从“文本”到“实施”:我国大学章程的实践路向

2022-11-21 04:00冯换兵
吉林省教育学院学报 2022年7期
关键词:章程相关者学术

冯换兵

自《高等学校章程制定暂行办法》实施以来,高等教育领域掀起了章程制定的热潮。以《吉林大学章程》的颁布为肇始,以教育部首批核准的中国人民大学、东南大学、东华大学、上海外国语大学、武汉理工大学和华中师范大学为代表的6所高校章程为接力,止于112 所“211 工程”高校(军事院校除外)(2015 年)和其他高校章程全部核准发布(2016年),我国高校进入“一校一章程”的时代。大学章程(本文中的大学章程仅指我国公立大学章程,民办大学章程不在本文的研究范围)是完善中国特色现代大学制度,推进高校依法自主办学、规范治理体系结构的重要载体,其价值在于法的约束和行为规范。作为规范性文件的大学章程,如果没有被有效实施和执行,那就是束之高阁、苍白无力的文本。“章程的生命力在于执行。”[1]章程文本的制定与颁布本身不是目的,大学章程的实施比制定更重要。在当下大学章程进入修订高峰期的语境下,探讨章程的实践路向有其逻辑主张和现实意义。

一、大学章程实施的现实困境

章程是制度、法规或程式、规定。大学章程是高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则,是高等学校制定内部管理制度、开展社会合作的依据。“大学章程规定大学治理主体结构、核心过程及大学内部相关利益主体权利义务保障的、在大学治理中可以直接适用甚至优先适用的、地位相对独立的规范性文件。”[2]大学章程的有效运行和实施需要“权威性”和“实效性”做支撑。遗憾的是,大学章程在实施过程中缺乏权威性和实效性,出现了实施困境。

(一)大学章程权威性的式微

权威是权力的主观映像,大学章程的权威源自于《教育法》《高等教育法》等上位法赋予的权力。因此,大学章程具有“类法律”和“软法”的属性,具备法律意义上的控制力和约束力。但在实际运行和管理过程中,大学章程对大学内外部管理缺乏权威性的路径指向,其权威性日渐式微。一方面,大学章程没有起到大学治理宪章的作用。作为规定大学举办者的政府在大学治理过程中的权利和界限,强调政府立法、拨款、评估等管理手段,大学章程没有发挥和规范大学与政府关系的“宪章”的指引作用,缺乏在大学管理过程中政府应该具备什么角色的具体表征。另一方面,大学章程没有起到调整或规范大学内部治理的作用。作为调整内部治理结构、规范内部治理模式的根本遵循,大学章程没有明晰大学内部治理相关利益主体的权利和地位以及权利和职能的履行方式。

(二)大学章程实效性的不彰

大学章程的实效性依赖于大学章程的有效运行,但在实际运行过程中其实效性没有得到彰显。大学章程的实效性是文本实效和运行实效的统一。文本实效表征为文本内容内在逻辑的严谨性、框架体系的完整性和文字表述的规范性。其秉持的价值理念是否符合大学组织的特性为依据,是否遵循大学自身内在的演进逻辑为关照,是否能实现大学社会服务的组织功能为矢的。运行实效表征为章程被主体遵守和执行的程度以及在运行中产生的实际效果,可从内外部治理结构完善、学术权力制度安排以及民主监督机制运行等维度进行分析。但章程的要素构成、语言表达、程序性条款、章程自身生成机制以及章程利益相关主体的权力、权利、义务和职责等设定所体现的价值诉求并不能彰显其文本实效的内在逻辑,没有形成有效支持其文本实效的内在机理。大学章程在理顺大学与政府关系的外部治理结构,在形成中国特色的“党委领导、校长负责、教授治学、民主监督”的内部治理结构,在平衡行政权力和学术权力、维护大学学术自由并建构学术制度安排,在观照利益相关者参与大学治理的民主监督形态等方面缺乏运行实效机制。

二、大学章程实施困境的成因分析

大学章程实施本质上是一种具体的公共政策执行。公共政策的执行受执行者的价值观、相关利益的权利、能力和受众对于政策的认可度等多种因素的影响和制约。学者Hanekom 认为:“政策执行过程必须具备三项必要条件:①法律要件:意指政策制定者认为在政治上最优先的政策执行理念,通常都会将其法制化,以取得合法性的基础;②官僚要件:政策执行者必须认定政策本身是正确的、合法的,并忠诚地予以执行;③共识要件:各种利害关系人纵使对公共政策有不同的认知,但必须对政策本身的内容具备共识。”[3]按照政策执行的逻辑,大学章程“学术本质”理念消散、权力惯性使然、利益相关主体参与的缺席、章程文本的模板化和空泛化是其实施受阻的原因。

