“双高计划”绩效评价的内涵意蕴、实践风险与理路设计

刘 晴

对教育的“绩效评价”源于西方的高等教育实践。20世纪70年代，西方国家为了缓解财政危机，提高办学效率，将“绩效问责”纳入高等教育管理体系。1979年美国田纳西州率先开展高等教育绩效评价，并根据评价结果来确定高校拨款数额。从20世纪80年代开始，我国采取专项经费拨款的方式，促进以提高绩效为目标的高等教育财政改革。2019年中国特色高水平高职学校和专业建设计划（简称“双高计划”）正式启动，2020年对于“双高计划”的绩效评价正式拉开帷幕。作为职教领域重大改革项目，“双高计划”成效评价明确以“绩效”为导向[1]。

当前，关于“双高计划”绩效评价研究成果日益丰富。对紧盯“引领”、强化“支撑”、凸显“高”、彰显“强”、体现“特”的绩效目标达成了共识，为开展“双高计划”绩效评价提供了思路。同时，以“细化量化、可衡量可评价”的绩效目标为导向，对指标的内涵、权重等进行了重点研究，试图为构建“双高计划”绩效评价体系提供技术支持。但是，现实中“双高计划”绩效评价始终存在评价基础理论薄弱、评价主体不明确、评价过程不科学等问题，“唯指标”的办学导向明显。2020年，中共中央、国务院印发《深化新时代教育评价改革总体方案》，意味着中国特色教育评价体系的构建迈开重要步伐。有别于以往其他职业教育重大项目评价，“双高计划”绩效评价已逐渐从“验收式”向“审核式”转变，需以方向性的评价变革来改进高职教育高质量发展实践路径[2]。本文从绩效评价的基本内涵入手，精准把握“双高计划”建设的价值导向，反思和解析当前“双高计划”项目的实践风险，为消解高职教育评价的顽疾，成为“神形兼备”的“质量标杆”提供借鉴。

一、“双高计划”绩效评价的内涵意蕴

破除“五唯”，构建科学、公正的评价体系，是“双高计划”绩效评价的核心，而明确“双高计划”绩效评价的内涵，是“双高计划”绩效评价的前提。高校绩效评价是指评价主体运用一定的评价方法、指标和标准，在一定的资源、条件和环境下，按照投入产出情况，对高校完成目标的程度和取得的成效进行衡量和价值判断[3]。由此，“双高计划”绩效评价首先是一种“手段”，表现为对建设院校“特、高、强”绩效目标实现程度的衡量；其次是一种“价值导向”，表现为评价主体对“双高计划”建设成效进行“意义判断”。具体而言，包括以下三个方面的内容。

（一）以“高质量发展”的目标管理为核心

《现代汉语词典》对“绩效”解释为“成绩和成效”，主要由两部分构成：第一部分是成绩，即目标的达成度。“双高计划”院校在申报之初设定了一系列目标，包括定性目标和定量目标。建设院校是否完成了当初的既定目标，是“双高计划”绩效评价的内容之一。既定目标既包括经费投入与使用，还包括建设任务的完成。经费使用率、任务完成率是绩效评价的重要内容。第二部分是效果，即完成任务、达成目标之后的产出及其品质，是对目标实现度和任务达成度的衡量和反馈。效果评价归根结底也是目标评价，也有评价的参照系。只不过，这个目标不是当初写进方案和任务书的“既定目标”，而是“潜在目标”和“现实目标”，是通过“双高计划”的动态组织与实施，以建设院校内在特性和积极作用为基础，自然而然所生成的目标[4]。目标管理能保证建设主体向着希望的方向前进，“凸显高、彰显强、体现特”就是绩效评价的目标和参照系，其本质就是以“引领改革、支撑发展、中国特色、世界水平”为主要特点的高质量发展目标。

