新时代高校内部治理与协商民主探析*

赵兰芳 （广东药科大学）

党的十九大指出，要完善政府、工会、企业共同参与的协商协调机制。[1]党的十九届四中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化建设，要在坚持和完善人民当家做主制度体系中落实好职工民主政治权利，推动健全保障职工主人翁地位的各项制度。[2]高校协商民主是社会主义协商民主的重要组成部分，对推进高校治理体系和治理能力现代化建设发挥重要作用。党代会、教代会、团代会等是我国高校治理体系中的民主运行机制，其中教职工代表大会是教职工依法参与学校民主管理的基本形式，是协商民主重要渠道。在党委行政、学术群团组织与协商监督的现代大学治理运行体系中，教职工代表大会作为高校民主协商基本形式，是高校积极贯彻党的群众路线，充分听取教职工表达利益诉求,推动学校科学发展、落实教职工民主政治权利、发挥教职工主体能动性，保障大学健康运行的关键环节。本文聚焦教职工代表大会为主要形式的协商民主，探讨推进现代大学治理体系和治理能力现代化的重要意义和可行路径。

一、高校内部治理体系与协商民主的基本内涵

高校是各类知识人才聚集地和社会主义人才培育基地，其治理体系和治理能力不仅关乎人才培养的质量，更是关乎现代化教育强国目标的实现。高校治理体系包括了高校内部教学、科研、管理等系列制度安排的综合体系，是高校实现有效管理的基本框架，是教职员工遵循的行为规范。高校治理体系的科学性、完整性直接影响高校治理能力的建设和提高。我国高校实行党委领导下的校长负责制，既实行“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的治理模式。高校治理能力是有效治理高校的水平体现，是高校管理者依据一定的制度框架既治理体系对高校内部的教学、科研、管理等各项事务进行利益平衡的能力和水平。

高校协商民主是我国基层民主的一种重要形式，是社会主义协商民主和高效治理模式的重要组成部分，对推进高校治理体系和治理能力现代化有着重要意义。高校内部因学科、专业、岗位、职称、党派等的不同，分为不同的利益主体，这些利益主体在传道授业、科研攻关、社会服务等方面总的公共利益是一致的。但在具体的政策和特殊的问题上也存在着各自不同的切身利益，这要求高校治理需要通过恰当的渠道和有效的方式在确保公共利益实现的同时，还要照顾个体和满足部分群体的特殊利益需求，而这种就不同利益主体所关注的议题通过一定渠道和方式进行平等对话，谋求共识的过程就是协商。高校协商民主是指坚持党委领导下各利益群体或协商主体，就关注的议题通过一些制度平台（教代会、团代会等）或有效方式，以平等对话、协商讨论、调查研究、提合理化建议等方式参与高校治理的民主管理形式，在高校决策前或决策实施过程中提供意见或建议，谋求共识、化解矛盾的有效方式。以教职工代表大会为重要组成部分的高校协商民主在高校民主管理体系和协商民主中发挥重要作用。教代会协商是在高校党委的领导下，广大教职员工以教职工代表大会为平台，就学校发展建设以及涉及教职工切实利益、高校公共性事务等在做出重大决策之前以适当方式进行对话讨论，或以提案的形式进行意见表达或利益诉求。教代会协商民主实质上是高校教职员工依照国家法律法规的相关规定，通过教代会平台有序参与学校民主管理、推进高校民主治理的过程，体现教职员工自己当家做主的人民民主的孵化实现。

教代会协商民主的基本前提：坚持党的领导，在学校党委的领导下开展工作；基本原则：坚持民主集中制，坚持协商于决策之前和决策实施之中，从而促进学校与教工之间直接进行平等对话、实现思想信息交流，构建良好的互动关系，避免因信息不对称所产生的误解及矛盾，使决策反映民意，利于贯彻执行。协商主体：全体教职员工；协商（客体）议题：学校公共事务，涉及所有成员利益的重大决策，例如学校章程、发展规划、学校工作报告、教职工队伍建设、教育教学改革、校园建设、与教职工利益直接相关的福利、校内分配方案、教职工聘任、考核、奖惩办法等以及其他重大改革和重大问题等；协商目的：健全并畅通学校内部不同群体的利益表达渠道，提高决策的民主性和科学性，确保高校健康发展及保证多数人利益不受损害，推进大学治理体系与治理能力现代化。

