“双减”政策执行的制约因素与破解路径

●马香莲 张琪琪

党的十九大报告指出，当前我国已经进入发展的新时代，社会主要矛盾发生了新变化，这一变化在教育领域表现为人民日益增长的对更高质量、更加公平教育的追求与教育发展不充分不平衡之间的矛盾。这一矛盾在一定程度上推动了优质教育资源共享的发展，但也带给广大青少年儿童无穷尽的课业负担和学业压力。为切实减轻中小学生过重的学业负担，2021年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》(以下简称“双减”政策)，为义务教育深化改革指明了方向，并且要求减轻学生负担、纾解家长焦虑及家庭教育成本的主要目标要在“一年内有效减轻，三年内成效显著”[1]，这是国家推动教育减负的新举措，更是推进建设高质量教育体系的重要措施。“双减”政策能否切实解决以往减负政策未能解决的学生学业负担过重的问题，关键在于对政策的有效执行和因地制宜地落实。本文拟以史密斯政策执行过程模型的理论视角，分析“双减”政策的执行过程，探析“双减”政策执行的制约因素，进而提出相关破解路径。

一、“双减”政策执行分析模型构建

政策执行是将政策目标转化为政策效果的过程，其中会受到执行主体对政策的理解、执行方式等因素的影响。同样，“双减”政策的执行也会受到诸多因素的影响。

(一)史密斯政策执行过程模型

自20世纪70年代以来，有关政策执行的研究在西方国家逐渐展开，学者们基于不同的视角对公共政策执行进行深入分析和建模。如，米特(Meter)和霍恩(Horn)提出了“米特——霍恩政策执行系统模型”、马特兰德(Matland)构建的“模糊——冲突模型”等。关于政策执行的研究，学者们更多地强调政策执行过程中各利益相关者对政策执行产生的影响，其中托马斯·史密斯(T. B. Smith)提出的史密斯政策执行过程模型甚是典型，以下简称史密斯模型。

史密斯模型指出，政策执行的效果会受到多重因素的影响，而最主要的因素涉及四个变量：一是理想化的政策，即政策本身的合理性、合法性和可操作性等；二是政策执行主体，即主要负责政策执行的部门、机构及其相关成员，包括执行部门、机构的领导能力和相关成员的业务素养等；三是目标群体，即政策实施的对象，包括目标群体对政策的认同、理解与支持等；四是环境因素，即影响政策执行的多重复杂因素，包括文化环境和社会环境等各种因素。史密斯认为这四个变量之间的互动构成了政策执行的过程，在这个过程中会因为冲突引起“紧张”，需要“处理”和“反馈”，以此协调四个变量之间的互动，确保政策执行的效果。[2]

(二)“双减”政策执行的史密斯过程模型分析框架

作为公共政策执行的分析模型，史密斯模型吸纳了其他政策执行模型中的因素，将政策自身、执行主体、目标群体、环境因素等变量有机整合，进一步拓宽了政策执行研究的视角，为研究我国“双减”政策的有效执行提供了一个全新的分析框架。

笔者结合我国“双减”政策颁布的背景和目标的具体情况，在史密斯模型基础上构建“双减”政策执行过程模型，其分析框架包括四个方面。一是理想化的“双减”政策，包括“双减”政策的可操作性以及与其他政策的协调性；二是“双减”政策的执行主体，包括地方教育行政部门、学校管理者、教师以及校外培训机构，各执行主体的自身素质、对政策的理解与支持都会影响政策执行的效果；三是“双减”政策的目标群体，即受“双减”政策影响和影响“双减”政策执行的家长和学生、学校管理者、教师、校外培训机构，包括他们对政策的认同和接受程度；四是“双减”政策执行的环境因素，主要是社会大环境和教育小环境的影响。这四个变量是以理想化的“双减”政策为核心，执行主体、目标群体和环境因素围绕着这一核心，四者相互影响，通过“紧张”“处理”和“反馈”共同构成“双减”政策执行的分析框架。

二、基于史密斯过程模型分析“双减”政策执行的制约因素

“双减”政策的出台，无疑为减轻义务教育阶段学生学业负担提供了有力的政策支撑，但政策在执行过程中会受到各种因素的影响和制约。本文借助史密斯模型，从政策体系、执行主体、目标群体、政策执行环境四个方面对“双减”政策执行的制约因素进行具体分析。