（二）以“引领与支撑”的办学能力为体现

“双高计划”的实施背景与建设愿景，无不与“中国制造2035”“一带一路”“乡村振兴”等息息相关。“双高计划”不仅仅只是职业教育领域的改革工程，更是我国最终建成社会主义现代化强国、实现中国民族伟大复兴的有机构成[5]。“发展能力”是职业教育改革的命题，也是“双高计划”院校的“灵魂”所在。新时代背景下政治、经济、社会和技术等“新、快、高、强”的发展态势，要求职业教育必须主动引领行业产业发展。职业教育专业设置对接产业所需，实现“人才链、专业链、产业链”融合是新时代人才培养的要求。在“双高计划”有关文件中，明确提出绩效目标着重对接国家战略、相应改革任务部署。结合校企合作、产教融合的办学理念和技术技能型人才的发展定位，“双高计划”绩效评价关注产出关键标志性成果。这些成果有别于“双高计划”的具体任务，而是通过“1个加强、4个打造和5个提升”即十大任务的实施，产生“高绩效”。从“引领”和“支撑”的角度，对所完成的任务进行解释和论述，从战略支撑的角度进行识别与统计。“双高计划”强调“当地离不开、业内都认同、国际可交流”的评价标准，其核心是不断发展以引领与支撑为标志的办学能力。

（三）以“多元动态化”的综合治理为保障

党的十八届三中全会明确提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革目标。“双高计划”呼唤高职院校变革治理模式、明晰治理权责、优化治理结构。构建匹配高职教育高质量发展的治理体系，不仅是“双高计划”建设的内容，更是“双高计划”落地与实施成效的基本保障[6]。“双高计划”绩效评价强调多元多维多主体评价，打破以往单一评价格局，形成新的教育评价体系。根据利益相关者理论，职业院校的办学效益与政府、学校、企业、学生以及其他利益相关者息息相关。产教融合的办学特点决定其现代化治理的关键，在于突破管理体制瓶颈，打破单一利益格局，处理上述利益相关者之间的关系，在学校自治的基础上推动政府、学校、社会、市场多元化主体共治，形成深度参与的多元协同办学格局，从而更好地应对产业调整的快速化、生源类型的多样化、学习需求的个性化和教学边界的模糊化等多重挑战。若将办学能力看作“双高计划”建设成效的基本标识，那么教育综合治理就是建设成效的保障。

二、“双高计划”项目制的实践风险

在国家作出新的教育战略部署、深入开展教育综合治理、深入推进教育评价方向性变革的背景下，一方面，“双高计划”院校要坚持“类型”定位、“能力”目标和“高质量”供给的评价导向；另一方面，“双高计划”院校必须接受动态遴选与调整，其组织实施的“项目制”形式，具有明显的市场化特征。以市场化的绩效手段来管理教育的行为，势必产生行政、市场与教育的诸多矛盾与冲突。与此同时，尚未健全的绩效评价体系将持续对高职院校的办学产生“规制效应”。围绕多元化的绩效指标体系办学，反而会成为高质量发展的“枷锁”，导致办学偏离。

（一）被技术性指标拆解的绩效目标误读

“双高计划”任务由一定的数量指标、质量指标和社会效益指标构成，表现形式为外显性强、直观、透明的“数据”。因而，“双高计划”绩效被误读成一系列指标的达成，高质量发展目标被等同于各类排行榜名次的跃升，进而影响绩效评价对于院校办学能力的诊断、构建与发展的本体价值的实现。

首先，指标的静态性限制建设动态的权变与开放。指标是一种物化的、静态的、技术性的理性评价，而办学却是兼具科学与人文、理性与价值的动态实践。指标设计的时间节点本身具有滞后性。如在四年的建设周期中，一些国家级成果指标已经随政策调整而不复存在，但是既定绩效指标已经写进任务书，具有“合同”效力，如果没有同质性、关联性、延续性的指标替代，就会给建设院校带来束缚。另外，单一指标评价不能全面、科学地衡量复杂的办学行为。又如，对科技研发简化为研发项目数量，将社会服务简化为服务对象的规模和频次，导致科技研发和服务的支撑度和贡献度被忽略。

其次，指标的同质性泛化学校各自的特色与差异。指标虽然具有参照性，可用以院校之间办学的比较。看似达到各自设定的指标，绩效表现为综合办学实力显著提升，但实际上被“一把尺子”削掉了“差异化”和“本土化”，灵活性、适应性和特色化的办学模式被弱化。与“以特色带动，以创新引领”的高质量发展目标背道而驰。另外，还有一些文化和治理的关键因素和内容，本身因为很难指标化，没有纳入“绩效”评价体系，造成评价结果的片面。