二、高校治理体系中坚持教代会协商民主的重要意义

（一）协商民主是人民民主本质要求，是社会主义民主政治的重要组成部分

党的十九大报告指出，“发展社会主义民主政治就是要体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力，用制度体系保证人民当家做主”。[3]高校是社会主义人才培养基地，要把党的教育方针贯彻在育人的全过程，培养坚定中国特色社会主义政治民主和政治自信的社会主义接班人。人民至上是由社会主义制度的本质所决定的，我国宪法规定我国国体是人民民主专政，政体是人民代表大会制度，社会主义的制度决定和保障了人民在国家社会生活中的主体地位。我国高校实行“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的治理模式，体现出党委领导下教职员工当家做主的中国特色的高校治理模式。人民当家做主是社会主义民主的本质体现。邓小平认为，“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化”。[4]习近平认为，“发展社会主义民主政治就是要体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力”。[5]要坚持和完善中国特色社会主义现代大学制度，用制度、用法治保障人民当家做主，保障教职员工的主体地位。近年来，中央从顶层设计层面加大力度推进高校治理现代化建设，颁布系列法律法规为我国高校依法治校提供重要遵循，例如中共中央办公厅印发《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》，教育部颁布《高等学校章程制定暂行办法》《学校教职工代表大会规定》《全面推进依法治校实施纲要》《高等学校学术委员会规程》《普通高等学校理事会规程（试行）》等一系列法规规章，为提升大学治理水平和保障教职员工当家做主明确了方向，为推进中国特色社会主义高校治理体系和治理能力现代化建设提供制度保障供给。

（二）加强高校教代会协商民主，是贯彻党的群众路线，激发教工参与高校治理的重要手段

高校是人才培育和科学研究、科技创新的重要基地，高校为国家的发展强盛提供源源不断的人才和智力支持，为民族伟大复兴供给知识科学力量。高校在推动国家发展中的地位不容置疑，其使命更为荣光。党的十九大报告指出，必须把教育事业放在优先位置，加快一流大学和一流学科建设，实现高等教育内涵式发展。高校在具体的办学过程中要贯彻党的群众路线，把协商民主的制度效应转化为治理效能，激发教职员工参与高校治理的积极性和创造力，为国家社会和学校发展贡献力量。高校教职工代表大会是教职工依法参与学校民主管理和民主监督的基本形式，是现代大学制度的重要组成部分，也是激发教职工参与学校发展建设，维护自身合法权益的重要途径。教代会是党密切联系群众，贯彻党的群众路线的重要平台，是基层民主、基层矛盾预警和化解的重要渠道。教代会搭建起教职工与职能部门沟通的桥梁纽带，是上情下达，下情上传的有效渠道。教职员工通过教代会平台充分表达利益诉求，以提案形式为学校发展提合理化建议，这些意见建议涉及教职工切实利益或学校的发展建设，在各种意见碰撞和利益博弈的过程中，充分听取和回应群众诉求、吸取群众智慧，保证政策更为科学规范、更符合民意，更有利于调动教职员工参与学校治理的积极性和创造性。同样，通过教代会平台，就学校发展建设，学校财务运行状况以及教职工切实利益等事项进行对话协商，是宣传贯彻学校办学方针政策、工作部署到到群众中去，从而贯彻党的“从群众中来，到群众中去”的群众工作方法，是走好群众路线，把群众路线孵化为人民民主的实现形式。新时代高校治理出现更多新情况、新特点，完善高校教代会制度，提高教职员工在新时代参与民主管理的积极性，为高校的治理汇聚民智、反映民意，推进和谐校园建设发挥重要作用。

（三）加强高校协商民主建设是依法治校，推进高校治理体系与治理能力现代化的内在要求

依法治校是中国特色现代大学建设的基本准则和要求。依法治校是依法治国、构建法治社会的重要组成部分。高校民主管理一直是学术界探讨的热门话题。高校是高级知识分子聚集地，是培育社会主义接班人的重要基地。高校有别一般的社会团体，企事业单位，因为高校的特殊性和复杂性决定了做好高校民主管理的重要性和复杂性。高校协商民主是中国特色社会协商民主制度的重要组成部分和具体表现。高校协商民主是中国特色社会主义高校的民主管理的必然选择，也是依法治校实现路径。

