生态环境修复责任行政机制的选择与规范

陈志敏

（苏州大学 王健法学院， 江苏苏州 215006）

一、问题的提出

自中共十八届三中全会提出修复制度以来，生态环境修复就成为立法和司法领域关注的热点问题。在民法典出台前，生态环境修复责任并未被规定为一项法定的民事责任， 只是在司法解释中作为污染者“恢复原状”责任的一种实现形式。例如：2015年出台的 《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十四条和《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十条，都规定了原告请求恢复原状的，法院可依法判令被告“将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能”。 2019 年出台的《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（以下简称《若干规定》）第十一条，将“修复生态环境”与赔偿损失、停止侵害、排除妨碍等民事责任并列且置于第一顺位， 作为生态环境损害责任的重要实现形式之一。 2021 年施行的民法典在“污染环境和生态破坏责任”一章中，除规定了环境侵权行为对他人人身、财产损害的救济外，还涉及了对生态环境损害的修复责任， 生态环境修复被正式纳入了生态环境损害的民事救济责任体系。

从生态环境修复制度设计之初， 司法救济就被寄予厚望。 立法者希望突破单一的环境行政执法模式， 通过法院裁判进一步明确生态环境修复的责任内容、履行方式等问题。借助司法途径救济生态环境损害是为监督和弥补环境行政执法的不足， 但并不意味着司法救济可以取代行政管制机制在环境公共利益保护中的应有地位[1]。在现有的行政法律法规中已经存在修复责任的相关要求，是否还需“舍近求远”通过扩张司法救济途径才能实现生态环境修复责任？当然，造成这一局面的直接原因还在于中国现行法律在生态环境修复方面制度供给的不足， 现有规则的漏洞也阻碍了修复目标的实现。 故在公私混合模式下，应充分运用生态环境修复的行政机制，以发挥行政修复的最大效用为前提， 辅之以环境诉讼加以监督和补充，共期建设美丽绿色中国。

二、生态环境修复责任的性质定位

(一)生态环境修复概念的内涵演进

“生态环境修复”的概念并不明晰，在不同研究领域和发展阶段的称谓都存在差异。“土地复垦”“生态恢复”“环境修复”等都属于广义的生态环境修复范畴， 相关概念的演变也体现了人们对生态环境修复认识的更加深入。 2014 年，环境保护部发布的《环境损害鉴定评估推荐方法（第Ⅱ版）》将修复行为分为环境修复和生态恢复。 环境修复侧重于采取合理措施减轻、降低污染至可接受风险水平，而生态修复则是针对受损生态系统的恢复。 尽管这些概念不尽相同， 但本质都指向了通过人工技术手段将生态环境本身受到的损害恢复到原有状态的过程， 实现生态利益的填补与恢复。

最高人民法院在《关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》中也提出，落实以生态环境修复为中心的损害救济制度需统筹适用刑事、民事、行政责任。 该语境下的“生态环境修复”不是一项单一的责任，而应理解为一个责任体系，包含了刑事、民事、行政多重责任追究机制。 有学者提出理想的生态环境修复应包含以下三个层面的内容： 在被污染和破坏的环境中清除污染物质或者致害因素； 消除和减缓污染物质或者致害因素的不良影响的持续和扩散； 恢复受损害区域生态系统的功能和价值[2]。生态环境修复责任形式的多元化， 正是由生态环境的整体性特征所决定的。

立法者之前将生态环境修复责任解读为环境侵权中“恢复原状”责任的生态化表达，司法解释也通过对“恢复原状”的扩大解释使得生态环境修复具备民事责任的外观，但却掩盖了其内在的公法属性。两者的判断标准、责任内容、履行方式等都大相径庭，其中最明显的区别就在于救济客体的不同。 民法上的“恢复原状”救济的是包括人身财产权在内的民事权利，指向私人利益；而生态环境修复责任救济的是生态环境损害，指向环境公共利益。而且生态环境修复责任体系下涉及了多种责任形式，“恢复原状”只是修复的初级阶段，但从深度上讲，并不是所有受损的生态环境都能通过修复手段恢复其原有的生态功能。 受技术成本、环境状况等诸多因素限制，生态环境修复往往达不到“恢复原状”的程度。 《若干规定》之所以直接采用了“修复生态环境”这一表述，也是为与“恢复原状”相区分，着重突出其维护生态功能的特殊性。因此在民法典中，将“生态环境修复责任”作为一种独立的责任承担形式予以明确。

