以法治方式规范校外培训机构

●胡彦涛 周梦瑶

我国历来重视教育，激烈的升学竞争也激发了巨大的社会矛盾，“鸡娃”这一网络热词是对忙于参加多个校外培训机构学习多种技能孩子的形象描述。家长们怨声载道地抱怨为孩子的校外培训付出过多的金钱、时间和精力，但又不得不焦虑地加入这种教育争夺战。混乱的校外培训给家长和孩子带来极大的压力，引起了国家的高度重视。为切实提升我国整体育人水平和持续规范校外培训，2021年7月24日中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》(以下简称“双减意见”)，提出坚持从严治理、全面规范校外培训机构。这份“双减意见”以中办、国办名义联合印发，凸显了中央推动教育改革和规范校外培训机构前所未有的坚定决心。

通过纵向的历史梳理，可以发现我国学者已经就治理校外培训机构进行了较多的理论思考，并提出了相当数量的建议，但很多学者都将法治作为校外培训机构众多治理方式中的一种。这不仅与国家要求依法治理校外培训机构的目标存在一定差距，而且使得以法治方式规范校外培训机构的研究不够全面，缺少对于规范校外培训机构的治理权限、治理主体、程序和责任的研究。本文是专门以法治方式规范校外培训机构的一次有益探讨，希望为构建我国高质量教育体系提供若干建议。

一、校外培训的乱象和研究现状

对教育的极端重视已成为我国的一项特色，尤其是针对未成年人的教育。家长们都希望孩子有一个美好的未来，在全日制课程之外多少都会为孩子选择一些校外培训机构补课。作为一项产业，校外培训俨然已成为发展势头良好的朝阳行业。但校外培训机构存在一些问题，主要是数量过多，培训目标和内容过于功利；校外培训机构过度宣传、虚构资质、夸大效果、诱导消费。针对校外培训机构的乱象，国家多次发布指导意见并展开专项治理。随着我国政策、法律的调整，我国学界也对此进行了热烈的理论探讨并形成若干研究高潮。

(一)我国校外培训的乱象

一是我国校外培训机构数量过多，培训目标和内容过于功利。2018年教育部等四部门联合印发《关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》，要求全国各地相关部门积极开展摸排行动。通过摸排，发现全国校外培训机构已多达201193所。[1]2021年1月16日，广州市教育局公布校外培训机构“白名单”，经审批登记的全市正规校外培训机构已达到1013家，未经登记的非法校外培训机构的数量更难以统计。数量如此庞大的校外培训机构难免存在鱼龙混杂良莠不齐的情况，如果任其发展，将在国家教育体系之外形成另一个教育体系。一些校外培训机构违背教育规律和学生成长发展规律，开展以“应试”为导向、以提升分数为唯一目标的培训，这极大增加了学生的课外负担，甚至影响和扰乱了学校正常教育教学秩序，家长们对此反响强烈却又不得不被迫加入这种校外培训中。原本崇高神圣的教育行业变成逐利产业。

二是校外培训机构过度宣传、虚构资质、夸大效果、诱导消费。出于成才的美好期盼，家长对未成年人的培养往往不计成本。校外培训机构正是抓住家长的这种心理，课程设置名目繁杂，课程价格节节攀升，加重了家长的经济和时间负担。尤其是近年来大量社会资本涌入培训行业，对家长进行“狂轰滥炸”式营销和贩卖焦虑式的过度宣传。在宣传广告中，一些校外培训虚构培训教师资质，夸大培训效果，诱导家长消费，重招生数额、轻培训质量。校外培训机构的这些行为违背了教育公益属性，破坏了教育正常生态。因存在虚构教师资质、夸大培训效果、夸大机构实力、编造用户评价、虚构原有价格等问题，2021年6月1日国家市场监督管理总局对包括新东方、学而思在内的15家校外培训机构予以3650万元的顶格罚款。“双减意见”公布后，多地校外培训机构出现退费难甚至携款“跑路”的情况。

