认罪认罚案件检察内部监督机制相关探究

泮建辉

台州市人民检察院，浙江 台州 318001

党的十八届四中全会提出完善认罪认罚从宽制度，目的是落实宽严相济刑事政策，健全认罪认罚案件的分流机制，优化司法资源配置，有效提高司法效率，实现公正和效率之间的平衡。[1]随着认罪认罚从宽制度在全国范围内全面实施，其中认罪认罚案件的检察机关内部监督问题也逐渐显现，检察机关作为参与者和实践者，其作用如何公正发挥不仅是理论研究的重要课题，而且关涉检察机关实施认罪认罚从宽制度的实际效果。对此，笔者试作研究，以期对完善制度建设有所裨益。

一、认罪认罚案件检察内部监督的必要性

我国《刑事诉讼法》修订后明确规定实施认罪认罚从宽制度，2019年两高三部联合下发了《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》，指导该制度具体实施，并在全国范围内全面启动。认罪认罚从宽制度具有覆盖广泛性，从诉讼流程看，贯穿侦诉审整个刑事诉讼过程；从实体上看，它涉及所有法定、酌定的从宽情节以及量刑规范化；从程序上看，它适用速裁程序、简易程序、普通程序，在多层次诉讼体系中均得到体现。[2]从司法体制改革试点到诉讼制度的立法确立，认罪认罚从宽制度历经了极具时代意义的发展之路，有着深远、重大的历史意义和现实意义。

认罪认罚制度是宽严相济刑事政策的具体延伸，被告人认罪认罚，检察机关即可提出量刑建议。[3]认罪认罚从宽制度具有控辩协商成分，绝大多数案件以效率为实行导向，客观上要求检察官拥有更大的办案自主权。再加上捕诉一体办案模式的叠加效应，检察官对大多数案件的逮捕、起诉、定罪和量刑具有“绝对权力”。特别是在“少捕慎诉”刑事政策的指导下，检察机关在实施认罪认罚从宽制度后的自由裁量权相比以前急剧扩大，具体表现在定罪不捕、建议撤销案件、定罪不诉、建议适用缓刑轻刑等方面。检察机关是法律监督机关，但“谁来监督监督者”的问题长期受诟病。[4]尽管目前对检察权运行的监督方式有多种，既有法律层面，也有内部工作机制层面，但因监督形式局限性导致监督效果并不尽如人意。因此，人们必然担心检察官以认罪认罚从宽的名义放纵嫌疑人甚至出现腐败。完善认罪认罚案件的检察内部监督必然是个非常重要的问题。

绝对权力导致绝对腐败。目前，检察系统对认罪认罚案件的适用比例有一定要求，通过考核通报的方式进行规制，各地基本都已经能够达到适用比例，对案件适用比例已无需监督。如何对实施认罪认罚从宽制度时检察机关的司法行为加强监督是当前亟需解决的问题，也是本文的研究方向。

二、认罪认罚案件检察内部监督存在的问题

（一）没有可操作的规范性文件。目前对认罪认罚案件实施检察内部监督没有详细可操作的监督规定，未能根据认罪认罚案件存在的风险监控点作出有效监督。从现有规定来看，认罪认罚从宽制度对检察机关的职权限制较少，检察机关可根据案件事实、证据材料、嫌疑人的认罪认罚态度来决定是否启动认罪认罚从宽制度，这导致检察机关对认罪认罚从宽制度的适用多了一些随意和不规范。认罪认罚从宽制度实施后，各检察机关在办理认罪认罚从宽案件时所依照的程序也都是依据我国《刑事诉讼法》的规定，有的地方虽然出台了认罪认罚从宽制度的实施细则，但对其中具体的程序以及与刑事诉讼程序如何衔接规定得不具体，很多程序性事项没有规定。长远看，制定可操作的规范性文件是认罪认罚从宽制度正常运转所必需。