（二）生态环境修复责任的性质辨正

目前，“私法责任说”逐渐成为学界的主流观点，其将生态环境修复责任视为以请求权为基础的民事责任。例如：有学者主张将“恢复原状”责任进行生态化调适， 使修复责任作为其在环境侵权中的具体化以符合对生态环境损害进行救济的现状[3]。 但是，也有学者认为生态环境损害赔偿中的修复责任应与传统民法的“恢复原状”相区分，独立规定为一项民事责任[4]。 另外，还有学者提出生态环境修复责任是救济生态环境损害的一个民事法律责任体系， 而非与“恢复原状”相对应的单一责任形式，并倡导通过环境特别民事立法予以完善[5]。

“私法责任说”的理论由来主要是受到环境公益诉讼制度等司法实践以及相关政策导向的影响。 例如： 司法解释中就将生态环境修复责任规定为一项民事责任，《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》）中也规定了“赔偿义务人对受损的生态环境进行修复”。将修复责任直接认定为私法责任貌似符合当下趋势， 但实则存在请求权缺失等难以调和的矛盾。

吕忠梅教授对生态环境修复责任性质的看法相对谨慎， 她认为修复是救济生态环境损害的法律责任形式，不同于民法责任中的“恢复原状”，而该责任承担方式出现的根本原因在于立法为解决司法裁判问题的“急就章”[6]。如果要按照大陆法系公私法的二元划分原则对生态环境修复法律责任进行严格区分，“公法说”更具说服力。有学者也指出，生态环境修复责任是环保部门督促污染者修复生态环境损害的公法责任，其在公法中配置为一种行政管制工具。[7]

在既有的实体规则下， 一些单行环境立法已然将修复责任的公法属性予以明确。 海洋、土壤、森林等区域均有特定的环保行政机关进行管辖， 具有责令行为人修复生态环境损害的法定职责。 将生态环境修复责任解释为公法责任意味着， 实现方式已经不再集中于法院判决，而转化为一种以“督促监管责任”为核心的责任理念[7]，由环保行政机关作出修复性行政命令对责任人课以生态环境修复的公法义务，并对修复过程及结果承担监管职责。 另外，生态环境损害是对环境公共利益的侵害， 区别于民法典第1229 条的“他人损害”，侵权编新增的第1234条、第1235 条规定了生态环境损害修复和赔偿制度，但并不能据此将修复责任定性为私法责任， 而应理解为运用民法手段实现生态环境修复的公法责任，不宜将责任的性质和责任的实现手段加以混淆。[8]

三、生态环境修复责任实现机制之检视

（一）现行法律框架下行政权与司法权的错位

中国救济生态环境损害采取的是公私混合模式， 因此生态环境修复责任的实现也有行政和司法两种不同路径的选择。 运用私法责任解释修复责任的主要原因之一就在于环境立法对修复制度规定的模糊， 因缺乏执行力而不得不借道民事司法。 2014年修订的环境保护法第32 条，从国家环境监管角度对修复制度作出了概括性的制度安排， 但未涉及修复制度本身的具体内容，无法直接依据该条追究相关主体的修复责任。 而民法典的出台为司法修复制度的双轨制提供了实体法上的依据， 并呈现为环境民事公益诉讼和生态损害赔偿诉讼的二元诉讼模式。[9]

行政职权作为权力和职责的统一体， 具有不可处分性， 对生态环境这一公共利益的维护正是行政机关职责所在， 这就意味着当发生相关污染损害或生态破坏时， 行政机关应积极运用行政执法权有所作为。纵览现行环境法律法规，不少法律责任条款中都存在与修复相关的要求，其具体形式主要包括：责令改正、责令限期治理、责令消除污染、责令恢复原状等。事实上在政府索赔制度建立之前，国内早有针对救济生态环境损害的公法机制雏形。 虽然在环境保护法中对修复制度仅有原则性规定， 但是水污染防治法、土壤污染防治法、森林法等单行立法中皆予以展开， 其共同特征是主管部门可通过责令限期恢复等行政命令实现对受损生态环境的救济。 若责任人拒绝履行或力不能及， 则由主管部门自行或指定第三方代为治理，所需费用由责任人承担。上述环境执法层面的行政命令主要分为纠正违法行为和消除危害后果两大类。 狭义上的生态环境修复与后者更为接近， 主要是对污染物质的清除以及受损生态环境的修复。 但中国环境执法实践往往更倚重行政处罚，“以罚代治”现象最为普遍。这种做法忽略了行政处罚程序中主管部门还应作出责令改正命令的要求以及行政强制法规定的代履行机制， 由此认为行政机制无法解决生态环境损害问题， 需要沿用民事责任体系就显得顺理成章。[10]