(一)政策体系尚须进一步优化与完善

政策的执行能否取得实效，很大程度上由政策本身的质量决定，“双减”政策的有效执行依赖于理想化的政策。“双减”政策是在实地调研和大数据评估的基础上颁布的，其科学性和合理性毋庸置疑，但通过史密斯模型分析发现，“双减”政策体系尚待进一步优化和完善，尤其是在政策的可操作性以及协调性方面仍须进一步明确。

一方面，“双减”政策要求分类明确作业总量，规定了相应的书面作业平均完成时间，但是这一要求在实际操作过程中很难把握。书面作业的完成与学生的学习基础、学习习惯等有直接关系，相同的作业量对不同的学生来说完成时长并不相同。另一方面，书面作业可能是由多个学科的作业共同组成的，那么各学科的任课教师如何衡量该学科的作业量，从而科学把握作业完成的总时长，这是值得商榷的。同时，在评价方面尚未建立与“双减”政策相匹配的教育评价体系。“双减”政策要求“将‘双减’工作成效纳入县域和学校义务教育质量评价，把学生参加课后服务、校外培训及培训费用支出减少等情况作为重要评价内容”[3]，没有建立与“双减”政策执行相关的明确的评价标准和方式，按照《义务教育质量评价指南》从县域和学校两个层面评价“双减”工作的成效，容易导致评价结果不稳定，很难确定“双减”工作是否真正达到预期目标。可见，缺少与“双减”政策相匹配、协调的教育评价体系，将在很大程度上影响“双减”政策的有效执行。

(二)执行主体的责任不够明细和强化

“双减”政策能否取得实际效果，关键在于政策的执行，在于执行主体的落实。在“双减”政策执行过程模型中，该政策的执行主体主要包括地方教育行政部门、学校管理者、教师、校外培训机构，各主体对政策的理解及其工作机制、理念等在一定程度上制约着“双减”政策的执行。

首先，作为地方教育发展的领导者，教育行政部门应在国家出台“双减”政策之后积极采取措施，拟定符合当地教育实际情况的执行方案。但在此过程中他们总是会持观望态度，一是观望国家层面的态度，希望国家能出台新的更加细化的政策，他们可以坐享其成；[4]二是观望其他省份的反应，然后再采取措施，显然这种做法影响了政策执行的效果。

其次，学校管理者作为“双减”政策的执行主体之一，他们的工作理念将直接影响学校“双减”政策执行效果。然而在政策执行过程中，部分的学校管理者只是单纯地接收上级教育部门下发的指令，未能深入理解政策的内涵并将其转化吸收，同时出于学校自身声誉的考虑，部分学校管理者依旧看重升学率这一指标，认为执行“双减”政策意味着学生成绩下滑，最终将影响整个学校的工作评价，从而导致其在执行过程中凭借主观臆断指导学校的“双减”工作，甚至“上有政策、下有对策”，敷衍了事，造成“双减”政策执行低效。

再次，教师是“双减”政策最直接的执行主体，他们的教学行为直接影响着政策能否产生实效。课堂教学通常由导入新课、讲授新课、巩固练习、归纳小结、布置作业五个基本环节构成，五个基本环节环环相扣，教师要整体把握，使各环节衔接自然，便于学生接受、理解。然而有些教师为了追求“亮点”，设计更多的教学环节，过多关注形式，而内容并未在价值上有所体现，课堂教学时间也未能合理把控，影响课堂教学质量和效率，不利于“双减”政策的落实。同时，虽然“双减”政策中“鼓励教师布置分层、弹性和个性化作业”“加强面批讲解”[5]，但部分教师已习惯以往布置和批改作业的方式，如今这些要求意味着他们还要付出更多时间和精力来研究作业的布置和批改，他们便会认为个人负担加重，所以在政策中类似于这种没有强制性的要求，部分教师会选择性执行，造成政策执行效果较差。

最后，校外培训机构也是“双减”政策明确指出的重要执行主体之一。“双减”政策明确指出要“从严治理，全面规范校外培训行为”[6]，并进一步明确了义务教育阶段校外培训学科类和非学科类的范围，这是规范校外培训机构向前迈出的一大步。然而在个别省份印发的校外培训机构学科类和非学科类项目鉴别指引中，将学科类培训方式描述为“以刷题、考试、重复读写等反复机械训练为主要形式”，这种地方政策容易产生误导，校外培训机构会以此为由而异化变形，钻政策的空子，在对学生进行学科培训时规避相关方式，但并没有从根本上减轻学生负担，这在一定程度上与“双减”政策背道而驰。