（二）对嫌疑人认罪认罚的自愿性、合法性的监督措施不够。从经济学角度看，边际效率最大化是制约衡量司法活动的一个标尺，司法行为不能突破边际效率，否则导致违背客观规律办案。在认罪认罚从宽制度中，检察机关片面强调司法效率，导致突破边际效率，使得嫌疑人在非自愿情况下认罪认罚的案例非常多。实践中通过签订认罪认罚具结书来认定嫌疑人自愿性，但对协商过程、签署过程的真实性、自愿性缺乏监督，难以保证检察官不对嫌疑人施加压力。检察机关办案出现了一些片面追求办案效率而引发的问题，有些办案人员为追求办案效率，频繁使用定罪协商或量刑协商方式与嫌疑人进行沟通，做嫌疑人的思想工作，往往会产生办案不扎实的后果，甚至有时候出现引供、诱供、欺骗式讯问等违法情况，给案件的办理留下隐患，最终影响案件质量。

（三）认罪认罚案件的量刑协商过程缺少可操作的具体规定，导致粗略估算或者凭感觉协商量刑的现象比比皆是。[5]不同地区、不同层级，甚至同一部门的不同办案组之间对同类型、同情节的案件是否适用认罪认罚从宽制度不统一。办案人员的观念不相同，量刑协商的时间、地点、参与人员、是否需要同步录音录像等情况存在混乱，检察官在办理认罪认罚案件时依据自己的办案经验来操作，缺少对此可约束和监督的手段途径。从理论上讲，嫌疑人只要有认罪认罚的意向，就可以通过做思想工作达到使嫌疑人认罪认罚的效果，尤其是嫌疑人达到只认罪不认罚的最低标准时，通常情况下在审查起诉阶段办案人员会以定罪协商或量刑协商的方式来督促嫌疑人加快认罪认罚，这样就可以完成任务量。实践中不同地区检察官可能会根据自己的判断，作出不一样的认罪认罚情形。

（四）对认罪认罚案件的定罪不捕、定罪不诉、法定情节认定等方面的质效缺少内部监督。由于目前没有规范性文件出台，对认罪认罚从宽案件作定罪不捕、定罪不诉缺少统一适用标准，不同地区、不同检察官对该类案件的认识存在差异，掌握的标准也不同，很有可能出现同一地区检察官所办理的案件之间存在同案不同处理的情况。另外，不捕、不诉案件在案件质量评查中属“重点监督案件”，基于考核和案件评查等各种压力，部分检察官存在不愿做不捕、不诉处理的情况，因此需制定统一可操作的适用标准来指导监督认罪认罚从宽案件的办理。

（五）量刑建议内容缺乏监督。公检法三家对量刑建议的内容未能达成共识，偏重量刑在司法实践中很难得到一致意见而协商成功，偏轻或者畸轻的量刑往往很容易协商一致。虽然有量刑协商过程，但协商的内容却未能得到及时监督纠正。虽然有量刑规范化文件，但具体如何采信和适用具体的幅度主要还是依据检察官的主观认识，检察官的自由裁量权较大，对此缺少可约束或监督的手段。实践中，办案人员对认罪认罚从宽制度的认识有所偏差，有些办案人员会将认罪认罚从宽制度看成是降低证明标准的退路，形成能够收集到证据就收集，收集不到就运用认罪认罚从宽与嫌疑人进行协商这种怠于收集证据的思想，导致有的案件办理证据不扎实，有的案件出现嫌疑人虚假认罪认罚情况。

三、完善认罪认罚案件检察内部监督机制的对策

（一）对认罪认罚案件制定规范性文件。认罪认罚从宽制度兼顾实体与程序，贯穿于定罪量刑环节。如果完全依赖程序法而忽视实体法的支撑，认罪认罚从宽制度的运行将是不完整的，也无法有效落实政策制定的初衷与预期效果。[6]因此必须就认罪认罚案件制定规范性文件。

1．规范认罪认罚案件办理流程，梳理关键节点，明确操作规范。制定案件受理、案件审查、值班律师查阅卷宗、具结书签署、起诉前撤回具结、案件文书制作等关键节点的操作指南，要求承办检察官逐案逐项参照执行，规范执法行为，适用认罪认罚从宽的全过程都应留痕处理。着重关注强制措施、量刑建议等关键问题，对嫌疑人采取、变更何种强制措施和制定量刑建议书应当严格按相关文件操作。