民事诉讼法确立了社会组织和检察机关提起民事公益诉讼的原告资格， 借助司法机关的审判权来督促侵权人承担生态环境损害的修复责任。《改革方案》又确立了政府索赔机制，通过政府与赔偿义务人进行磋商约定限期修复， 磋商不成则提起生态环境损害赔偿诉讼。 这种制度革新也使得中国环境责任体制呈现出“公私并行、多诉并存”的混合模式[11]，不仅引发了法理争议还有叠床架屋下的适用冲突。 法院受理生态环境损害赔偿诉讼时往往不会审查行政机关前期履职行为， 这就可能将行政修复机制完全“虚置”。而且在很多司法修复案件中，被告多以赔付修复费用来代替实现恢复原状， 生态环境损害救济的重心逐渐演变为填补经济价值， 这与弥补生态系统功能的初衷相去甚远， 行政与司法修复机制的整合迫在眉睫。 在法律明文规定由行政机关对特定受损生态环境责令行为人采取修复措施或自行修复的情形下，应优先采取行政修复机制，若无法实现修复目标再由行政机关启动的司法修复补位。另外，环境行政公益诉讼是监督执行之诉， 当行政机关怠于履行职责时可由检察机关提请法院责令其作出修复性命令。 而中国环境民事公益诉讼则是由环保组织和检察机关直接起诉行为人追究生态环境损害民事责任，只需认定污染环境、破坏生态行为损害社会公共利益或有损害风险即可，具有独立诉权。但为避免适用重叠， 如负有环境保护监督管理职责的部门依法履职而使原告诉讼请求全部实现的撤诉情形，还应借鉴检察公益诉讼确立环保组织的诉前告知程序。[12]

（二）行政修复机制的必要性及制度优势

公共利益的保护应具有稳定性和持续性， 当生态环境受损无人修复时要有强制性机制进行追责，由公权力介入形成区别于私人利益的公共利益保护机制。 行政责任所具有的公法底蕴与环境利益的公共性彼此契合， 积极主动地进行环境治理是其内在属性的基本要求[13]。 当生态环境损害发生时，行政机关运用修复性行政命令手段进行救济， 而将高技术性内容的修复活动转交司法机关来判令执行只是在行政机制失灵时的一种补充， 环境公益诉讼制度应是充当监督和弥补作用[14]。 而生态环境损害赔偿制度则更应聚焦在对生态环境修复期间服务功能损失、永久性功能损害等费用的索赔上。

目前，司法修复适用逐步扩张，行政机制趋于边缘化。 虽然环境司法的快速发展为修复责任的履行做了有益探索， 但是恢复性司法理念的落实效果并不尽如人意。尽管涉及修复责任的判决数量很多，但普遍存在裁判内容模糊和混乱等问题，而修复标准、验收主体等要求的缺失也导致了实际履行的困难。以司法主导的修复实践并未能有效救济生态环境损害，弊端也逐渐显现。 第一，模糊了行政权与司法权的权力边界， 司法权与行政权的根本区别体现在行政权是管理权而司法权是判断权。[15]司法权与行政权基于各自的分工及优势已形成一种平衡， 即保证行政权优先， 由环保行政机关行使法律授予的监管职能责令行为人进行修复， 当行政机关在维护公共利益有所失职时再由司法机关介入。第二，司法权是以法院为中心对人身或财产等传统私益损害进行末端救济，而环境问题是典型的专业性、综合性公共问题，宜将行政修复作为第一顺位的应对手段。法院较之行政机关的专业能力、监管能力均有不足，使其难以胜任生态环境修复责任具体内容的确定及执行。第三， 行政修复机制的边缘化既浪费了有限的司法资源，又闲置了现有的行政资源。中国生态环境修复实践存在的问题除了制度供给的不足外， 还在于现行法律法规本身未能得到有效遵守和执行； 若仅因行政执法未能达到修复目标就请求司法权介入，不仅回避了问题的症结， 还会导致司法权在环境公共事务中的过度强化以及政府职能的限缩。