(三)目标群体对政策的认知存在偏差

“双减”政策的执行能否达到理想化的目标，与政策指向的目标群体有着直接联系，目标群体对政策的认知情况是制约“双减”政策顺利执行的重要因素。在“双减”政策执行过程模型下，“双减”政策执行的最直接的目标群体是家长和学生、学校管理者、教师、校外培训机构。

家长和学生方面，他们高度认同“双减”政策，但这种高度认同可能是在对政策的认知出现偏差后产生的。家长认为政策出台以后，学生作业量减少，少参加甚至可以不用参加校外培训，学生和家长都因此而轻松。然而“双减”提倡的是减负提质，是以学生的全面发展为重，减轻学生和家长的负担并不意味着没有负担，作业量和校外培训量的减少是以学生在学校学足学好为前提的，并非单纯的不用做作业和参加校外培训，在这一层面上，家长和学生未能正确理解“双减”政策。

学校管理者方面，由于受到工具理性的影响，学校管理者更关注具体、短期目标的实现，带有强烈的功利主义色彩。[7]在工具理性的指导下，部分学校的管理者更关注教育的短期利益，关注升学率等量化指标对其工作质量评价的影响，由此造成对“双减”政策的认知出现偏差，认为如果严格执行“双减”政策，学校各方面工作都要做出相应调整，或许要面临升学率下降的风险，这将可能直接影响学校声誉，管理者个人可能要承担相应的责任，在这种认知偏差之下执行“双减”政策，其效果与预期相差甚远。

教师方面，一是由于教师处于学校的管理之下，学校对“双减”政策的认知情况及根据政策所采取的工作调整措施会影响教师对“双减”政策的反应，若学校层面对政策的认知出现偏差，教师势必会受学校的影响出现同样的认知偏差。二是部分教师在教学中大多采取应试的方式，更多关注学生的成绩，以此“显示”其教学质量的高低。“双减”政策的出台对教师提出了更高要求，既要提升课堂教学质量、提升学生在校学习效率，也要提升课后服务水平，导致教师一时难以适应，对“双减”政策的认同感偏低甚至产生抵触情绪，造成政策执行效果较差。

校外培训机构方面，“双减”政策提出要全面规范校外培训行为，无论是机构审批还是运营监督，直接触及校外培训机构的利益，他们对政策的认知很容易出现偏差。绝大部分校外培训机构一开始成立的动机并不是为了促进学生全面发展，而是将培训作为一种谋求利益的手段，所以在校外培训机构看来，“双减”政策是在限制他们自身的发展，与他们所追求的利益相冲突。于是在利益的驱动下，校外培训机构戴着“有色眼镜”看“双减”政策，曲解政策的内涵，变形、异化培训行为，从而制约着政策的有效执行。

(四)政策执行环境支持力度不足

“双减”政策的有效执行不仅要依靠政策本身，而且要依靠政策执行环境的有力支持。政策执行的环境支撑是复杂的，在“双减”政策执行过程模型框架下，制约“双减”政策顺利执行的环境包括社会大环境和教育小环境两个方面。

社会大环境方面，日益激烈的就业竞争增加了“双减”政策执行的难度。受中国传统文化“学而优则仕”影响，人们普遍认为只要学习成绩优异就可以在将来的社会中谋求一份好工作，甚至会带来社会地位的提升。就业的竞争必然会引起升学的竞争，于是人们将目光聚焦于教育，希望通过教育的投资(这种投资包括学习时间、精力、教育支出等方面)使自身在未来社会竞争中占据优势。在这种形势下执行“双减”政策，人们担心自身会丧失社会竞争力，陷入“囚徒博弈论”困境[8]，也就是执行“双减”政策可能会使自身丧失竞争力，不执行“双减”政策反而有机会在社会竞争中胜出。这样的社会环境难以给“双减”政策的执行提供有力的支撑。

