法律视角下的事业单位双轨制劳动关系

尹小华

绵阳市中心医院，四川 绵阳 621000

事业单位主要是指以增进社会福利，满足社会文化、教育、科学、卫生等方面需要，提供各种社会服务为直接目的社会组织，不以营利为直接目的，其工作成果与价值不直接表现或主要不表现为可以估量的物质形态或货币形态，接受政府领导。劳动关系是指劳动者与用人单位依法依规签订合同而形成的法律关系[1]。事业单位劳动关系是指劳动者与事业单位依法依规签订合同而形成的法律关系。目前，我国对事业单位工作人员实行定岗定编、分级分类管理，严格控制事业单位工作人员编制数量，但在经济、社会、文化高速发展的今天，公众对社会文化、教育、科学、卫生等方面的需求大大增加，在现有工作人员编制数量下，事业单位已无法满足社会公众对社会文化、教育、科学、卫生等方面的需要，为服务社会公众，满足人民日益增长的美好生活需要，大部分事业单位在工作人员编制严重不足的情况下不得不采取编外聘用的形式，自主招聘部分编外员工来完成日常工作，提供公众需要的社会服务，这就形成了独特的事业单位双轨制劳动关系，这种事业单位双轨制劳动关系带来一系列的管理问题，亟待解决[2]。

一、存在的问题及原因

（一）编制内、外员工管理适用法律法规的不一致

我国现行调整劳动关系的法律法规有很多，既有由国家立法机构制定的效力普遍的法律文件，也有由行政机构颁布的相关管理法规。在日常的管理活动中，编制内、外员工所适用的法律法规是不一致的，处理编制内员工劳动关系首先采用《事业单位人事管理条例》等相关规定，而处理编制外员工劳动关系首先采用《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国劳动合同法》等相关法律法规[3-4]。这是因为事业单位编制内、外员工在聘用主体、人员身份、权利、义务等方面有所不同。《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国劳动合同法》规定的劳动者利益的优先性与事业单位应遵循的公共利益的优先性，在法律关系调整的原则上存在根本的差异。所以在事业单位中不同的人员身份所适用的法律法规也不尽相同，导致事业单位双轨制劳动关系管理的复杂性。

（二）编制内、外员工建立的劳动关系不一致

编制内员工根据我国《事业单位人事管理条例》与事业单位建立的是聘用合同关系，由于受人员编制限制，其人员入职条件要求更高（包括：人员素质、学历、任职资格等），且招聘一般由人社局统一组织安排，采取公开考试或公开考核两种方式，用人事业单位在招聘过程中缺少自主权，员工一旦被录用，便与事业单位签订聘用合同，聘用双方除按照法律规定履行义务、享受权利外，还需遵循相关行政管理规定承担相应行政责任、履行公共义务。编制内员工如无明显违法、违规、违纪行为，用人事业单位不得与其解除聘用关系。编制外员工与事业单位建立的是劳动合同关系，由于不受人员编制限制，用人事业单位就拥有更多的自主权和决定权，招聘员工的方式和途径也更加灵活、多样，可根据岗位需求条件，针对性录用适岗性强的员工，员工被录用后，与事业单位签订劳动合同，事业单位与员工之间依照劳动合同约定履行双方权利、义务，双方间的劳动关系更加灵活自主[5]。

（三）编制内、外员工解除劳动关系的程序不一致

依据我国《事业单位人事管理条例》《关于在事业单位试行人员聘用制度意见》等规定，编制内员工解除劳动关系一般需要经由单位、主管部门、人力资源和社会保障局、编制管理办公室等部门审核同意后方可解除聘用关系，一般会历时6个月以上，程序复杂；而编制外员工劳动关系解除依据《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国劳动合同法》规定，由员工和事业单位协商一致后即可解除，通常由员工提出经由单位同意后即解除，一般在1个月左右，程序相对简单。

（四）编制内、外员工劳动纠纷解决途径不一致

在事业单位双轨制劳动关系下，事业单位和员工之间发生劳动纠纷，主要有两种方式，一种是人事争议，即事业单位与编制内员工产生的劳动纠纷，另一种是劳动争议，即事业单位与编制外员工产生的劳动纠纷。虽然自2008年3月人力资源和社会保障部正式成立以后，人事争议和劳动争议“合二为一”成为趋势，但在现阶段仍是并存的。人事争议主要通过人事争议调解组织依据我国《劳动人事争议仲裁办案规则》及《人事争议处理规定》等相关法律、法规居中进行调停。劳动争议主要通过劳动争议处理机构依照法律、法规、规章、政策和道德规范，在查明事实、分清责任的基础上，通过平等协商来达成协议。目前，我国人事争议和劳动争议虽然都归人力资源和社会保障部门统一解决，但是在其内部还是实行分类管理，适用不同的实体法[6-9]。

（五）编制内、外员工薪酬福利待遇不一致

从经费来源方面来看，事业单位编制内员工薪酬福利待遇经费来源于国家财政全部或部分拨款，编制外员工薪酬福利待遇由事业单位自筹经费发放。从薪酬标准及结构来看，编制内员工采用事业单位工资制度，由基本工资和绩效工资两部分组成，基本工资根据国家统一的标准确定，绩效工资按照国家规定的分配程序和要求，在绩效工资总额控制范围内，采取灵活多样的分配方式由单位自主决定，其薪酬分配受制于国家政策、法规。编制外员工的薪酬待遇由单位与劳动者协商而定，但主要是由单位决定，受《中华人民共和国劳动法》中“同工同酬”要求，一般参照编制内员工工资标准及结构来确定，但还是会有部分差别。在保险、住房公积金及带薪休假等福利方面编制内、外员工也是有差别的。

