东北地区生态文明建设法治化的困境与出路

王 雨

沈阳工业大学，辽宁 沈阳 110870

近年来，我国资源紧缺、环境污染严重、生态系统失衡，加强生态保护、建设生态文明便成了社会关注最多的话题。东北地区作为老工业基地，以煤炭、钢铁、化工等能源的开发加工为主。传统重工业发展模式、高强度的资源开发和不合理的经济结构严重破坏了东北地区的生态环境，不可再生资源不断减少，导致资源匮乏，使生态文明建设陷入困境。欲从根本解决这一问题，必须大力推进生态文明法治化建设，从制度和体系上保障生态文明的实现。因此，研究东北地区的生态文明法治建设对其健康有序发展至关重要。

一、生态文明建设法治化的理论基础

（一）生态文明建设法治化的内涵

随着社会技术的进步，我国正从农耕文明、工业文明逐步走向生态文明。生态文明的本质就是人与自然和谐共生，维持生态平衡既需要人们的道德坚守，又需要法律规制，由此生态文明建设法治化应运而生。生态文明建设法治化的内涵有二：第一，生态文明和法治化相互融合。建设生态文明并不是口号，而是真正落实发展建设。法治化的发展将会加速生态文明建设，让生态文明更有保障、更长久。第二，生态文明建设是人类从农耕文明走向生态文明质的飞跃。这一变化既促进了经济的发展，社会生活也发生了变化，从“法制”转为今天的“法治”，相关法律的进步反映出我国建设生态文明的迫切性。

（二）生态文明建设法治化的必要性

生态文明好比大海上的一艘轮船，法治化建设就是罗盘，为生态文明指明前进的方向。由此可以看出，环境法治对生态文明建设极其重要，也是必不可少的一环。

1．目前脆弱的生态环境是法治的现实需要。全球气候变暖、水污染严重，成为制约经济发展的重要生态问题。多数地区只顾一味地发展经济，忽视生态恶化带来的后续影响，可谓盲目发展。现实环境告诫我们，经济增速的同时还要考虑如何治理环境，必须在坚持生态平衡的前提下发展经济、政治和文化等。

2．中国特色社会主义法治体系为生态文明建设提供强有力的保障。法律是治国之重器，良法是善治之前提。法律是最低限度的道德，是社会秩序的最后保障。当然，并不是一味地依靠“重法”惩罚生态破坏者，而是在宣传生态文明的同时提高人民群众的参与度，这将会促进环境立法、执法、司法的发展。在我国的法律体系中，不论公法还是私法均有维护生态文明建设的规定，我国法治体系为生态文明建设提供法律依据。

二、东北地区生态文明建设法治化的困境

（一）立法层面：生态文明法治不健全

近年来，东北地区虽然积极响应国家号召进行环境立法，但仍然无法满足环保工作的需要，缺乏针对性，其中比较多的是政策性文件，没有具体的法律措施，未起到治理作用。例如：政府在生物安全、土壤环境监测、核安全、危险化学物质环境管理以及与人们生产生活密切相关的方面都尚未制定法律。在区域审批限制、总量监控、排污许可等重大的环境管理政策上也同样缺少实质性法律法规。第一，缺乏完整的生态法律体系。国家相关政策的出台使得生态文明建设发展迅速，涉及面广，复杂程度高，然而现有的生态立法较为分散，未能紧跟生态建设的步伐。实践中出现相关问题，无法匹配具体的法律依据，造成立法和实践脱节。第二，部分立法不科学。立法的专业性会使人们对生态保护认知形成冲击。现有立法存在片面性，主体存在模糊性，致使执法机构在执法过程中出现混乱。