教育小环境方面，优质教育资源短缺和现有的学校招生制度影响着“双减”政策的有效执行。人民日益增长的对更高质量、更加公平的教育的追求与教育发展不充分不平衡之间的矛盾是现阶段我国社会主要矛盾在教育领域的主要表现，其根源是优质教育资源总量不足且分配不均。优质教育资源的短缺进一步激发了人们在教育方面的激烈竞争，从而产生各种“择校热”“补课负担重”等现象，不利于“双减”政策的顺利执行。此外，我国目前的学校招生制度大多是通过考试进行，有考试就会产生相应的考试成绩，以考试成绩为选拔标准，其评价就偏向量化指标。虽然“双减”政策提出考试成绩的呈现要实行等级制，不能对考试成绩进行排名，但是在中考、高考等招生工作中仍以分数为录取标准，在本质上并没有改变用量化指标进行评价的实质，那么“双减”政策的执行也就面临着困境。

三、“双减”政策执行的破解路径

基于史密斯政策执行过程模型的分析发现，虽然“双减”政策已经出台并且实施，但在政策执行过程中仍有许多制约因素存在，如果不能使利益相关者在政策执行方面达成共识，那么“双减”政策的执行就会陷入困境。本文针对上述可能存在的制约因素，尝试提出相对应的破解路径，为政策的执行提供借鉴。

(一)优化、完善与“双减”相匹配的政策体系，切实增强可操作性

在“双减”政策执行过程中，要紧紧围绕理想化的政策这一核心，从完善政策体系本身出发，增强可操作性以及和其他政策的协调性，这是“双减”政策有效执行的基础。

“双减”政策是我国减负路上的新举措，在切实减轻学生负担方面具有宏观指导意义，其力度之大、决心之坚，前所未有。“双减”政策若要发挥实效，减轻学生负担，应完善与“双减”相适应的教育政策体系，切实增强可操作性。在“双减”政策宏观指导的基础上，进一步出台与“双减”政策配套的相关执行细则，执行细则的制定要注意换位思考，多站在政策执行主体、目标群体角度考虑问题，并进一步引导地方出台更为具体的执行方案，其内容的表述尽可能准确，避免采取“一刀切”的做法，为各执行主体提供参考。同时，要建立与“双减”政策相匹配的教育评价体系，教育评价标准的制定从学生作业负担和校外培训负担减轻两方面入手，尤其是减轻作业负担，不仅要关注作业量的变化，而且要重视作业质量的提升，“发挥作业诊断、巩固、学情分析等功能”[9]。评价方法上应在注重过程评价、增值评价以及综合评价基础上关注结果评价，保证“双减”工作评价的科学性、合理性和真实性，促进“双减”工作的落实。只有逐步完善与“双减”相配套的教育政策体系，增强政策本身的可操作性和其他政策之间的协调性，才能确保“双减”政策的有效执行。

(二)明确执行主体的责任，改善其教育行为

政策的价值和意义只有通过执行才能得以实现。同样，实现“双减”政策价值和意义的关键在于执行，在于地方教育行政部门、学校管理者、教师以及校外培训机构各个执行主体的行为和力量。

首先，地方教育行政部门应在“双减”政策出台后，第一时间从宏观层面认识和把握“双减”政策的内涵，在此基础上积极采取措施，研制出台地方有效落实“双减”政策的实施方案，确保既能结合实际又能不折不扣[10]，将“双减”政策的精神以及拟定的具体执行方案向下级传达，并建立相应的执行监督机制。其次，学校管理者在接收上级教育部门的指令后，应主动研究政策，站在学校层面的高度深入理解政策，努力破除“唯升学率”倾向，在此基础上对学校如何实施“双减”政策进行周密的计划和安排，与教师加强沟通，充分调动教师的积极性和创造性，对选择性执行政策的教师要及时进行正确引导和耐心说服，努力使其成为“双减”政策落地的重要力量。再次，教师教育理念的转变和教学行为的优化可以直接促进“双减”政策落地落实。面对“双减”政策提出的要求，一线教师要转变以往的教育理念，树立立德树人、全面发展的新理念，更多关注学生的成长质量。同时教师要利用好课堂教育的主阵地。“双减”政策对学生作业数量与质量、睡眠时间以及校外辅导时间进行限制，在这种情况下教师必须在提升自身专业水平和对学科理解的基础上注重教学设计，优化教学过程，在学生思维最活跃的时间段内完成本节课重点内容的教学，辅之最佳教学方法，推动教学过程朝预定目标前进，促进课堂教学质量提升，真正做到教师应教尽教、学生学足学好。最后，校外培训机构应严格遵守、执行“双减”政策，按照规定进行类别划分和运营，优化培训方式并接受社会各界监督，在这个基础之上发挥自主经营权，与“双减”政策同向而行。