高校内部建设管理任务繁杂，高校治理体系质量水平直接影响高校治理水平和能力。在以知识分子群体为主要治理对象的高校办学过程中，发挥协商民主的制度效应，实现高校民主和谐是依法治校的必然要求。高校教职工代表大会是高校民主管理的基本制度，教职工可以通过教职工代表大会行使参政议政权力权利，也是高校教职工民主管理的体现，同时高校教职工代表大会也是高校民主权力机构。所以建设完善高校教代会协商民主是推进高校治理体和治理能力现代化的体现和内在要求。

依法治校，依法行政，依法提高教职工代表实际参与学校民主管理与监督的程度与深度，是现代大学制度的重要内容。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力在阳光下运行”，可见，建立和完善民主监督机制，是对高校治理和依法治校的监督和保障。相关的法律法规规定了教代会是高校教职工进行表达利益诉求以及参与民主管理和民主监督的基本形式和有效渠道。

我国《教师法》第七条明确规定了教职工可以对学校的教学、管理工作提出意见建议。教职工就是通过教职工代表大会等形式来实现这些目标，参与学校的管理。《高等教育》第43条也有类似的规定，教职工通过教职工代表大会实现参与学校的民主管理和监督作用，实现保护教职工合法权益。2014年中央办公厅发布的《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》也提出要通过这种形式实现教职工民主管理和监督作用。《高等学校章程制定暂行办法》规定“维护师生员工通过教职工代表大会制度参与学校相关事项的民主决策、实施监督权利”；《学校教职工代表大会规定》指明“学校教职工代表大会是教职工依法参与学校民主管理和监督的基本形式”。[6]这些法律法规构成了教代会依法行使职权的法理依据，是高校治理体系和治理能力现代化的内在规定。

三、推进高校协商民主的对策建议

（一）深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，在高校治理中不断提高协商主体的协商民主意识

推进高校治理现代化建设，加强高校协商民主，首先要加强习近平新时代中国特色社会主义思想的学习，逐步提高高校党政领导和广大管理者的协商民主意识。高校领导干部要站在调动一切积极因素促进学校高质量发展的高度来对待群众的意见建议，充分认识通过教代会载体开展平等对话、协商讨论、调查研究、提合理化建议等协商民主的重要意义和价值，不断提高高校协商民主工作的自觉性。在重大政策决策之前和决策实施过程中充分听取群众意见、吸取群众智慧及时纠正政策偏差，让决策源于群众，变为群众自觉执行的行为规范，充分体现依靠群众办学，发挥群众主体意识的协商民主效应。其次要提高全体教工的政治站位，坚持在党的领导下开展平等对话，提高协商民主意识。高校教工是教书育人、科研攻关和管理服务的主体，作为高级知识分子具备参与协商民主的良好条件，全体教工要提高政治站位，在兼顾长远利益、整体利益的前提下进行合理的利益表达和诉求，增强主人翁责任感。鉴于一些高校协商民主中存在一些问题，例如一些教工忙于应付教研任务，缺乏参与学校治理和民主监督的积极性，或一些代表履职意识薄弱等现象，建议加强教代会协商民主实践平台建设，加强对教代会的宣传推广，加强培训和沟通联系，提高教职工主人翁意识和协商意识，教育启发和保障教职工参与高校民主管理、民主协商、民主监督和民主决策的主体地位。