(一)“学术本质”理念的消散

约翰·S·布鲁贝克在《高等教育哲学》一书中论述了高等教育合法存在的哲学基础,“20 世纪,大学确立它的地位的主要途径有两种,即存在两种高等教育哲学,一种哲学主要是以认识论为基础,另一种哲学则以政治论为基础”。[4]认识论哲学强调大学的价值在于追求真理和研究高深学问,利用“理论简洁、解释有力、概念文雅、逻辑严密”的形式表征真理。政治论哲学强调人们探讨深奥的知识是由于这些知识对国家和社会有深远的影响。“随着像德国大学一样重视研究的美国约翰·霍普金斯大学的建立,高等教育开始主要以认识论哲学作为合法存在的依据。”[4]“只要高等教育仍然是正规的组织,它就是控制研究高深知识和方法的社会机构。”[5]因此,大学是一种学术组织的存在,学术权力是维系大学存续的基础,是科学研究功能的保障,是社会进步的标志。学术本质才是大学理念的价值意蕴。大学章程在制定或修订的过程中除了彰显学术自由和学术自治别无他选。大学章程的建构要浸染现代大学制度的理念,完善学术自由中的学术责任理念,优化内部治理中的权力结构。

目前,随着高等教育政治论哲学的盛行和科层结构的膨胀,大学系统在某种程度上出现了挤压学术自由和学术权力的态势。如果任之蔓延,大学学术本质将遗失其主体性。大学章程是现代大学制度建设的主要载体,担负着学术权威性的责任。在大学章程的制定或修订过程中要突出大学的学术本质,优化和完善内部学术权力结构,合理设计学术组织机构,正视冲突,消解不和谐,以应对大学组织内外部的权利对学术权力的侵蚀,保障大学的学术本质。因此,大学学术理念是大学章程制定的逻辑起点。

(二)“权力惯性”的使然

制度是组织赖以存在和发展的基础。大学制度伴随着大学组织的产生而嚆矢。在我国大学组织和制度的运行过程中,出现了政治权力、行政权力、学术权力和民主监督权力等相互交织的四种权力,具体表现为“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”,这四种权力各自呈现一条相互交织且不平衡的演进路径,并在权力演进过程中形成固有的权力惯性。第一,党的领导全面加强。我国高等教育事业的繁荣发展是在党的领导下取得的,党对高校的领导体制随着时代的变迁在不同阶段表现出不同的领导方式。通过对高校领导体制的历史考察,其路径是围绕党委、校长或者校务委员会的关系展开,围绕如何处理党委为代表的权利和以校长为代表的行政权力之间的关系演进。在高校内部治理结构中,党委领导下校长负责制是经过历史考验而逐步形成、确立的,并将延续着党的领导地位不断加强、校长行政权不断明确的权利惯习继续演进和完善。第二,行政权力泛化膨胀。与西方大学的发展路径不同,我国大学发展具有后发外生型的特点。一方面,由于建国后计划经济的实施,大学附属于政府,听命于政府、等待政策命令。政府的权力渗透到大学的人事任命、教师招聘、专业设置、招生计划等一系列事项当中。另一方面,在高校内部管理体制中,大学把自身当成了政府权力在大学内的延伸,把自己当成了政府权力的代言人,大学行政权力一直支配着学术权力和民主监督权力。行政权力的惯性使得其权力不断泛化和膨胀,行政权力的触须渗透到大学学术事务的处理、资源的分配、人事的聘任中,让高校内部本就不够成熟和完善的学术权力和民主监督权力进一步弱化。第三,学术权力进一步式微。大学的学术本质决定了教授应具有至高的学术权力和地位。教授是大学内部治理结构中的重要力量,是学术权力的代表。由于后发外生型特点,我国大学不具备学术权力的基因,学术权力理念和学术权力的执行机制不完备。尽管学术委员会、教授委员会甚至职称评审委员会已经建立,但某些纯粹的“教授们”丢弃了高尚的学术权力,“附庸风雅式”地向行政权力“投怀送抱”,断送了独立决断学术事务的立场,让学术光芒慢慢暗淡,令人惋惜。第四,民主监督权力的形式化。“加强教职工代表大会、学生代表大会建设,发挥群众团体的作用”[6],完善内部监督机制,不断完善中国特色的现代大学制度是我国高等教育体制改革的使命。但在一些高校民主监督权在“教师代表的民主监督意识淡薄”和“管理者缺乏对教师参与权的尊重”的双重挤压下变得“形式”大于“实质”,民主监督功能得不到发挥,监督主体的权利落不到实处。

(三)“利益相关主体参与”的缺席

利益相关者理论一般都限定在经济学的框架内。在外部控制型公司治理模式获得成功后,传统的“股东至上理论”逐渐受到质疑。其理论认为公司的发展离不开各种利益相关者的投入和参与,承担企业经营的风险,因此,利益相关者有权参与企业决策,并且企业应该保护利益相关者整体利益的最大化和最优化。