三是校外培训机构的惩罚力度和违法成本较低。很多培训机构由于违法违规成本较低，部分无证无照培训机构历经多次专项治理却又屡屡死灰复燃。

(二)治理校外培训机构的研究现状

在我国，私有的、营利性的补习属于民办教育的一部分，在官方的统计分类中，属于“民办非学历教育”的一种类型，具有补充性、私有性和学科性三个特点。[2]对于校外培训机构，我国政策和法律的态度经历了几次转变，对校外培训机构的治理方式和治理手段逐步丰富和科学，而每一次政策与法律态度的变化，都会在学界引起较为广泛的学术讨论。

改革开放之前，虽然存在零星的补课情况，但规模极小，且计划经济体制中也没有校外培训机构的生存空间。1986年我国《义务教育法》颁布之后，这种状况发生了少许的转变。1986年我国《义务教育法》规定了义务教育是公益性事业，补习教师、培训机构成为法律上的灰色地带，但市场需求的客观存在为培训、补课的发展提供了动力。鉴于此，1999年6月13日中共中央国务院印发《关于深化教育改革 全面推进素质教育的决定》，全面禁止了校内补课尤其是有偿补课，但也鼓励和促进民办教育的发展，推动了课外补习的发展。为规范乱补课现象和解决学生负担过重的问题，2000年教育部在《关于在小学减轻学生过重负担的紧急通知》中规定学校“不得收费上课、有偿补课”。2002年12月28日《中华人民共和国民办教育促进法》规定 “出资人可以从办学结余中取得合理回报”，为义务教育阶段的校外培训机构获取收益提供法律依据。

2014年前后，我国校外培训机构的乱象已经引起当时学者的注意，并开展了相关研究。有学者认为行政化使教育资源严重浪费，加剧了教育的竞争，而班、校的社会问题，使得该问题进一步严重。[3]有学者经过调研发现，“学生校外培训支出领跑西安城镇居民家庭教育消费”[4]。张羽、黄振中认为，校外培训机构“违背儿童认知发展规律的教育模式，在培养学生数学思维能力方面没有起到正面作用，甚至影响学生的自信心和学习自主性”[5]。洪岩璧、赵延东的研究视野更为广阔，将教育看作形成个人良好态度惯习的重要途径。校外培训并没有在家庭教养态度惯习上取得本质上的提升，金钱投注在培训上形成的不过是资本壁垒，并没有改变受培训者的性情和生活态度。[6]

义务教育阶段的课外补习活动扩大了我国城乡和不同阶层义务教育学生获得教育资源和教育结果的差距，“影子教育”[7]因此成为城乡和阶层差距在代际维持和传递的一个重要通道，影子教育的社会再生产功能削弱了政府在学校教育公平中的努力成效，对实现义务教育公平目标构成了严重挑战。[8]在学校教育之外，课外补习已经成为另一种教育社会再生产的新机制，课外补习正日益强化学校教育社会再生产功能。薛海平也认为校外培训对义务教育公平和正常社会流动构成了严重挑战。[9]有学者分析了校外培训火爆的原因：从家长角度来看，产生焦虑的原因有维持现有阶层但却无法对孩子的教育亲力亲为，担心自身和孩子的阶层地位弱化，而文化成本不可继承。[10]因此，林容日主张要从法律法规、监管方式、行业协会等方面入手整顿和治理，营造健康有序的教育培训市场。[11]

2016年11月我国对《中华人民共和国民办教育促进法》进行了修改，将校外培训机构区分为营利性和非营利性两种类型。正是这次法律的修改，为校外培训机构的跨越式发展提供了助推剂，非营利性校外培训机构可获得相应的税收等优惠，而营利性培训机构取得了获取资本和上市的机会。校外培训机构在宽容的政策环境中获得了较为充足的资本支持，名目繁多的校外培训机构如同雨后春笋般成长起来。在为家长和孩子提供比较多课程选择的同时，成为一个问题频发的行业。全国市场监管部门的数据显示，2020年全国被投诉举报共涉及企业287.86万家，在线教育培训被投诉23.02万件，位居被投诉举报行业的第五位。[12]

