定。同时，不再出台新的教育领域单行法。如2003年进入议会(杜马)一读程序(第一次审议)的《大学法》被否决。除了该法律草案自身存在问题外，很重要的原因在于其与当时的教育法律规范相冲突且内容在教育法中已经有一定体现，故而，立法者倾向于在教育法中进行相应修订，认为没有必要单独立法。从2012年到2021年，俄罗斯共颁布超过20个修正案及相关行政管理规章。修正案频繁颁布的原因主要有三：一是遇到新情况新问题需要填补法律空白；二是协调与其他部门之间的关系，需要调整规范；三是司法实践中经验和司法解释在理念、结构、创新方面反作用于立法更新[22]。而受俄罗斯影响较多的白俄罗斯和摩尔多瓦则选择了不同的立法模式。两国先编纂法典、从顶层构建完整的教育上位立法规范框架，完成以教育法典为核心的教育法内部体系建设，再根据法典实际运行情况进行修订和调整。两国都是在整合本国现有法律规范基础之上吸收其他部门法中与教育管理相关联的范畴，按照教育法典的体系进行统一立法，如白俄罗斯在整合了四部法律和一个总统令的基础上对政府决议、教育管理部门规章等教育法律规范进行系统梳理。

第四，在立法理念与立法定位层面，俄罗斯等国教育立法中总则的规律性表达与分则的开放式结构可为我国教育法典化立法拓展思路。国内学者对教育法的地位和性质尚未形成较为一致的认知，总则部分如何提取教育法各个领域的共性内容以及总则、分则的关系问题也没有定论，这是国内教育法法典化进程中比较大的障碍。而俄罗斯和其他独联体国家的立法者在理念上达成了基本共识，他们认为教育法是一个独立的综合性新型部门法，是融合公法和私法因素，涉及宪法、民法、行政法、诉讼法、劳动法、财税法等领域的部门法。在结构上，教育法典采取总分结构，以教育法律关系这一主线贯穿整个篇章③。总则部分主要规定教育法律关系的主体、客体、基本概念、基本原则、法律渊源、教育的财政支持、学生违纪处理以及国际合作和对外交流事项等。总则部分高度概括教育领域的共性规律，同时保证了整个法典逻辑体系的严密性和框架的完整性。《白俄罗斯共和国法典》总则部分的规范内容占法典的一半，《俄罗斯教育法》相关内容也占到了一半。这种强大的提取公因式的经验值得中国学者进一步研究和参考。分则按照教育体系中不同的教育形式和种类进行编排，包括学前教育、中等教育、中等职业教育、补充教育、高等教育、大学后教育(研究生教育)、补充教育、终身教育、特殊教育、天才儿童以及特殊需求儿童教育等。分则的开放式结构能够适应教育领域发生的新情况，便于及时进行修订和增补。

第五，在国内法与国际条约的衔接层面，俄罗斯等国教育立法的开放性与国际化原则可以拓展我国的教育立法格局。当前，国内学者探讨更多的是如何立足本国国情制定教育法律解决国内问题，但在教育大国所应承担的国际义务、应对的世纪机遇与挑战、实现国家“一带一路”倡议等方面的成果还不够丰富。在这种情况下，俄罗斯等国立法所坚持的开放性与国际化原则可以拓展我国的立法视野。俄罗斯等国在立法时依据国际法准则和本国国情，尝试打造开放包容的教育体系，以形成独联体单一(共同)教育空间并融入欧洲教育空间，以《世界人权宣言》《经济、社会及文化权利国际公约》《取缔教育歧视公约》《联合国残疾人权利公约》《欧洲保护人权和基本自由公约》《欧洲社会宪章》等国际性和区域性公约为重要立法依据，并且依照国际条约的内容对国内教育法(法典)进行调整和修正。同时，这些法律也都规定了与国际条约不符时以国际条约为准的法律冲突适用原则。俄罗斯等国在建立相关教育评估标准体系、质量监督体系、对外交流体系时都体现了对接和参照国际标准的理念，竭力促成国内法与国际法的协调与衔接[23]。俄罗斯提供的经验是积极参与教育国际化分工，扩大教育合作，在教育法(典)中都应当体现外国人教育、教育文凭认定等内容。而我们应当思考的问题是如何把“一带一路”国家为代表的国际教育合作模式纳入教育法典，既立足本国国情，又符合国际法规范，让中国教育走出去，为世界教育做出自己的贡献。

第六，在教育法典基本规定层面，俄罗斯等国的概念术语体系、基本原则体系、权限划分与效力等级体系可以减少我国教育立法法典化的技术成本。如何构建法典的基础性内容、如何处理教育法规范与其他部门法规范的关系是法典制定过程中必须解决的问题。俄罗斯等国在此方面较为领先。俄罗斯、白俄罗斯和摩尔多瓦教育法典(法)分别规定了35个、22个和50个基础概念，其中共性的概念有教育、德育、教育大纲、教育水平、职业技能、职业教育、补充教育、学生、教育标准等。而且随着教育领域的发展，这些概念术语都在进行动态的更新。俄罗斯、白俄罗斯和摩尔多瓦教育法典(法)分别有12个、10个和17个基本原则。共性的原则有教育公平原则、禁止歧视原则、教育世俗化原则、统一教育空间并尊重少数民族文化传统、教育管理民主化等。这些原则中既有国际条约规定的基本原则，又有本国特有的原则。在其他部门法律调整教育法律关系时，所有规范性法律文件都必须与教育法典(法)相一致，不得限制法典规定的权力或者降低法典规定的教育保障水平。其他规范性文件与法典有不同规定时以法典内容为准。白俄罗斯采取了排除法来划分教育法典与其他部门法的权限，教育法典未作规定的适用民法及其他法律(《白俄教育法典》第4条第2款)。这种做法既体现了教育法典与其他部门法的衔接，也体现了教育法典的优先适用地位。

在中国的教育立法法典化进程之中，研究和吸收俄罗斯及其他独联体国家的教育立法经验的必要性不言而喻。作为世界教育大国，无论是所处的历史转型阶段、面对的国际教育一体化大背景，还是面临的挑战和机遇方面，中俄两国都具有很多共通之处。这些共通点是中国参照俄罗斯立法经验的前提和基础。俄罗斯等国的教育立法经验固然不能直接用来解决中国问题，但在立法技术、立法理念和立法进程上可为中国立法者提供很多启示和借鉴。

注 释：

① 教育的可及性(普遍获得性)，这里指的是不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。

② 例如教育法律关系从属于民事或者行政法律关系的观点，可参见Суханов Е. А. О концепции кодекса об образовании и самостоятельногообразовательного праваи Проблемы и перспективы законодательства об образовании и его кодификации[M]. М., 2002: 66-74.;Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права[M]. М., 2001:438.

③ 国内学者也认为总则编应确立教育法律关系的主体、客体、责任等诸要素。教育法律关系主体的常态是“教育行政机关—学校—学生”的三方构造。参见任海涛.论教育法法典化的实践需求与实现路径[J].政治与法律，2021(11):17-30.