（二）执法层面：执法监管亟需强化

有效的生态执法监督是生态文明建设的重要环节。无论是解决空气污染、水污染还是土壤污染问题，都需要有效的监督来保障其治理效果。首先，东北地区各地存在地方保护主义。个别地方存在徇私舞弊现象，这一问题将会导致相关执法部门的工作难以进行，会让人们认为政府办事不力，对政府的权威产生质疑。其次，东北地区在生态文明建设过程中虽然有监督制度，但具体实施不到位，使得一些工厂企业利用政府的漏洞，只有在相关部门检查时，才严格按照国家标准处理废水废气，大大降低了生态文明建设的效果。最后，环境执法是检验环境立法有效与否的手段，但实际上效果往往令人失望。执法主体总是事后监督，“先污染，后治理”，对正在运营的项目缺乏跟踪监管，每次发生环境破坏时，仅以罚款告终。执法部门单靠罚款起不到威慑效果，只有在环保项目审批前就进行监控，才能防患于未然。[1]

（三）司法层面：司法制度设置不足

生态司法制度是生态环境法律保护的最后一道屏障，并且也取得了一定成效，但仍有需要改进的地方。第一，制度设置不健全。缺少专业的审理机构和缺乏专业的生态司法人员。相关案件均由地方法院审理，欠缺专业性。随着我国生态问题日益严重，生态案件的复杂性和专业性给东北地区的法院带来了巨大的压力，案多人少导致诉讼效率低，持续时间长，加之公民法律意识淡薄，证据缺失，导致胜诉难，使得公众不信服法院的审理结果，甚至对法律产生抵触心理，更不利于法律的宣传和普及。第二，缺乏专门资质的环境污染鉴定机构。生态破坏危害程度的评估是非常繁琐的，需要专门的鉴定机构进行。目前东北地区有资质的大多是事业单位，他们更愿意接受纳税大户和大企业的委托，普通受害者的利益往往会被他们忽视。因为缺少统一的鉴定方法，同一案件在不同鉴定机构会存在不同的结果，这会让法院难以判定。[2]

（四）守法层面：公众生态法治教育亟待完善

东北地区的环境质量对东北地区的发展有着极深的影响。然而现实中，政府和公民的环境治理和保护意识都很低。多数公众认为，环境治理是政府应该做的，与自身无关，生态维权意识薄弱，导致参与生态保护的主体较少。公众参与的途径单一，通常情况公众处于被动，缺乏积极性。在环境治理中，政府确实成了不可或缺的主体。但政府也有弱点和弊端，缺少相关保障政策，缺少公民如何维护自身权益、如何进行生态维权等一系列规定，往往出现“失灵”的局面。因此，政府和公民应该发挥各自的职能与优势，共同改善我们的生存环境。[6]

三、东北地区生态文明建设法治化的出路

生态法治化需要外在环境和内生动力共同作用。外在环境需要提供公平正义的法律、健康和谐的文化、积极向好的经济、至臻至善的道德，内生动力需要立法统一、执法为民、司法独立、公众参与。只有将二者结合起来，才能实现生态文明法治化建设。

（一）健全东北地区生态文明立法

环境立法是执法和司法的前提，要健全东北地区生态文明配套立法。为进一步推进东北地区生态文明建设，政府必须在国家相关法律的基础上，结合东北地区的实际情况，进一步建立健全地方环境保护的法律法规，并完善法律法规之间的冲突问题。由于东北地区各个城市与区域的环境问题不同、情况不同，经济发展水平也不同，因此，应该在遵守法律的条件下因地制宜地进行环境立法，加强环境法治建设和完善环境法治体系。[7]明确立法权责，提高立法的科学性。完善科学的生态法律体系必须规范实施主体，明确各部门职责，确保权责一致，避免缺位不作为、滥用乱作为，不利于法律实施和执行。因此，生态文明法治建设要保障立法利于实施，充分发挥其法律价值。[3]

（二）加强东北地区生态文明执法力度

1．建立专业化生态文明执法队伍。提高执法人员素质是增强执法能力的首要条件，从“选用”和“提高”两方面来入手。首先，提高执法队伍的准入门槛。其次，应对现有执法人员进行环境和法律方面的培训和教育，提高他们的专业性。最后，建立科学的定期考核制度，奖勤罚懒，形成专业的执法队伍。在法律方面赋予环境执法人员相应的执法权，提高执法力度和效果。