二、对策探讨

（一）推进法律法规建设，力争有法可依

在全面推进依法治国的今天，事业单位依法管理意义重大，而依法管理，有法可依在先，只有具备完善的法律、法规体系，才能使事业单位管理有法可依、有规可循。目前，我国已有大量的涉及劳动关系的法律及事业单位管理方面的法规，但是，在编制内、外员工的管理上所适用的法律、法规是不一致的，这导致编制内、外员工在劳动关系建立、劳动关系解除、劳动纠纷解决、薪酬福利保障等方面出现不同的管理方式和途径。因此，除建立相应的法律、法规外，还应针对事业单位双轨制劳动关系建立相匹配的法律、法规，建立内部联系机制，杜绝平行线式的法制体制，力争做到内部管理法制统一。

（二）推进依法依规管理，弱化编制身份

事业单位的职能配置、机构设置、人员编制由国家法律、法规规定，事业单位为满足经济、社会、文化高速发展的需求，提供人民满意的服务，在编制不足的情况下，单位自主招聘部分编外员工来完成日常工作，这种特殊的双轨制劳动关系形式使得编制外员工缺乏安全感，总有临时工的感觉，工作积极性也随之降低。因此，在法治化的今天，单位应弱化编制身份意识，变员工身份管理为依法依规管理，单位内部应根据相关法律法规建立规章制度，对于编制内、外员工，无论是劳动关系的建立、劳动关系解除，还是薪酬福利保障、人员日常管理、绩效考核、员工奖惩均应依照相应法律法规、规章制度执行，绝不钻法律空子，绝不触政策红线，单位依法依规管理常态化、长效化，主管部门及上级管理部门加强监管，司法部门对事业单位违法违规行为严惩不贷。

（三）推进纠纷调解机制，保障公平公正

各事业单位应建立劳动纠纷诉求制度，畅通劳动纠纷诉求通道，保障员工问题能反映，诉求可解决；各主管部门、人力资源社会保障部门，司法机关建立相应的调解机构，完善相应的调解法律法规，实现人事争议和劳动争议的合并。建章立制、依法用工是各用人事业单位解决劳动纠纷的基础和关键，明确、规范的规章制度是劳动合同和聘用合同的有力补充和完善，能最大限度地降低劳动纠纷。程序合法被称为看得见的正义，故用工程序也理应合法合规，保障合法合规的用工程序不仅要按照《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国劳动合同法》等相关法律规定与劳动者签订合同，且制定的规章制度也必须是民主、公开的，离职也有相应的合法程序。在法治社会，出现劳动纠纷事业单位应及时应对，不能等、拖、靠，要做到充分重视、积极应对、及时解决，分析劳动者诉求，结合事实依据，根据法律、法规，制定调解、仲裁或上诉的解决方案，采取最合适的解决途径，将劳动纠纷双方损失降到最低。

（四）推进事业单位改革，逐步去除编制

自《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》发布以来，事业单位改革就拉开了序幕，精简机构、优化职能、人员分流是其核心要义。事业单位改革首先是分类改革，逐步将其行政职能划为或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业；对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列，强化其公益属性。其次是机构改革，机构改革与分类改革一致，强调推进党政、行政、公益、经营类事业单位职能、职责的调整和划转。最后是人员分流，分类改革与机构改革完成后，将精简20%人员编制，事业单位编制将只减不增，按照“编随事走、人随编走”的原则，根据整合后的职能，决定人员编制的去留，这样部分事业单位编制内人员可能转归公务员或企业人员。随着改革的深入，部分地区还探索对医院、学校等事业单位保留其事业单位性质，但员工不再纳入编制管理，对现有编内员工实行实名统计，随自然减员逐步收回编制，力求达到去编制化效果。

（五）推进同工同酬待遇，缩小薪酬差距

实现事业单位“同工同酬”的关键是将事业单位原来的“身份管理”转变为“岗位管理”，实行以岗位定薪酬，按劳分配的原则，各岗位根据不同的职责、职能设定相应薪酬，岗位实行竞聘上岗、动态调整、能上能下的原则，根据岗位条件，不论个人身份、资历，对竞者给予公平、公正的竞争机会，竞聘成功者获得该岗位所定薪酬，打破原有分配方式，从制度上实现突破，从根本上解决同工不同酬、薪酬差距大、薪酬矛盾突出的问题。同时，这也将使得事业单位用人由固定转向灵活，更能实现人岗匹配，充分发挥各类人才效能，提高事业单位工作效率，发挥其公益性，为人民提供更加优质、高效的服务。

三、结束语

我国事业单位双轨制劳动关系存在一定的合理性，其形成是由我国基本国情和历史发展原因造就的，运行至今有其利也有其弊，其利在于为社会提供了大量的就业岗位，解决了社会发展过程中文化、教育、科学、卫生等公共服务部门人员不足问题，降低了事业单位人力成本，减轻了财政负担，其弊在于劳动纠纷激增，员工流动频繁，同工不同酬现象产生，内部矛盾激化，影响工作效率，最终导致社会矛盾危机。因此，解决好事业单位双轨制劳动关系带来的负面影响，将扩大我国事业单位为民服务的社会效益，促进全面建成小康社会，实现两个一百年的奋斗目标，进而实现我们的“中国梦”。