（二）细化高校教代会协商民主的实施细则,创新高校治理和协商民主的融合机制

教代会制度是一个制度体系，不仅是某一项制度安排，虽然《工会法》《教师法》《高等教育法》《高等学校章程制定暂行办法》《学校教职工代表大会规定》等相关法律法规已经明确教代会在学校办学治理过程的协商民主中的地位和作用，这些政策法规为教代会在高校协商民主运行中提供法律依据，但一些条款制定过粗，导致在实际操作中弹性较大，民主监督滞后等导致高校的一些决策存在脱离群众、执行脱节的现象。高校治理要在法治的框架内健康运行，建议在以下几方面细化教代会的实施细则：一是检查督促各高校制定教代会的实施细则，建立代表听证会制度和质询机制，构建高校治理与教代会协商民主的融合机制，充分发挥教代会反映民意，回应呼声，调动广大教工积极性，发挥代表的参与作用。二是规范执委会的议事规则，探讨执委会调研和巡视机制，发挥执委会的作用。“没有调查就没有发言权”，加强调查研究工作，及时收集和反馈教工群众关心关切的相关问题，积极加强与职能部门沟通联系，搭建好利益表达的载体和矛盾化解的机制建设，定时就学校发展的重大问题和涉及教工切实利益的实际问题进行协商沟通。把协商民主用程序化的方式固定下来，定时协商、听取、吸纳各方意见，减少信息不对称造成的误解，把矛盾化解在基层，消融在萌芽前。三是建立健全二级教代会机制，建立起层次清晰、科学规范的利益表达体系。教代会执委会是教代会闭会期间的执行机构，二级教代会是基层民主的实现形式，规范其机制建设，有利于搭建好党委行政与广大师生沟通桥梁。四是开展教代会评估和建立教代会运行效果的问责机制，将教代会纳入学校党政考核机制之中，与学校党政负责人的绩效考核相挂钩，通过评估工作和问责机制，督促学校重视教代会建设，发挥以评促建的制度效应。

(三)推进高校治理现代化，需要理顺关系，厘清党政领导权力与教代会民主管理权力，理顺工会代表大会和教职工代表大会的职责关系

我国高校治理体系施行党委领导下的校长负责制，需进一步厘清党政权力机构与群团组织的职责权利。《学校教职工代表大会规定》教育部32号令、2018年新修订《事业单位工会工作条例》等规定“工会为(教)职工代表大会的工作机构”，[7]同时规定“(教)职工代表大会是（教）职工行驶民主管理权力的机构”，但是工会是群众自愿结合的群众组织，在学理上不能成为权力机构的代言人。工会作为教代会执行机构在现实实践运行中同样暴露出一些问题。现实中教代会的作用发挥离不开高校行政力量的支持和推动，如何让制度保障权力落实，需要细化工会委员会、工会代表大会、教职工代表大会和教代会执委会等的职责权限。一些高校将教代会的职权与工会职权混合行使，多数教职工代表大会和工会会员代表大会两会同时召开，职权交叉行使，教代会常委会和工会委员会两个牌子一套人马，一套议程，存在走过场的形式主义。教代会与工代会的职权混合行使，例如关于民主监督和评议职权方面，《事业单位工会工作条例》规定工代会是“民主评议和监督工会工作及工会负责人”；[7]教育部32号令《学校教职工代表大会规定》规定教代会是“按照有关工作规定和安排评议学校领导干部”。关于讨论通过职权：工代会是讨论决定工会工作其他重大问题。教代会是讨论通过学校提出的与教职工利益直接相关的福利、校内分配方案以及相应的教职工聘任、考核、奖惩办法等。可见工代会和教代会的职权行使范围和民主监督对象是不一样的，但在现实操作中多是两会合一，职权交叉行使，导致虚化弱化教代会的职能作用。“教职工代表大会是教职工参与高校民主管理的基本形式，是教职工行使民主管理的权力的机构”，工会是群众组织，无论在学理上还是现实实践都暴露出其承担教代会权力机构的系列问题，如何保障教代会职权的贯彻落实，需要进一步理清职责。

此外，高校工会在高校治理中还有待加强自身建设，工会体制架构建设薄弱，理论研究薄弱、执行力不够强、专兼职队伍整体素质有待提升。《学校教职工代表大会规定》和《事业单位工会工作条例》规定“学校、事业单位应当为本单位工会承担（教）职工代表大会工作机构的职责提供必要的工作条件和经费保障”。工作条件包括人员、场地、物质等多方面因素。《工会法》[8]对落实工会经费有明确要求，多数高校基本能遵照执行，但是对于人员和场地问题由于没有具体明细规定，导致高校特别是高职院校的工会人员不足。《事业单位工会工作条例》规定“工会专职工作人员的具体人数由事业单位工会与单位行政协商确定”。“具体协商确定”虽然留有机动，但同样存在很多不确定的因素，目前多数高校重视工会在学校办学中的作用，根据实际配置工会专职工作人员，保证工会工作的有效开展。但也存在一些忽视工会工作，把工会当作福利养老或家属安置点，编制偏少、人员配备不齐，工会干部在评先评优、职称评审、干部提拔等方面与职能部门干部相比明显处于弱势。此外，一些高职院校因编制受限等原因，工会干部多为兼职，或光棍司令或只配一名专职工会干部。虽然《事业单位工会工作条例》同时也规定“根据工作需要和经费许可,事业单位工会可从社会聘用工会工作人员,建立专兼职相结合的干部队伍”，[7]但是事业单位的人事体制、聘任关系、工资发放及薪酬待遇等事项一般归由人事部门，工会自行聘任社会人员的机制有待各高校进一步细化。工会人员不足，政治待遇处于弱势的局面有待改变，加强工会干部队伍建设，还需要探讨新时代工会干部荣光机制建设。鉴于工会组织自身建设还有待加强，职责有待理清，工会承担教代会的权力机构学理不顺，现实困境，建议工代会和教代会应分别召开。