2．将经济发展与环保相结合。建立正确的发展观、生态观，解决各地为盲目追求眼前利益而忽视生态发展问题。将发展与环保融合，有利于从源头解决，改变政府利益为先的观念，树立利益和生态并重。在执行相关法律法规时，可以摆脱政府管束，进行直接垂直领导，真正实现以生态保护为首要的理念。

3．构建有效的执法监督机制。生态执法监督呈现多领域、多样化的特点。第一，外部监督除了执法部门的监督外，包括人民群众、社会团体和新闻媒体等监督。外部监督的主体多样，方式各异。投诉可以通过举报电话、微博微信等方式。第二，与外部监督相比，内部监督是执法机构的自我纠正。一方面要提前制定一些规章制度，防止问题的突然发生，并尽可能在违法行为发生前学会制止、干预和预防。另一方面，执法机构分工明确，相互配合，“谁执法、谁负责”，从而取得更高效的执法成果。生态文明执法的外部监督和内部监督应并驾齐驱，加强执法监督力度，保障生态执法快速有效执行。[8]

（三）规范东北地区生态文明司法

1．构建和完善专业化的环境司法。生态文明法治建设必须全面，除了立法和执法体系建设外，还要完善和推进专业化环境司法建设。目前，环境司法机构尚未普遍推广，只有少数地区和部分省会城市设立了环境法庭，有一定经验的可以借鉴。环境法庭可以设立在环境案件数量较多的地域，既能实现案件集中以缓解法院压力，又能及时有效解决。未来专业的环境司法机构数量会呈直线上升趋势，分析环境审判中的法律规则，既可以改善司法制度体系，也能推进生态文明建设。[4]

2．设立专门的生态司法鉴定评估机构。目前我国没有专业的环境司法鉴定机构，在非专业机构做鉴定则会影响鉴定结果的真实性。因此，必须制定统一的损害管理体系，创设统一的评估技术及程序开发。环境保护部门主攻技术，司法行政部门审查鉴定机构及其人员资质，实行人员资格准入制度。根据环境污染案件的性质采用不同的标准，并为认证机构和评估机构建立信用档案。培养精通法学和环境学的复合型人才，为生态文明建设输送专业化人才。

（四）培养公众的生态文明意识

生态环境关乎我们每一个人的生存和发展，我们的一举一动甚至会导致生态的恶化，因此，东北地区的绿色发展需要大家共同参与。第一，树立公民的生态观，提高环保意识。可以借鉴国外，将其作为中小学课程之一，从小向其灌输环保理念。当前大学生为满足自身的消费欲望，普遍存在浪费消费，攀比消费，甚至为了消费进行校园贷，这些现象证明了当代大学生缺乏生态文明观。因此，将其纳入大学选修课课程，让每一位在校学生时时刻刻感受生态文化的力量，以此更多的宣传生态文化。第二，加大宣传力度。根据东北地区人民的知识水平不同，采取“生态文明教育进课堂、进社区和进农村”等活动，通过引导、宣传、教育等途径，发动社区工作者和村干部通过走访的形式进行宣传，达到人人知晓的效果；举办文艺汇演，将生态文明以情景剧的形式潜移默化地传达给群众；在社区或农村开展讲座进行普及，以此加快推进绿色现代化机制，形成人人参与“节约资源与环境保护”的和谐氛围。[5]

四、结语

生态文明建设是我国新时代发展的必由之路。生态文明建设需要法律保障，法律维持社会秩序，贯彻国家政策的执行，是开展各项活动最有力的保障。随着生态环境问题愈演愈烈，我们需要重新思考人与自然之间的关系。因此，应从立法、执法、司法、守法四个方面研究东北地区生态文明建设法治化的困境和出路，同时，我们要充分发挥政府的管理和服务职能，鼓励社会各界广泛参与，共同努力实现推动东北地区的生态文明建设和绿色发展，使东北地区的环境法治不断完善和创新，从而推动我国生态文明法治建设。