《金融稳定法》的核心、意义与改进建议

文/郑联盛 编辑/张美思

2022年4月，人民银行发布《中华人民共和国金融稳定法（草案征求意见稿）》（以下简称“草案”），这标志着我国金融稳定立法工作迈出了重大一步。在充分征求意见基础上，履行相关立法程序后，《金融稳定法》将可能尽快实施，这将为我国金融机构平稳运营、金融系统功能发挥和金融风险应对处置提供制度支撑，为我国金融稳定和金融安全提供法律保障。

《金融稳定法》草案的核心要点

草案共六章四十八条，主要有总则、金融风险防范、金融风险化解、金融风险处置、法律责任和附则等内容。草案基于市场化、法治化原则，以期建立一套覆盖金融风险演进全过程，注重强化金融风险防范、化解及处置功能的法制规范。同时，草案着力压实金融机构及其股东、地方政府和监管部门等相关主体的分工与职责，明确处置资金的来源和使用次序，细化处置的措施和工具，厘清处置部门与人民法院的司法衔接，并注重强化各类主体的法律责任。

草案着重指出了金融稳定的政策目标。维护金融稳定的目标是保障金融机构、金融市场和金融基础设施持续发挥关键功能，不断提高金融体系抵御风险和服务实体经济的能力，防止单体局部风险演化为系统性全局性风险，守住不发生系统性金融风险的底线。这与全球金融危机后国际社会对金融稳定的政策要求一致。金融稳定是金融体系处于能够有效发挥其关键功能的状态，同时金融管理部门要具有维持金融功能有效发挥的能力。为此，《金融稳定法》是金融监管部门维持金融系统功能有效发挥的法制保障。

整体而言，草案更加强化风险暴露后的机构处置、机制协调与政策应对。当前草案的政策目标是构建金融风险防范、化解及处置的法律制度。其核心内容主要是第二章金融风险防范、第三章金融风险化解和第四章金融风险处置，特别是第四章金融风险处置下设处置工作机制、处置资金来源、处置措施和工具、司法衔接等四个节。可以看出，草案着力强化问题金融机构的处置工作，以有效防范问题金融机构的风险溢出甚至发生系统性金融风险。这与国际社会强化问题金融机构恢复与处置一脉相承。

《金融稳定法》的重要作用

从国际比较看，系统性金融风险防控和金融稳定立法是全球金融危机后国际社会重要的政策实践，以宏观审慎政策框架及金融稳定治理体系为支撑的法律及制度建设是重中之重。在2008年金融危机爆发后，美国强化了系统性金融风险防控及金融稳定立法工作。2008年，奥巴马政府不断强化金融业监管，设置系统性金融风险监察委员会，并出台《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法》以及极为严格的沃尔克规则。在特朗普政府时期，美国金融监管有所放松，但美国应对系统性金融风险的政策框架、组织机构以及法律体系基本得以保持。非美发达国家中，英国是金融稳定立法完善最典型的国家。金融危机后，英国先后出台了《2009年银行法》《2012年金融服务法》《2016年英格兰银行与金融服务法》等法律法规，进一步改革其金融治理体系，强化了制度安排，确定了金融稳定、货币政策和微观监管的法定职责、组织体系和政策举措。此外，德国、日本、澳大利亚、巴西、印度、俄罗斯等也强化了金融稳定法律或制度的设立或修订。在全球金融危机后，我国对《中国人民银行法》《商业银行法》《证券法》等都进行了修订，但整体是为了匹配相关机构改革而进行，并未针对系统性金融风险防控进行全局性立法安排。

从内部需求看，内外复杂形势使我国金融风险暴露更加凸显，防范化解系统性金融风险任务更加严峻，亟待《金融稳定法》为金融风险防范、化解和处置提供法律保障。在新冠肺炎疫情冲击、中美博弈深化以及内部发展转型等多重因素影响下，我国国内金融风险呈现加速累积和暴露的态势，系统性金融风险威胁并未实质性解除。特别是在需求收缩、供给冲击和预期转弱的三重压力下，金融部门风险将从时间维度和空间维度加速呈现，宏观杠杆率高企、地方政府隐性债务、房地产市场风险等内部风险和美联储政策变化等外溢冲击可能相互叠加，可能对金融机构有序经营造成冲击，倘若处置不当则可能引发系统性风险。通过强化对金融机构特别是问题金融机构的风险防范、化解和处置，将问题金融机构处置的法律保障提至更高层面，是对金融机构运行稳健的扎实保障。同时，构建国内国际双循环相互促进的新发展格局下，通过金融稳定立法及实施，也将为境外金融机构更全面、深入地参与我国金融改革开放提供法律保障和政策指引。

从体制机制上，《金融稳定法》将为有效处置综合经营与分业监管“制度性错配”提供法律支撑。长期以来，我国金融立法工作持续稳步推进，形成了以《中国人民银行法》《商业银行法》《证券法》《保险法》等为支撑的金融法律体系，为金融业务有效开展、金融机构平稳运行和金融体系功能发挥提供了较为扎实的法律保障。我国金融部门立法基本是以分业监管作为基础，是一个分业经营与分业监管相互匹配的法律体系，但是，随着综合经营或混业经营不断深化甚至成为主流，这种条线经营和条线监管的模式就难以有效应对混业经营或横向发展的金融风险，从而出现了影子银行、资金空转、监管低效、监管规避、监管套利以及资本无序扩张等问题。这些问题本质上是混业经营与分业监管的“制度性错配”，是诸多金融风险甚至系统性金融风险的重大威胁，其应对需要具有跨越不同行业、领域和市场的功能性金融法律体系的支撑。2018年4月份出台的《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》及其配套政策，是应对资产管理领域跨界、综合或混业经营的有效制度规范，这是对混业经营和分业监管“制度性错配”的一次有效应对，同时也充分凸显了需要从金融系统整体层面出台能有效覆盖金融机构、金融业务以及金融市场等绝大部分领域的金融稳定法律制度。