2010年7月《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020)》提出要“规范各种社会补习机构和教辅市场”，但实际上2018年才是校外培训机构发展的分水岭。校外培训机构的野蛮成长让国家意识到必须就校外培训机构进行相应的规范，2018年8月6日国务院办公厅印发《关于规范校外培训机构发展的意见》，对补习机构的性质、设置标准、审批登记、培训行为、监督管理到中小学育人能力，进行了全面而系统的规定。随着校外培训机构对教育公平造成的负面影响更加显现，我国政策和法律的治理态度逐渐趋于严厉。

2021年4月7日新修订的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》开始加强对校外培训机构的监管，对民办学校的设立、组织与活动、监督与管理、法律责任进行了较为详尽而严格的规定。例如，第十条规定 “举办者可以依法募集资金举办营利性民办学校，所募集资金应当主要用于办学，不得擅自改变用途，并按规定履行信息披露义务。”第十三条规定“任何社会组织和个人不得通过兼并收购、协议控制等方式控制实施义务教育的民办学校、实施学前教育的非营利性民办学校。”几乎与国家政策、法律态度转变同步，我国学界对校外培训机构的治理研究出现了高潮。有学者认为，家庭资本对校外咨询培训资源的正向影响导致了新的教育不平等，因此要围绕根本进行顶层设计。[13]

县城儿童和村庄儿童在家庭教育和“影子教育”上不平等的“双重”文化再生产机制阻碍了县域社会内良性、有序的阶层流动，使得县域内的社会阶层趋于固化。[14]杨婷、黄文贵从家庭、学校和社会环境三个方面分析了校外培训乱象的形成原因。[15]有学者指出地方在治理校外培训机构方面存在以下几个特点：一是各级地方政策响应中央的速度迅速，政策主体多元，但协同治理水平不高；二是地方的文本名称趋同性强，地方性不足；三是文本结构既有移植又有创新。从文本内容看，地方政策的指导思想与中央统一；治理步骤与中央一致，呈现出运动式治理状态；治理措施更为细化，但可操作性不够强；重视政策执行的部门联动机制，轻视治理的长效机制。在此基础上该学者提出如下建议：注重操作性强的政策文本的生成与调整使政策更贴近地方实际，注重政策文本的本地化创新以寻求政策的地方定制，融合常态化和运动式两种治理方式以推进系统化、整体化的治理。[16]

校外培训的无序竞争违背了教育公益属性，破坏了教育正常生态。有学者梳理了21世纪以来我国校外培训机构治理政策的演进历程与理性选择，认为我国校外培训机构治理政策应在形成兼顾统筹规划与多方推动的动力机制、兼顾以人为本与教育先行的目标取向、兼顾多措并举与稳步推进的过程保障、兼顾多元话语与民众参与的话语文化等方面不断完善。[17]有学者提出政府应尽快出台经营性教育培训机构的政策法规、进一步培育公益性教育辅导机构和教育志愿者三条治理建议。[18]楼世洲提出民办教育也应该以育人为本，坚持公益性[19]。校外培训的功利化现象应该扭转。[20]

随着校外培训乱象愈演愈烈，对校外培训机构的治理政策终于在2021年7月出台。2021年7月24日中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》，要求“坚持从严治理，全面规范校外培训行为”。中办、国办联合发文治理校外培训机构堪称针对校外培训机构史无前例的最严治理，甚至造成了某些校外培训机构在资本市场的大幅波动。