(三)调适目标群体对政策的认知偏差，增强其对政策的认可度

作为“双减”政策执行最直接的利益相关者，家长和学生、学校管理者、教师以及校外培训机构对“双减”政策能否顺利执行起着至关重要的作用，适时调整目标群体对政策的认知偏差，增强他们对政策的认可度，有利于“双减”政策的顺利执行。

首先，家长和学生要正确理解“双减”政策的内涵，尤其是家长，要认识到“双减”政策的根本目的是让教育回归本质，重点在于提质增效，在遵循教育规律的基础上着眼于学生的身心健康成长，使得学生成人、成才，而不只是简单的减少作业和校外培训的数量。其次，学校管理者要正确领会“双减”政策的精神，努力克服工具理性对其绩效观的影响。其实“双减”政策体现了义务教育优质均衡发展的导向，学校为学生提供优质的教育资源才是衡量学校教育工作的重要指标，而非将短期的升学率作为唯一的衡量标准。因此，学校管理者应克服以功利化的视角认识“双减”政策，转变“升学率高就是优质教育”的错误观念，认识到“双减”政策对提高学校教育质量的促进作用，在高度认可“双减”政策的基础上进一步落实该政策。再次，教师应在学校管理者的正确领导下准确理解“双减”政策的内涵，培养学生正确的学习习惯和学习方法，让学生学会自律。教学效果应从学生的发展这一长远角度来看，认识到“双减”政策对教师提出的要求正是立德树人的具体表现，正是一名优秀教师应该具备的素质和能力。教师应在上述认识的基础上提高对“双减”政策的认同感，为政策的有效执行保驾护航。最后，校外培训机构要严格按照规定进行类别划分，学科类培训机构要明确自己的非营利性机构的性质，非学科类培训机构要明确自身的定位，在此基础上，要认识到校外培训是学校教育之外的一种补充，而非替代教育，“双减”政策不是限制校外培训机构的发展，而是从根本上规范其自身职能，构建学校教育与校外教育相互补充、协调育人的新格局，为他们的长远发展指明道路。

(四)改善政策执行环境，为“双减”政策的执行提供强有力的社会支持

“双减”政策执行的外部环境牵绊着政策的有效执行，外部环境的影响既复杂又具有历史性，在短时间内很难解决，但不能放任不管，要适当削弱其对“双减”政策执行的影响，减少政策执行过程中的阻力。

社会大环境方面，虽然激烈的竞争一时难以得到有效缓解，但可以从观念入手，纠正社会上普遍存在的“努力必定会有结果”的认知错觉，转变以往将教育视为就业的“筹码”、将学历作为求职的“敲门砖”的功利化观念。引导人们看到接受教育、对教育进行投资并不一定会在未来的竞争中获得绝对优势，意识到“双减”政策目的是营造更加公平、公正的社会环境，接受教育的目的是促进个人全面发展，提升个人的能力，而并不仅是为了谋求一份好工作，逐渐弱化“学而优则仕”的消极影响。人们的行为总是会受到自身观念的影响，只有人们功利化的教育观念得以转变、教育焦虑有所缓解，不再过多地聚焦教育的功利性，其行为才会发生相应变化，“自下而上地逐渐推动社会环境的转变”[11]，为“双减”政策的顺利执行提供支持。

教育小环境方面，一是目前我国优质教育资源还比较缺乏，教育信息化是解决该问题的一种有效方式，应发挥互联网的优势，实施“互联网+教育”，尽可能使更多学生能够接受优质教育，减少其为争取优质教育资源而接受校外培训等额外增加负担的行为。需要注意的是，实施“互联网+教育”要符合“双减”政策的要求，注意保护学生的视力，控制上课时长。二是变革学校招生制度中的量化评价方式，在招生过程中，考试分数具有一定的参考价值，但不能作为唯一参考，应弱化分数在学校招生过程中的作用，促使人们将重点放在学生个体能力和素质的提高上，确保“双减”政策的有效执行。