（二）受多重利益捆绑的办学能力失衡

不同利益诉求对“双高计划”的绩效评价具有重要影响。作为绩效拨款和动态调整的依据，建设效果直接影响项目的接续申报。涉及“发展前景”，建设院校不得不高度重视，同时还会引起地方政府的重视。受利益捆绑与约束的办学实践，容易出现办学偏向与能力发展之间的失衡。

首先，经费的无效使用与浪费。随着职业教育的总体投入大幅度提升，中央财政通过“现代职业教育质量提升计划”对职业教育的专项投入，从2015年的30亿元增长到目前的187亿元。中央财政每年用于“双高计划”的转移支付达21亿多元，相当于当年国家示范性高等职业院校、国家示范骨干高等职业院校一轮建设周期的总投入。在“双高计划”推进的同时，各地也纷纷启动省级“双高计划”，全国31个省区市和新疆生产建设兵团，通过承接实施职业教育提质培优行动计划，总计投入714亿元支持建设799所高水平高职学校，投入301亿元支持建设2709个高水平的专业群[7]。要提高如此巨大投入资金的使用效益，必须有完备的制度体系保障和卓越的财务治理能力。但是，目前“双高计划”经费的分配方式、使用途径、监督管理等制度体系尚不完善。从各省区市已经公布的建设方案和配套政策来看，对于资金的配置尚缺乏成熟、具体的配套政策和操作办法。受地方财政以及经费使用结构和比例限制等诸多主客观因素的影响，特别是在新冠疫情防控常态化背景下，很多“软性”经费预算很难列支，经费的序时使用进度与实际建设也无法同步。在经费使用率的考核压力下，只能调整支出来源和结构，但这样不仅增加了资金安全风险和审计成本，而且与经费密切相关的项目绩效也会不同程度受到影响。

其次，办学行为的短视与功利。“双高计划”绩效考核要求学校必须将发展规划与考核周期同步。然而，项目绩效评价周期与人才培养、师资队伍培育、科技研发周期往往不一致。在时限性的绩效考核压力下，部分“双高”建设院校只能“短视”与“冒险”。源于市场竞争的效率理念导致学校办学理念、办学行为异化。尤其是高质量发展职业教育的时代呼唤，以及构建现代职业教育体系的利好政策，对建设院校产生强大吸引力。在短期建设和长期规划、项目攻关与日常建设、规范管理与改革创新中游移、摇摆，导致建设院校在发挥人才培养、社会服务和文化传承等功能上的成果性表现失衡，为之所构建的稳定制度基础、资源基础以及自身的独立性和理性也趋于消散。如打造高水平的师资队伍需要在团队结构、数量上“做文章”。很多建设院校一方面在高层次人才、“双师素质”上竭力突破政策、经费、体制的多重瓶颈，另一方面也通过借用人才资源来达到办学指标的硬性要求，突破职教层次“天花板”。“帽子”和“头衔”的师资评价顽疾一时难以解决，人才资源积累效应也有待检验。另外，为了适应产业发展形势，专业群调整与重组进程中的师资挖潜与实训室资源整合面临严峻考验，独立专业长期沉淀并赖以发展的生态秩序面临危机。

（三）在任务强压下的综合治理碎片化

随着教育综合治理改革的推进，政府对教育的管理方式由直接控制转向直接管理与间接调控并存。绩效评价就是政府职能转变过程中，引入的管理方式和办学约束机制。当前评价主体已逐渐从政府一元控制转向多元主体参与。但是，由于社会组织发育缓慢，在职业教育领域尚未形成独立、成熟、权威的第三方机构。很多学校虽然成立了专家委员会，但是学术共同体的主体性尚未得到有效发挥。企业、家长、学生等其他利益相关者的评价也处于分散状态。因而，当前绩效评价的主导依然是政府，“多元共治”的院校治理体系建设道阻且长。