2．制定统一标准，对定罪不捕、定罪不诉等情形确定统一的条件和标准。[7]规范常见罪名案件定罪不起诉标准，对常见罪名案件的嫌疑人因认罪认罚符合不起诉条件的，检察官应按照我国《刑事诉讼法》相关规定，提出定罪不诉处理建议。严格落实不起诉案件逐案集体讨论机制，对因适用认罪认罚从宽制度而拟做不起诉处理的案件，检察官应提交检察官联席会议讨论。案管部门和检务督察部门可派员列席会议。

3．使用智能量刑辅助软件。检察官对认罪认罚案件提出量刑建议时，对我国最高法《关于常见犯罪的量刑指导意见》和地方制定的实施细则涵盖的罪名，应严格参照上述文件。计算刑期时充分运用智能量刑辅助软件，提出确定性建议。对我国最高法《关于常见犯罪的量刑指导意见》未涵盖的罪名，检察官应对近三年内本地区同类犯罪的判决情况进行对比，全面考量案件情况，原则上应提出确定刑量刑建议，以同类案件平均刑期作为基准刑。对提出确定刑确有困难的，可以提出幅度刑，但原则上幅度应尽量小。对存在特殊情况案件，确实需要突破智能量刑辅助软件计算的结果提出量刑建议的，检察官应说明理由。智能量刑辅助软件生成的量刑建议计算明细表，要一式两份，一份附于内卷，一份在提起公诉时随案移送至法院。强化应用智能量刑辅助软件的同时，还要参考类似案例生效判决的量刑情况，让量刑真正得以客观公正。

4．实现案件同等情况同等处理，让每个案件实现公平正义。检察机关可以与法院、侦查机关召开联席会议，邀请律师、人民监督员等共同参与，探讨本地区常用罪名的量刑状况，形成适用本地区的常用罪名量刑指导意见，实现本地区内案件同等情况同等处理。[8]

（二）保障律师的有效参与。从司法实践看，检察官在适用认罪认罚时，虽有律师在场，但往往律师所起作用没有充分体现出来，律师在参与协商时流于形式，没有真正体现对嫌疑人的法律帮助。实践中，律师往往不能从事阅卷、会见等活动，在认罪认罚从宽过程中的诉讼权利范围狭窄，律师的监督制衡作用很难充分发挥，导致检察官滥用权力的可能性有所增加。为了保障律师的有效参与，必须要做到以下几点：

1．保障律师询问嫌疑人对案件事实、证据、法律后果是否清楚，询问嫌疑人认罪认罚是否自愿等事项的权利。[9]检察官应当在辩护人或值班律师的见证下，向嫌疑人告知权利义务，并征求嫌疑人是否认罪认罚的意见。在辩护人或值班律师的见证下，检察官向嫌疑人出示认罪认罚具结书，并交由嫌疑人自行阅读，由检察官对相关内容进行解释，嫌疑人确认无误后，律师应当对嫌疑人对于案件事实、证据、法律后果的认知程度进行询问，确保嫌疑人在清晰明了的情况下签署具结书。具结书交由辩护人或者值班律师进行复核，确认无误后由辩护人或值班律师签名确认。

2．要保障律师充分了解案情，起诉意见书、案件材料均需提供给律师阅览。在见证认罪认罚过程中，值班律师或辩护人对案件的罪名认定及证据有疑问的，可以向案件承办检察官提出调阅卷宗的要求，承办人应当允许。值班律师或辩护人在查阅卷宗及听取嫌疑人意见后，认为案件不符合认罪认罚从宽条件或者认罪认罚具结书中载明的犯罪事实、罪名或者量刑建议与案件事实不符，可以提出否定意见并拒绝在具结书上签名。

3．律师对检察官的量刑有异议的，检察官应当充分听取辩护人或值班律师的量刑异议理由。律师要提出自己的量刑计算过程，与检察官的量刑计算过程作比较。检察官应当认真核对律师提出的量刑计算过程，认为律师异议有理的，可当场变更量刑建议。认为律师异议无理的，应当场向律师、嫌疑人解释量刑依据，控辩双方对量刑的差别争议点需有协商说理的过程并留存相关文档。