大学是一种典型的利益相关者组织。大学章程是关涉所有利益相关者的制度安排,利益相关者理论能够提供一个有效的分析框架。正如阿特巴赫指出的那样,“大学不是一个整齐划一的机构,而是一个拥有一定自治权的各种团体组成的社会”。大学利益相关者是众多的,主要包括外部利益相关者和内部利益相关者。外部利益相关者主要有大学举办者(国家)、管理者(政府及教育行政部门)、学生家长、校友、捐赠者等,内部利益相关者主要有管理人员、专业技术人员和工勤人员。“章程起草组织应当由学校党政领导、学术组织负责人、教师代表、学生代表、相关专家,以及学校举办者或者主管部门的代表组成,可以邀请社会相关方面的代表、社会知名人士、退休教职工代表、校友代表等参加”。[7]《高等学校章程制定暂行办法》规定了章程起草的主体,兼顾了利益相关性和专业性的原则。但在实际制定过程中,利益相关者的参与只具有形式上的“合规”与“合法”。大学章程的制定缺乏大学内部制定主体之外的成员参与,缺乏大学外部社会人士的参与,甚至缺乏举办者或者主管部门的参与。章程参与主体的缺失必然导致利益博弈的失败,章程的文本也就无法代表各方的理性,利益相关各方在权利受损时也就不会诉诸于大学章程的支持,大学章程也就会在协调和保护各方利益的无力中变得“烟消云散”。

(四)章程文本的“模板化”和“空泛化”

大学章程有效实施的前提是章程文本具有可操作性。纵观教育部网站公布的大学章程,其文本普遍存在内容“形而上”“模板化”和“关键内容缺失”等问题。首先,大学章程内容“形而上”导致章程没有对涉及大学的相关事项做出具体规定,呈现出宣示性和倡议性的生成路径。“大部分章程的内容比较宏观笼统,原则性表述话语居多,缺乏落地操作的细则,导致章程没有发挥出作为高校‘宪章’的作用。同时,目前高校章程内容大都以定性表述为主,普遍缺乏量化指标,导致无法在高校发展过程中评估章程内容的有效性”。[8]这种实质性和可操作性内容的缺乏必然导致大学章程的实施困境。其次,大学章程的条款存在模板化现象。《教育法》和《高等教育法》都有对大学章程的原则性规定,《高等学校章程制定暂行办法》正是依据教育法、高等教育法及其他有关规定而制定的,适合于国家举办的高等学校章程的起草、审议、修订以及核准、备案等。正是基于这样的规定,大部分大学章程是套用法律法规规定的章程格式并在具体内容上填充的产物。这样制定出来的章程自然是对法律条文的照搬、细化和翻版,导致大学在办学理念、定位、目标、宗旨上特色的缺失和丢弃。例如关于大学内部领导体制的规定,“高校实行党委领导下的校长负责制。高校党的委员会(以下简称高校党委)全面领导学校工作,支持校长按照《中华人民共和国高等教育法》的规定积极主动、独立负责地开展工作,保证教学、科研、行政管理等各项任务的完成”。大学章程基本上直接照搬法律和条文,完全没有结合学校实际规定校长“如何积极主动”“如何独立负责”。因此,大学章程内容的不切实际和模板化的引用,本身就没有模板母体的效力高,自然就没有实施的可能和必要。再次,大学章程“关键内容缺失”。大学章程一个重要的功能就是明确大学与举办者政府的关系,明确双方的责任和义务,唯有这样才能对双方的行为提供明确的指导,使政府干预大学有章可循,保障大学的自治。但大学章程基本上没有明确规定,缺乏具体规定学校自主办学、自主管理的权限和责任。这种结构性缺失使得章程实施失去了关键性要素。