首先，项目制的行政层级管理削弱了院校治理力量。作为管理对象的“双高计划”院校，必须把政府主导的绩效评价摆在第一位。“双高计划”是院校领导任期内的重大项目，建设绩效要被纳入主管领导的行政考核。如目前普遍实行的“经费使用序时进度主要负责人问责制”。因此，建设任务和目标层层分解下压，被纳入院系领导和基层教师的考核体系。通过科层体制传导任务和压力，绩效考核成为新的办学约束，全员被“卷”入到“双高计划”考核体系中。在这种政府主导的绩效考核中，建设院校以及其基层组织只能处于附属地位，不仅缺乏必要的治理力量，而且背负政策推行和监督执行带来的压力[8]。此外，部分院校针对“双高计划”任务而采取的绩效激励和问责，是用严格和专业化的规章制度，去执行教育领域“偶发性、模糊性、不规则、非原则性”的事务，过程或结果的失误，容易使广大教师陷入紧张、猜忌和倾轧的氛围，造成优秀与落后的分野、行政与教学的对立以及组织的“内耗”。

其次，项目的资源属性掩盖了基层治理主体地位。教师是高职院校具体落实立德树人根本任务最重要的主体，激励每一位教师履行好教书育人神圣职责是学校内部治理最为核心的制度建设问题[9]。发挥广大教职员工的主观能动性，激发教师参与“双高计划”的热情与积极性，才能有效促进绩效目标的实现。制定行之有效的教师激励制度，让每一位教师能主动作为，是高职院校内部治理的逻辑起点。“双高计划”的项目资源属性，极大激发了学校争取各类重大项目的强烈愿望和动力，实现了新兴项目制管理与传统科层制管理的有效融合。重点项目绩效与科层化的人事体制相互作用，使项目的资源激励转化为院校领导和教师的职级、职称晋升激励[10]。这种以“压力传导”为特征的激励与调控方式，对于完成“双高计划”任务有显著效果，短期内产生了一系列标志性成果等“高”绩效。但实际上，这种治理只是对任务和职能机械、简单的分割，教师变成达成项目任务目标的工具，其主体作用及其能动性并未得到真正有效发挥。

最后，项目任务的专项性消解了综合治理效能。“双高计划”不同的项目分别由不同的职能部门牵头建设，并落实到责任部门和责任人。而项目任务的艰巨性和复杂程度，决定了各牵头部门集中优势力量整合各种资源来进行项目攻关，以达到所牵头项目的绩效最大化。如归属教务处或科技处的教学成果奖申报、归属人事处或教师发展中心的全国教师职业能力大赛、归属学生处或创新创业学院的互联网+创新创业大赛等。而当各部门在进行资源优化配置、实现自身利益最大化的同时，也造成各部门资源共享的冲突和矛盾，消解了学校发展的顶层设计。如牵头部门的各类“数据打架”而带来的院校“数据治理”之痛。另外，时限性、叠加性强的项目任务，对部门、院系的“协同”提出较高要求，相对独立的日常工作往往会被打断，基层治理被搁置，院校持续性的系统综合治理效能低下。

三、“双高计划”绩效评价回归与理路设计

20世纪80年代末，美国著名教育专家古贝和林肯提出了“构建主义”评价模式。该模式主张评价对象及其利益相关者“全面参与”评价过程，并且强调评价活动是一个“回应—协商—共识”连续往复的过程，将评价中最需要解决的主张、焦虑和争议纳入参与者的“协商”议程，最终构建评价主体与对象的“共识”。“双高计划”的目的是“内涵式发展”，评价本身是一种“杠杆”，引入周期性的遴选与淘汰机制，为政府提供调整建设范围的依据，从而为国家教育战略的部署提供诊断。同时，引入第三方评价，形成自我评价、政府部门评价和第三方评价多元参与，通过多元主体的价值观与利益的协调，达成评价方与建设院校的“共识”[11]。引导“双高计划”院校提升办学水平，增强国际竞争力，真正成为“神形兼备”的高水平院校。

（一）实施“发展性”评价理念下的分类评价

发展性评价是为评价对象确定个性化发展目标，并根据评价对象的发展情况进行“诊断性”评价，同时提出具体、有针对性的改进意见。“双高计划”实施重点是提升职业教育高质量发展水平，评价重点尤应聚焦于建设中存在的问题以及问题的根源分析和解决措施，以期为下一轮建设提供借鉴。