对校外培训机构的研究现状进行梳理之后发现，与国家政策、法律允许校外培训机构存在的同时，学界对于校外培训机构需要规范治理已经形成了共识，只不过在治理方式和治理手段上存在一定的差异。因此需要在目前的研究基础上，对以法治方式治理校外培训机构的主体、执法权限、程序和法律责任展开全面的研究。

二、法治在规范校外培训机构的独特价值和作用

规范校外培训机构，建设我国高质量教育体系是一项系统性、基础性工程，需要多部门多途径多治理方式统筹推进稳步实施。在多种治理方式中，法治以其强制性、稳定性和普遍性的特点而在规范校外培训机构中具有独特价值和作用。

(一)习近平总书记多次要求依法规范校外培训机构

习近平总书记对基础教育事业非常重视，在不同场合多次作出依法规范校外培训机构的重要指示，国务院、教育部等政府部门也多次开展过针对校外培训机构的专项治理。

一些校外培训机构违背教育规律和学生成长发展规律，开展以“应试”为导向、以提升分数为唯一目标的培训，极大增加了学生课外负担和家庭经济负担，甚至影响和扰乱了学校正常教育教学秩序，家长们对此反响强烈却又不得不被迫加入这种校外培训中。在升学压力和社会资本的推波助澜中，校外培训机构成为了一本万利的暴利行业。2018年2月13日，教育部、民政部等四部门联合印发《关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》。3月，教育部办公厅印发了《关于加快推进校外培训机构专项治理工作的通知》对治理校外培训机构提出了更加明确的要求。2018年8月22日国务院办公厅印发《关于规范校外培训机构发展的意见》进一步明确校外培训机构能够做什么、应当怎么做，这是规范工作的持续推进和深化。2019年5月20 日，教育部办公厅印发《关于开展校外培训机构专项治理“回头看”活动的通知》，要求把治理工作成果可视化、长效化。

习近平总书记对教育事业非常重视，批评过校外培训的乱象并要求予以解决。2016年9月9日，习近平在北京市八一学校考察时强调：“基础教育是立德树人的事业……基础教育是提高民族素质的奠基工程，要遵循青少年成长特点和规律，扎实做好基础的文章。”[21]在2018年9月10日的全国教育大会上，习近平总书记指出：“什么样的评价指挥棒，就有什么样的办学导向。现在，教育最突出的问题是中小学生太苦太累，办学中的一些做法太短视太功利，更严重的是大家都知道这种状况是不对的，但又在沿着这条路走，越陷越深，越深越陷”。[22]2021年3月6日在看望参加全国政协会议的医药卫生界教育界委员时，习近平总书记指出：“培训乱象，可以说是很难治理的顽瘴痼疾。家长们一方面都希望孩子身心健康，有个幸福的童年；另一方面唯恐孩子输在分数竞争的起跑线上。别的孩子都学那么多，咱们不学一下还行啊？于是争先恐后。这个问题还要继续解决。”[23]

(二)中办国办“双减意见”要求依法治理校外培训机构

2018年8月22日国务院办公厅印发的《关于规范校外培训机构发展的意见》提出依法规范、分类管理、综合施策和协同管理四个基本原则。中办国办“双减意见”提出“坚持依法治理、标本兼治，严格执行义务教育法、未成年人保护法等法律规定，加强源头治理、系统治理、综合治理”。

全面推进依法治国是中国共产党领导全国各族人民治理国家的基本方略，具有全局性、整体性、目的性等特点。全面推进依法治国的全局性指的是我国的经济、政治、文化和社会生活的各方面各领域都要根据法律进行治理，对于校外培训机构的治理应符合全面依法治国的要求；整体性指的是依法治国不仅是国家层面的要求，各地区、各行业也需要依法治理；目的性指的是依法治国的目的是建立法治国家，法治国家的实现需要建构一系列符合法治精神的现代化国家治理体系。