三、我国大学章程实施的实践路向

(一)作为“规制性、规范性规则”的存在:大学章程实施的制度转向

大学章程是现代大学制度建设的内生要求,是大学治理的制度规范。“制度为社会生活提供稳定意义上的规制性、规范性要素”。[9]正是规制、规范的推动,制度才会表现出牢固性和稳定性。大学是作为一种组织而存在的,组织的生存需要与外界社会互动以获得资源支持。“大学章程是现代大学法人制度建立的标志,是现代大学法人秩序的内在要求,是现代大学法人自治的核心架构,是现代大学治理结构的制度保障”。[2]首先,大学章程作为一种规制性规则的存在,必然会强调外在的规制过程,包括规则设定、规则监督和违反规则的惩罚,因此,大学章程的制定过程必将是确定规则并监督他人实施规则的行为过程,甚至通过奖励和处罚来影响将来的行为,使行动者具有使能作用,使得大学章程作为一个稳定的规则系统,在正式制度和非正式制度的支持下成为起支配作用的制度。其次,大学章程作为一种规范性规则的存在,必然会强调规范系统所确定的目标(是应该如何完成)以及目标完成的适当方式(合法手段)。因此,在大学章程实施的过程中,必须“对于行动者既赋予权利也施加责任,既赋予特权也施加义务,既提供许可也实施命令”。[9]大学内部治理结构是关乎各利益主体的存在,对各利益主体(党委、校长、教授、教师、学生、社会等)建立明确的权利和义务规则,并将实现权力和履行义务的手段和方式呈现出来,使各个大学章程相关实施主体在明确的规则和规范下行动,促进大学章程的实施。因此,如要更好地实施大学章程,使大学章程从“束之高阁”的文本变成有实践意义的制度和规范,必须关注具有规制作用的规则,以便给相关利益主体已确定的行动规范,并在规范中构建行为的模式和意义。

(二)从“单一治理”到“共同治理”:大学章程实施的治理转向

美国学者科尔森在其专著《大学与学院治理》中首次提到大学治理,从此,大学治理的概念在学术界引起广泛关注。大学治理是“作决策的结构和过程”[10],是为了平衡基于法律权威的行政体系和基于专业权威的教师体系而设计的结构和过程。[11]与大学管理的概念相比,大学治理的关键在于治理结构的变革,大学治理强调内外部关系的协调路径。大学管理是在特定环境下管理者对大学可用资源的计划、组织、安排、指挥、协调和控制。大学治理是在大学利益主体多元化和大学所有权和管理权分离的情况下,协调和实现各利益相关者的关系,降低代理成本,提高办学效益的制度安排。

大学章程就是大学治理的合法化的制度安排、总体规范和直接依据,承载了厚重的使命和指引。在现代大学制度演进和构建过程中,大学理念的彰显必不可少。大学探索和发现一切知识和科学,现代大学制度存在的基本依据在于其学术本质。但我国大学制度建设走上了一条与西方国家完全不同的演进路径,西方国家的大学是由中世纪大学的学术自治转向开放的多元治理;而我国的大学是由单一的行政权力慢慢向共同治理迈进。当下,我国大学内部治理模式依然是高度集中、自上而下的单一模式。在行政权力和学术权力的基础上形成了中国特色的党委领导下的校长负责制。因此,我国现代大学制度建设不可能照搬西方大学的制度样式,必须建构符合现实的改革次序和重点。“高校内部治理结构改革是在坚持中国特色社会主义大学的办学方向下,不断探索和寻找大学内部治理结构科学性、合理性和中国特色社会主义适应性的过程”。[12]现代大学制度的建立必须建立在“中国特色”和“党委领导”之下,模式是“嵌入式”的,在此基础上彰显学术自治,构建相关利益者的参与和监督机制。

(三)从文本内容的“原则性陈述”到“可操作性”:大学章程实施的行动转向

“良好的国家治理,制度是决定性的”。[13]大学章程作为大学治理的依据和宪章,在现代大学制度建设中具有至关重要的作用。章程的有效实施取决于章程文本是否具有合法性和可操作性。章程合法性是指大学章程在制定过程中是否符合《高等教育法》和《高等学校章程制定暂行办法》等上位法所要求的内容要素和基本框架;可操作性是指大学章程在合法性的前提下,文本内容是否结合了大学自身特色,建构符合自身实际的具有可操作性和可行性的具体规定。当下,大学章程的文本呈现出“原则性陈述”的表述特点,参照甚至照搬和套用上位法的规定,丢弃了对学校历史传统的审视、对学校特色的发现、对办学宗旨的凝练、对办学理念的张扬,最终导致大学章程在指导自身办学和大学治理时的无力。增强大学章程的可操作性,提高大学章程的科学性,“可以采用目标要求与措施的概括性列举相结合、授权等其他规则等方式,确保章程条款能够贯彻落实”。[2]大学内部治理结构是大学章程的核心,对治理主体关系的调整和规范决定了大学章程有效实施的可能。针对目前大学章程文本模板化和照搬法律条文的弊端,必须明确并明细大学与举办者的关系、内部治理结构的权责、教授治学的具体议事规则以及师生权利的保障、救济措施,重塑大学与社会的关系。

四、结语

从文本走向实施,是大学章程的实践路向,更是大学章程的生命力所在。大学章程作为大学与举办者共同制定的宪章,上承现代大学制度,下接大学内部治理,规范学校内外各种关系和各种权力的运行,彰显利益相关者的权益。在现代大学制度建设的过程中,大学章程也只有在实施中才能发挥实际效用。大学章程要成为大学治理的依据,只有所有关涉主体深刻认识大学章程的价值,遵守、执行、适用和监督大学章程,大学章程才会从“束之高阁”的文本变成“依章而治”的利器。

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