事实上， 在以环境公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼为主的司法修复确立以前， 行政修复机制在生态环境损害救济体系中一直占据主导地位。 与司法途径相比， 行政机制在实现生态环境修复责任方面优势明显： 生态环境修复是一项宜早不宜迟的活动， 行政机关作为环境风险的监管者便于及时发现损害并敦促责任人在合理期限内采取修复措施。 同时，修复工作也是一项具有高度技术性的复杂工程，涉及到修复目标和修复方案的确定、 修复过程的监督及修复结果的验收，需要专业人员、技术及设备资源的支持。 司法机关在修复责任的落实方面明显力所不逮， 行政机关的职能及专业优势也使其更有能力担任监管角色。 强调优先发挥行政修复机制的功能优势， 目的是从公法规范层面对损害环境公共利益的行为加以规制， 为行为人设定修复受损生态环境的公法义务。

四、生态环境修复责任行政机制的实现路径

生态环境修复是针对受损生态环境的救济，其目的是恢复良好的生态环境质量和维护生态系统的正常运行。 环境保护法以及其他环保单行法都规定了各级人民政府对所管辖区环境质量负责， 当生态环境受损时政府有责任采取措施改善环境质量。 故以行政机制追究行为人的修复责任也是其应有之义，是行政机关保护环境职责的具体化。

欧盟的生态损害赔偿制度以《环境责任指令》为基础， 在生态环境损害发生后由职责部门代表不特定受损害人要求致害人对作为共用物的生态环境予以修复， 也可自行采取必要修复措施后向责任主体追索相关修复费用。 当行政机关失职时再由环保组织提起行政公益诉讼督促行政机关依法履职维护环境公共利益。 从中国法制传统观之宜对欧盟模式适当借鉴， 充分发挥行政机关环境管理和维护环境公益的职能，建立以行政责令修复为主、代履行修复为保障的公法机制。 但现有行政机制的操作性尚有不足， 这也导致了目前修复责任还需借助司法诉讼程序才能实现。 因此要想发挥行政机制在生态环境修复中的重要作用， 必须对行政机制下的修复功能予以加强。

（一）以行政责令修复为基础

首先以行政责令修复为基础。行政命令在行政实践中被广泛运用， 其突出特征即为行政救济手段所具有的及时性和有效性。 行政责令修复具体指环保行政机关依照环境管理权， 在责任人有能力履行且被污染区域能够修复的情况下要求对其所造成的生态环境损害予以修复的行政行为， 也是补救性行政命令的一种重要表现形式。

从中国现有的立法文本来看， 修复责任体系主要包括了对污染破坏行为的纠正和对损害后果的消除两大类别。除了有表述最接近当前定义的“责令恢复原状”外，还包括其他侧重于“治理”的行政命令。环境治理和生态修复都是针对环境污染和生态破坏的应对手段，修复多应用于治理后的末端环节，两者互为补充。 这些救济措施都是以受到损害的生态环境为救济对象， 以消除或减轻生态环境损害为目标从而使原有的生态功能得以恢复。 而《改革方案》是基于民法思维通过诉讼途径追究赔偿义务人的修复责任，但便捷性、效率性多有不足。

行政责令修复较于司法修复优势明显， 但目前相关法律规定用语分散不一、含义也模糊不清，必须通过立法进一步完善来解决这些问题。 除了要明确责令修复的行为类别外，还需通过法律法规、技术规则的名词解释界定“修复标准”“修复目标”等用语，并将 “责令限期治理”“责令限期整治”“责令限期采取治理措施”等命令样态进行统一。[16]生态环境修复责任是一个救济生态环境损害的责任体系， 它无法在一个单行法中建立， 而是需要立足于对生态环境要素及功能的整体保护和救济建立一个完整的修复制度。为此，有必要在环境基本法中将生态环境修复制度作为环境保护的一项基本制度加以构建， 对修复性行政命令做出一般规定， 再通过制定环境行政命令办法建立系统的行政命令体系并厘清具体程序规则，避免与环境行政处罚行为相混淆。[17]同时，鉴于修复性命令的特殊性，配套细则还需针对不同的环境要素在各单行法中予以具体化，根据专门的技术规范对修复责任的范围、标准和具体要求加以调整。