首先，构建分类评价体系。评价目的不仅只是为了判断“双高计划”院校是否达到了目标，更重要的是通过评价来重构具有职业教育类型属性的评价体系，引导建设院校对高质量发展“标杆”的认知。除了评价指标设定所遵循的科学性、可行性等原则外，还应考虑建设院校的地域、类型、发展历史、定位和特色等不同差别，尊重建设院校的差异化发展。根据各类“双高计划”院校的建设实际，设立不同的阶段性目标以及动态化的阶段性评价指标。其次，创新遴选评价指标。在评价指标的遴选上，避免选取建设院校的“资源目标性”指标[12]；避免“以达成与否”或者“等级评分”作为评价方法；考虑以资源投入与转化的效率为依据，反映院校长远发展趋势和潜力的指标评价。同时，考虑各院校的差异，除了基本的硬件指标外，更多选取相对性、预测性和发展性的软性指标，以“效率”和“效能”为导向，将质的研究方法和定量分析有机结合，形成更为综合、全面的评价指标和方法。最后，遵循终极目标“底线”评判标准。也就是设立总体标准中的“保底线”和“硬核”标准，即所有建设院校最终必须达到的最低限度。如“双高计划”绩效评价工作关于引领职业教育改革、支撑国家战略和服务区域发展等贡献度的分析，不仅是绩效评价的内容，而且也是“双高计划”项目建设的归旨。

（二）构建“多元主体”全面参与的平等协商机制

“构建主义”评价模式倡导拓展评价主体，并且通过不同主体之间的协商来加深对原有构建的理解，实现“共同构建”。构建全面参与的绩效评价平等协商机制，有利于打破当下“双高计划”中“有多元参与、无平等协商”“名曰多元主体、实则政府主导”的评价困境。

首先，明确核心利益主体在“双高计划”绩效评价中的职责分工。政府部门主要履行对绩效评价活动的监督与指导，把中央的顶层设计与地方的协同创新与实践密切结合起来，聚焦政府的简政放权与职能转变；建设院校建立健全内部质量保障体系，以质量为核心重塑办学质量文化，集中自评建设的效果以及服务国家社会的贡献度；第三方评价，包括行业评价和企业评价等，确立评价标准，构建指标体系，对建设成效进行评价。其次，在平等基础上进行交流互动。通过政府购买服务、企业税收减免等方式，支持专业机构和社会组织规范开展评价，提升第三方机构参与评价的积极性；通过建立制度化的评价渠道吸引社会和家长有序参与。绩效评价的过程是各利益相关者协商讨论的过程。就“双高计划”建设的评价方案进行协商，共同讨论评价的方式以及评价结果的公布方式。要确保评价过程公开透明，以最大限度吸收不同群体的意见。将第三方的评价机构资质认定制度化，对机构、标准、程序进行规定；公示学生、家长、社会评价的权重占比，同时让建设院校充分理解，由此提高评价方案的可行性，确保评价活动顺利进行。

（三）重视绩效评价结果的“共同构建”

“双高计划”建设评价结果不应作为绩效目标完成和教育资源分配的依据，而应作为提供诊断和服务进而促进其发展的政策工具。因此，需要利益相关者对绩效评价结果的“共同构建”，对评价结果的反馈促进建设院校不断进步。评价本身是一个构建与再构建的连续过程，这与“双高计划”周期性建设契合。“双高计划”评价涉及多元利益主体，受各种条件的限制，其全部参与绩效评价活动并不现实，因而寻求最优化的利益相关者参与评价是“双高计划”绩效评价的现实选择。同时，这种“共同构建”的目的突出为建设院校提供诊断和服务，而不是基于利益相关者自身的理解和互动得出的主观绩效评价结论。因此，这种反复构建的反馈作用可以概括为三个方面。一是为政府决策提供依据，分析“双高计划”建设中突出存在的问题，从而对实施方案进行调整，推进职业教育改革决策的有效实施。二是为职教办学提供参考。“双高计划”实施院校的示范引领作用，有利于职业院校瞄准“风向标”，在人才培养、科技研发和社会服务等方向锚定目标和方向。同时有利于集中精力办学，而不是应付各类评价与考核的指标制定。三是为建设院校的可持续发展提供建议。“双高计划”绩效评价结果能够有效反映“双高计划”在“中国特色、世界一流”的职业教育建设中存在的问题，并提供解决方案，由此形成“绩效评价—行动计划—质量提升”的良性循环，推动高职院校的可持续发展。