在金融稳定治理上，《金融稳定法》制订、出台和实施是金融治理体系和治理能力现代化建设的基础保障。在经济金融风险多发阶段，金融机构处置将是一个显性挑战，在缺乏统一法律制度安排情形下，各个部门、市场和地方可能各自为政，使问题金融机构处置难以取得真正成效，甚至引发次生金融风险。在金融改革开放、金融风险处置以及金融体系治理中，国内仍然存在改革部门化、治理碎片化、处置被动化、监管运动式等治理体系不健全以及治理能力不完善等问题，这些问题的症结在于缺乏较为完善的金融法律体系支撑。通过健全金融稳定法律体系，厘清中央政府、监管部门以及地方政府职责，明确金融机构、监管机构、属地政府以及处置机构等风险防范、化解及处置责任，构建风险冲击应对特别是危机时刻的协调机制、政策框架和救助体系，有序进行机构恢复和处置，有效统筹内外两个市场和内外两种风险，充分保障金融功能平稳发挥，是金融稳定治理的基本保障。

对于金融稳定法律体系改进的建议

草案开始征求意见，是金融稳定法律体系建设的重要进展。在征求意见后，人民银行等部门可能将会加快推进《金融稳定法》的制订和出台进程，使中国金融稳定治理和保障具有更加牢固的制度基础。从制度完善的角度，笔者认为，草案需要强化统筹以下四个方面的关系。

一是《金融稳定法》与各部门监管法律的关系。《金融稳定法》是立足金融体系整体、具有功能监管属性、实施金融风险相对统一防范化解及处置的制度体系，对金融机构风险应对及处置是一个必要的制度安排。但是，《中国人民银行法》《商业银行法》《证券法》《保险法》等仍是我国现行有效的金融监管法律，其中也包括了相关的风险防范、化解和处置的法律制度安排。比如，《商业银行法》第七章接管和终止，本质就是问题银行的恢复和处置安排，并规定银行业监管机构决定并组织实施接管及处置，而《金融稳定法》更加强调存款保险基金、行业保障基金市场化法治化处置平台功能。这就有二者孰先孰后的次序问题，或者哪个部门主导的问题，此外还涉及存款保险基金、行业保障基金的管辖权力和救助义务的匹配问题。对此，笔者认为，《金融稳定法》既然是一部更加强调风险应对及处置的法律，那么应该在技术问题上更加注重与现有法律制度的衔接、对接和再分工问题。

二是《金融稳定法》与其他相关法律、制度建设及完善的关系。其一，在立法理念上应该致力于长期视角、全局视角和宏观视角，强化机构立法与功能立法相结合，着力提高金融稳定立法的长期适用性。其二，在立法统筹上，应摒弃行业、部门和机构的偏见，致力于构建与功能监管相统一的金融稳定法律，保证不同部门对相同或相似金融业务的统一监管标准。其三，应强化消费者保护立法，着力提高消费者权益保护。相对于金融机构恢复、救助和处置而言，数量巨大的金融消费者保护是一个短板，更需要法律制度的支撑。其四，亟待完善地方金融监管和风险应对的立法。其五，建立金融监管问责的法律规范，通过法律来强化金融监管机构的监督、评估与问责，有序规范金融监管机构的监管行为，严格控制监管自由裁量权，严格依法监管。其六，注重国内法律与国际法律、标准及准则的衔接问题，比如，金融机构涉及跨境处置时在第二十七条进行了原则性描述，但跨境处置涉及的法律制度更加多元、流程更为复杂，是采用基本范式还是采用“一事一议”需要有事先的研判或准备。

三是法律基础设施和数据基础设施的关系。法律制度和数据信息都是金融基础设施的重要组成部分，发挥差异但又紧密关联的监督支持功能。金融法律制度能够有效实施，其重要基础在于金融监管部门有效获取金融系统的数据信息。当前，国内金融数据基础设施具有部门化、碎片化和连通性差等短板，对于金融稳定治理具有一定的约束。未来，经济金融风险收集、甄别、分析、防范、化解及处置要建立在全国统一金融信息之上。应统一数据标准，形成全覆盖的综合信息系统，实现跨部门、跨行业的信息收集、分析与共享系统，建立国家金融数据库，为金融改革与发展提供大数据支持，为宏观审慎管理、金融监管协调、重大风险应对和金融稳定保障提供综合信息支撑。

四是中央监管与地方监管的关系。草案极其关注地方政府的属地责任，在第一章总则第六条要求地方政府履行本行政区域内金融风险防范化解处置职责，在第二章第十六条规定地方政府不得干预金融机构的正常经营活动和人事任命等事项，在第三章第二十条更是对地方政府提出主动化解风险的五个要求，同时在第四章第二十八条还提出当风险难以化解时，省人民政府要依法动用地方公共资源。此外，草案还在其他地方多处要求地方政府承担风险防范、化解和处置功能。地方政府在金融风险防范、化解和处置中承担较大的责任，但地方政府在金融机构日常经营中并没有监管权，这就造成了地方政府在金融风险处置上存在显著的权责不对等状况。在这种情况下，中央监管部门存在过度依靠地方政府或过度施压地方政府承担金融防范、化解、处置甚至救助职能的可能性。更为重要的是，地方政府动用公共资源包括财政资金来应对金融风险的法律依据也可能是不足的。为此，《金融稳定法》在规定地方政府金融风险应对责任时要考虑到地方政府的权责匹配，落实行业监管责任以及行业监管部门的风险应对及处置职责，而不能一味强化属地责任。