在规范校外培训机构的时候，不能忽略法治的重要作用。“法治是国家治理的基本方式”，对于实现国家治理现代化具有根本意义和决定作用。[26]针对校外培训机构的治理方式、治理手段必须契合依法治国这一基本方略，在法治框架内实现校外培训机构的治理目标。习近平法治思想涵盖了全面依法治国的各领域全过程，法治政府理论是其重要组成部分。法治政府建设的重点任务包括推动行政法律体系的完善、规范重大行政决策程序、坚持严格规范公正文明执法等重要内容。因此，新时代规范校外培训机构应该坚持法治政府理念。[27]

(三)法治强制性、稳定性和普遍性的特点有利于校外培训机构的常态运营监管

目前，很多家长、学校把成绩好坏视为未成年人培养是否成功的唯一标准，一定程度上忽略了未成年人的身体素质和心理健康。出于对中小学生成才的美好期盼，家长不计成本地倾注了大量的金钱、精力和时间用于孩子的校外培训。校外培训机构正是抓住家长的这种心理，进行低水平的重复和无序的恶性竞争，对家长进行“狂轰滥炸”式营销和贩卖焦虑式的过度宣传。

法治具有强制性、普遍性和稳定性的特点，“是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要杠杆”[28]。法治具有强制性，任何人任何机构都要普遍地遵守法律的规定，否则将承担相应的法律责任；以法治方式规范了所有的家长和校外培训机构，将所有的未成年人放在了同一起跑线上。“法治本身所特有的组织管理、规范校正、惩戒救济、激励引导功能可以协调平衡不同治理主体的思想观念、利益取向等方面的差异和冲突。”[29]法治的稳定性要求规范校外培训机构的法律不会朝令夕改，这强化了人们对于规范校外培训机构的可期待性，有效缓解了人们的焦虑情绪和短期功利思想。

三、以法治方式规范校外培训机构的具体措施

在规范校外培训机构的治理中，应认清“双减”任务的长期性、复杂性和艰巨性，亮法治利剑、出法治重拳、扬教育正气、树校外培训新风，抓铁有痕、踏石留印地落实中办国办的“双减意见”。

(一)建立多部门联合执法工作机制，解决单个部门执法主体权限不足的问题

中办国办“双减意见”要求针对校外培训进行“源头治理、系统治理、综合治理”，但校外培训的执法权限分散在不同的部门主体。日常监管由教育部门进行，学科类培训机构登记工作权限在民政部门，非学科类培训机构登记工作和校外培训机构收费、广告、反垄断等方面的监管权限在市场监管部门，校外培训机构的预收费风险管控工作和清理整顿融资、上市等权限在人民银行、银保监、证监部门，携学费潜逃构成诈骗等犯罪行为的治理权限在公安部门。

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为提高治理效率，解决各部门执法权限不足的问题，笔者认为应由中央教育工作领导小组组织统筹全国相关执法部门联合执法，明确各自主体责任，开展专项治理工作，严格执行教育法、价格法、反不正当竞争法和未成年保护法等法律。各级地方应在本区域内教育工作领导小组的组织统筹下展开相应的治理工作。针对校外培训机构违法成本过低的问题，长远来看，应向全国人大申请相关法律的修改，加重校外培训机构违法的处罚力度和违法成本。

(二)加强校外培训机构利润的监管和审计，确保学科类校外培训机构利润收益全部用于办学

我国相关法律已明确了非营利性民办学校的收益只能用于办学。我国《民办教育促进法》第十九条规定“非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益,学校的办学结余全部用于办学”。第五十九条规定“对民办学校的财产按照下列顺序清偿：应退受教育者学费、杂费和其他费用；应发教职工的工资及应缴纳的社会保险费用；偿还其他债务。非营利性民办学校清偿上述债务后的剩余财产继续用于其他非营利性学校办学。”我国《民法典》第八十七条规定“为公益目的或者其他非营利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人，为非营利法人。”我国《民法典》第九十五条规定：“为公益目的成立的非营利法人终止时，不得向出资人、设立人或者会员分配剩余财产。”