（三）引进人民监督员的监督。人民监督员制度是对检察机关自侦案件同体监督弊端的弥补，防止和纠正检察机关职务犯罪工作中执法不公的问题。现在大部分职务犯罪案件已转监察委管辖，但人民监督员制度的存在仍有其现实意义。在目前司法体制改革下，我们要充分运用人民监督员对刑事检察工作进行监督，将检察工作受人民监督具体化。检察机关应当向人民监督员通报认罪认罚案件办理情况，以案件随机抽查、不捕不诉案件公开听证等方式接受人民监督员监督。人民监督员通常具有广泛代表性和社会性，既能充分反映社情民意、公众感受，又能帮助检察机关及时发现和解决存在的问题，以自身知民意、通民情的优势，与检察机关形成思维、知识互补，有利于将法律规定与公序良俗、社情民意等更好地结合起来，使案件的处理兼顾情、理、法，增强处理决定的说服力和说理性，真正让认罪认罚的嫌疑人心悦诚服地接受处理，最大限度地化解社会矛盾，减少社会对抗。通过人民监督员，检察机关也能更真实、更全面地了解掌握群众对检察机关的新期待、新要求，有针对性地改进和加强检察工作，更好地实现个案的公平正义。

（四）量刑协商过程的公开化。实践中可能会出现检察官在案件证据不充分时与嫌疑人进行定罪量刑协商，以获得嫌疑人对案件基本事实的交代，嫌疑人在对证据、法律不清楚的情况下做了认罪认罚，在审判阶段会出现反悔或翻供的情况。为了保障嫌疑人的合法权益，也为了实现认罪认罚案件的公平正义，量刑协商过程应当在一定程度内公开化。量刑协商的过程应当同步录音录像，嫌疑人被羁押的案件可将看守所的录音录像刻录成光盘留档，嫌疑人被取保候审的案件可设立专门的量刑协商场所进行录音录像，也可在原自侦部门讯问场所进行量刑协商，同步录音录像刻录光盘留档。为进一步加强内部监督，可让检务督查部门随时派员旁听认罪认罚的量刑协商过程，监督量刑协商是否存在违法操作。

（五）加强认罪认罚案件的质量评查。加强对适用认罪认罚从宽制度的案件的评查力度，通过不定期抽查、吸收外部人士参与评查、阶段性总结、办案回头看等方式进行评查监督，为案件质量提供保障，做到效率和质量双提升。

1．建立认罪认罚案件随机质量评查机制。案管部门按每月每个检察官承办的认罪认罚案件2%以上的比例随机抽取，对案件全流程进行全面质量评查。在评查案件的同时，改进和突破评查方式：（1）对案件匿名评查，避免出现因不愿得罪人而使案件评查流于形式；（2）上级院抽查与市域范围内或跨市跨院随机交叉评查并行，以此提高案件质量评查的质效；（3）对案件办理的程序和实体展开检查，实现案件质量评查全方位全覆盖。

2．开展认罪认罚案件流程监控常态化。案管部门应当依托统一业务应用系统、案件监督管理平台等，加强对诉讼权利保障、强制措施、办案期限、量刑建议、法律文书制作等关键节点、重点问题的监控和预警。案管部门对认罪认罚案件开展流程监控、质量评查中发现的司法不规范问题，视情况采取口头提示、发送流程监控通知书、书面通报等方式，提示办案部门和检察官及时予以纠正，并记入检察官的执法档案。

（六）加强检务督查部门的执法督察和追责惩戒职能。检务督查作为检察机关内部监督的一种方式，实现检察执法工作全程、动态、直接监督，对构建完备的内部监督机制起到重要作用。对认罪认罚从宽案件，检务督查部门应重点从三个方面开展工作：

1．设立执法督察专岗，把认罪认罚案件纳入督察重点，对以下案件予以特别关注：不起诉案件，改变定性、增减罪名或者事实，影响量刑档次案件，突破智能量刑软件计算结果区间或者接近极值案件，诉判不一案件，不当提起羁押必要性审查案件，引发控告申诉案件等。

2．充分开展检察官违法违纪办案的执法督察。每案书面告知嫌疑人哪些情形下有权对检察人员的违法违纪行为进行控告，并提供举报电话，方便嫌疑人及时控告。建立认罪认罚案件回访监督机制。每年抽取每个检察官5%以上的认罪认罚案件，适时进行回访，运用电话、面谈、问卷等形式，回访嫌疑人、辩护人、被害人或者其他诉讼参与人，全面了解检察人员是否规范廉洁。对提出控告或提供违法违规线索的，应当及时认真审查，并将审查处理结果反馈给当事人。