（二）以行政代履行修复为保障

囿于生态环境修复的专业性、 复杂性和长期性等特点，当责任人拒绝履行或力不能及时，再以行政代履行修复为保障。行政强制法第50 条规定：在“造成环境污染或者破坏自然资源”的情形下，当事人逾期不履行后经催告仍不履行排除妨碍、 恢复原状等义务的， 行政机关可以自行或者委托没有利害关系的第三人代履行。 该条确立了中国环保行政机关在环境资源领域内的代履行制度， 生态环境修复责任的履行具有可替代性当然也适用该机制。

在行政修复机制下由责令型修复充当主导性角色， 但在当事人逾期不履行时可由行政机关自行或者委托他人进行修复，再向其收取相关费用。代履行修复仅是具体修复任务实施主体的转移， 修复责任的承担者并未改变。 从执行效率上讲，集中式、专业化的代履行较之申请法院强制执行更能高效治理修复受损的生态环境；在环境治理效果方面，代履行主体也能凭借其专业优势确保履行效率和修复质量。

行政强制法第50 条仅是原则性条款，在环境基本法中并未有具体规定与其衔接， 虽然在一些环境单行法中多有涉及，但是程序上也不完备。如在水污染防治法中，第85 条、第88 条和第90 条都规定了相关主体逾期不采取治理措施， 主管部门可以指定有能力的单位代为治理；第94 条还增加了污染者不具备治理能力的情形下适用代履行机制。 虽然中国环境立法早已引入行政代履行制度， 但是在实践中这一间接行政强制执行措施却鲜被采用。究其原因，主要是规范性依据相对粗糙，行政代履行的启动条件和具体运行程序缺乏明确性， 而且代履行的修复费用需由行政机关先行垫付，后续追偿也面临困难，因此行政机关更愿意通过罚款以图“一劳永逸”。

因此，要想充分发挥代履行机制的修复功能，必须从制度设计和实施规范上予以完善。 首先应在环境保护法中明文规定环境领域代履行制度的一般规则，与行政强制法作出衔接，明确环境行政代履行的适用条件、程序与费用保障，使在单行法未有明确规定时也能有法可依。作为间接行政强制方式，行政代履行修复需按严格法定程序进行。 只有在规定期间内责任人未履行修复义务时， 经催告仍不履行的才进入代履行实施阶段， 由环保行政机关做出代履行决定并送达载明相关事项的决定书。 因修复工程的复杂性、专业性，原则上应由具备相应资质的第三人代为履行，充分发挥代履行制度的专业化优势。第三人的选择需在公平、公正的基础上，接受行政机关的委托并受其监督。最后代履行修复执行完毕，相关费用（包括调查、评估、风险管控、修复、管理费用）由责任人承担， 若责任人不按期缴纳则可申请人民法院强制执行。

五、结语

生态环境修复已经成为生态环境损害的首要救济方式，但实践中由于行政修复效力不彰，司法权逐渐强化通过环境民事公益诉讼和生态损害赔偿诉讼来追究行为人的修复责任，使得行政修复机制被“虚置”。 生态环境修复责任的实现无需舍近求远，环保行政机关作为第一线的执法者应及时运用公法规范督促监管责任人履行修复责任。当然，强调行政机制主导并非否认多元治理的必要性， 而是欲将行政执法手段的最大效用发挥出来， 避免修复链条的无限延长。行政机关不仅具有代表公共利益的正当性，而且掌握着充分的环境信息和专业技术支撑， 因此充任修复责任的追责主体更具优势。综上，修复责任的实现应优先发挥行政机制的功能优势， 通过建立起以行政责令修复为主、 代履行修复为保障的公法机制，实现生态环境保护高效、及时、便捷的美好愿景。当然， 行政修复的适用前提是受损生态环境具有修复可能性，若已造成永久性损害无法修复的，还需借助生态环境损害赔偿诉讼由行政机关向行为人追究赔偿责任。