中办国办“双减意见”已明确将学科类校外培训机构定性为“非营利性机构”，因此应加强校外培训机构利润的监管和审计，确保学科类校外培训机构的收益全部用于办学。非营利性校外培训机构的主管单位应为民政部门，登记过程中对出资者无补偿或奖励；办学过程中不能取得办学收益，办学收益只能用于发展办学；校外培训机构因故终止时，剩余财产也不得向股东分配，不能运作校外培训机构上市。为贯彻这一政策，需要加强校外培训机构利润的监管和审计，需要确保学科类校外培训机构的利润用于办学。校外培训机构的举办者必须认清当前教育领域和培训行业改革的形势，转变观念以适应当前政策和市场的变化。[30]

(三)以法治精神、法治原则做好执法工作，注重程序和符合比例原则

2021年8月5日，安徽含山县一名教师在补课过程中被工作人员以踹门、掐脖方式查处一事，引起了网友们的广泛关注和较大的争议。中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》要求“健全行政执法工作体系，全面推进严格规范公正文明执法”。在规范校外培训机构时，应以法治精神、法治原则做好执法工作，同时应当注重正当程序和比例原则。

法治思维要求我们针对校外培训机构执法时的出发点必须基于公共利益，执法行为要符合法律背后的精神和原则。针对校外培训机构进行查处和执法的目的是规范存在违法行为的校外培训机构，而非发泄情绪或者扼杀全部校外培训机构。

针对校外培训机构执法时要注重程序。“正当程序——没有正当程序就不会有正当结果”[31]。全面推进依法治国要求任何执法行为都遵循法定的方式、步骤、顺序，保障校外培训机构的程序权利。针对校外培训机构执法时，正当程序并非是在束缚工作人员，恰恰是保护我们的执法工作免受无端职责和恶意诋毁。

比例原则要求规范校外培训机构时应在全面衡量公共利益和私人利益的基础上选择对相对人侵害最小的适当方式进行，不能超过必要限度。针对校外培训机构执法时应先考虑手段的有效性，再选择对相对人权益侵害最小的手段来实现同样可以达到目的的目标。最后还必须进行利益上的总体斟酌，考察此手段实现的目标价值是否过分高于因实现此目标所适用的手段对相对人人身财产等基本权利的损害价值。[32]

(四)推动中国民办教育协会等行业协会发挥行业自律作用

行业协会是一种介于政府与企业之间对其成员进行服务、协调、监督的社会组织，是一种致力于实现行业自律、完善行业治理的组织形式，可以有效弥补政府规范校外培训机构在手段和方式上的不足，丰富校外培训行业的治理途径和治理方式。行业自治是对国家规范体系、监督体系、纠纷解决与制裁体系的有益补充。[33]中国民办教育协会等行业协会的自律性特点，使得其成为规范校外培训机构的重要主体。一方面，中国民办教育协会等行业协会是政府与校外培训机构、行业之间的“中介”和桥梁，是政府和校外培训机构之间的沟通渠道。另一方面，行业协会的运转和管理具有较大的自主性，享有制定行业规范、规定行业标准、实施行业准入，自主纠正校外培训机构的违规行为等软权力。[34]此外，中国民办教育协会掌握校外培训行业最为全面的信息，可以及时、灵活地处置各种新型问题。

“行业自治规范对法律规范起到了补充和发展的作用，并对于推动稳定、有序、健康的市场交易秩序的建立，对于推动市场经济的健康发展，起到了积极的作用。”[35]在校外培训机构治理中，充分认识中国民办教育协会等行业协会在规范校外培训机构行业自律中的重要作用，大力支持、引导、推动教育行业协会的发展，推动中国民办教育协会等行业协会在规范校外培训机构、制定和完善行业规范和准则、保护成员合法权益和维护校外培训市场秩序等方面发挥积极作用。