（四）从试点到逐步推广，把教代会打造为实质性、常设性机构

我国教职工代表大会制度从试点到推广再到普及深化的40多年实践证明，教代会在组织教工参与学校民主管理和民主监督，推进高校治理健康运行中发挥了重要作用。但40多年的实践操作中也存在一些亟待解决的问题。教育部32号令《学校教职工代表大会规定》：学校工会为教代会的工作机构。工会是群众组织而非权力机构，在督办提案和代表的意见建议的过程中遭遇角色尴尬，存在职能部门敷衍、推诿甚至拒收提案的现象。提案不仅是学校各利益主体进行利益表达，或就学校的发展建设，经过调研而提出的合理化建议。提案工作是教代会代表根据党的方针政策和国家的法律法规，从学校实际情况出发，按照规定的程序，提交教代会讨论和决定的议事文案，是教工参与学校事务管理的民主形式。现实中提案工作一年征集一次，存在承办时间过长，职能部门敷衍对待，意见表达得不到及时处理进而挫伤代表的积极性、误解产生、矛盾积累进而产生治理过程中不和谐因素等困境。

习近平总书记指出：“工会要坚持以职工为中心的工作导向，抓住职工群众最关心最直接最现实的利益问题，认真履行维护职工合法权益、竭诚服务职工群众的基本职责，把群众观念牢牢根植于心中。”[9]党的十九大报告提出要完善共同参与的协商协调机制，要增强群众工作的本领。群众路线是党的方针政策，是从群众来到群众去的工作路线，是人民民主实现的内在机制。教代会是党委密切联系群众的民主实现形式。各高校在教代会施行40多年的实践中不断探索创新，一少部分高校试行在工会设立教代会工作科，配专职工作人员，专门就提案工作进行多层次全方位的沟通协调，搭建代表与职能部门沟通的桥梁，各方进行充分意见表达，消除信息不对称带来的隔阂，经过意见碰撞，增进共识，推进发展。教代会工作常态化的试点实践证明，有利于基层民主的实现和调动教职工的积极性。要推进高校治理现代化，需要进一步加强制度建设，理清责任，细化高校工会、教代会和执委会的制度建设，在已试点的基础上逐步推广，把教代会打造为实质性、常设性机构，并为其提供必要的工作条件，设置教代会督办科，配置专职人员，监督教代会各项决策落实，切实维护教职工的合法权益。

此外，制度的权威在于实施，要提升教代会的制度效能需要在高校治理中进一步贯穿落实教代会的职权。民主评议是教代会的重要职权，但在高校现实治理过程中这一职权几乎流于形式。党委领导下的校长负责制的高校治理模式下，特别是推进高校治理现代化建设中要发挥教代会民主监督和民主协商的渠道作用，调动教工参与学校治理的积极性。诚如毛泽东所说:“我们需要建立一定的制度来保证群众路线和集体领导的贯彻实施，而避免脱离群众的个人突出和个人英雄主义，减少我们工作中的脱离客观实际情况的主观主义和片面性。”[10]评议是践行群众路线、实现群众民主监督的重要手段，是加强高校民主协商、落实教代会职权，发挥教代会的制度优势和效能，推进高校治理现代化的重要一环。教工是学校办学的主人翁，干部是高校治理的主要施行者，为避免脱离群众的形式主义和主观主义，调动一切积极因素推动学校高质量发展，发挥全体教职员工的积极性和创造性，保证全体教职员工平等参与，共同决策，需要赋予教代会实质权限，需要探索新时代评议干部的有效形式，例如评议什么？怎么评议？评议结果怎么体现促进干部改进作风，达到以评促建的初衷。