预算管理中存在的问题分析与应对策略探讨

曾 戈，王倩文

(泰安市交通运输局，山东 泰安 271000)

《中华人民共和国预算法实施条例》已经修订并开始施行。万事皆有因，国家缘何花费时间与精力修订沿用多年的条例？主要原因不外乎是原条例经过多年运行，已暴露出不少需要修补的漏洞，已到制约预算法全面施行的地步。官方说法是“七个进一步”，主要修改内容包括以下七个方面：

——进一步明确政府预算收支范围和编制内容，政府预算体系更加清晰完整；

——进一步规范部门预算管理，提高预算编制的完整性；

——进一步加强地方政府债务管理，防范债务风险；

——进一步规范预算执行，强化全流程管理；

——进一步完善转移支付制度，规范政府间财政关系；

——进一步深化预算绩效管理，提高资金使用效益；

——进一步加大预算信息公开力度，增强预算透明度。

作为一名预算管理工作者，个人认为不论是国家还是地方，不论是政府、部门还是企业，都应履行好各自的预算管理职能，制定自身权限内的实施细则，共同推动预算全流程管理，维护国家经济健康有序发展。而贯彻落实《中华人民共和国预算法实施条例》，首先应当分析当前预算管理全流程中存在的管理漏洞或问题，再行研究堵塞漏洞、解决问题之法。

一、预算管理中存在的问题分析

欲要看究竟,处处细留心。要想研究预算管理中存在的问题，就要先领会并掌握预算管理工作的全流程。从预算收支全过程来看，大体可以分为三个阶段：预算编报、预算执行、决算编报。

预算编报过程主要是“两上两下”。以某交通运输局为例，其预算管理科室为财务科。每年10月左右，财务科组织内部各科室等编报年度收支预算，报经领导同意后上报财政部门（一上）；财政部门审核并提出修改意见反馈给该局（一下）；财务科再据此修改，再次报经领导同意后报财政部门（二上）；财政部门汇总各预算单位支出后送人大审查，财政部门再将人大批准的预算下达该局（二下）。

预算执行主要包括：财务科根据批复预算情况，结合各单位提报的预算收支需求等，将全部预算收支分配下达给各单位；各单位按照时间进度落实相关支出，财务科负责监督预算执行。

决算编报一般是由财务科根据年度预算收支情况，编报年度决算。

在预决算公开的大背景下，在财政、人大及社会监督下，预算编报、决算编报过程近乎透明，管理越来越规范。相对来说，预算管理存在的主要问题大多在基层单位预算执行环节。

（一）缺乏行之有效的预算管理架构

基层预算单位普遍缺乏行之有效的预算管理架构，主要表现在以下三个方面：

一是未成立预算管理工作领导小组。这条一般能反映领导对预算管理工作的重视与否，而领导重视不重视，又直接决定了预算管理工作的水平与成效。预算执行可视同为预算管理终极一环，如果各项预算支出事务均不经过领导小组集体研究来决定，这明显有悖于预算管理精细化要求。

二是未设置独立的预算管理机构。基层预算单位的预算管理职能往往由负责财务工作的科室兼顾。这种现状易造成责任缺失，相关科室只会被动地去安排预算工作，很难将预算管理工作做到实处，也就难以落实前述的“七个进一步”。

三是内部单位预算管理员制度执行不力。当前，大部分预算管理员承担的都是简版“报账员”角色：听听会、收集单据履行签字报销程序。至于下达预算是多少、已花费多少、剩余多少，往往是“一问三不知”！

（二）管理制度不健全、程序不完善

因各种原因，基层单位在建章立制方面积极性不高，普遍都是将制度建设任务甩给市场，导致制度实用性不高，政策出台后将其束之高阁不是个例。

“没有规矩，难成方圆”，再好的想法，没有制度约束，没有程序规范，均难以收获好效果。譬如：预算单位普遍都存在年中调整预算事项，可在实际遇到时，因内部未明确程序导致处理时随意性较强，没能贯彻预算执行的严肃性。

二、应对策略探讨

仍以某交通运输局为例，针对上述问题来探讨应对策略。

（一）构建预算管理架构

预算单位内部机构设置依据行政事业单位三定方案，新成立机构需要地方编办审批，难度较大。在此，建议行使预算管理职能的部门可以向单位申请成立内部的预算管理专职部门，独立履行如下职责：

1.组织编报年度部门预算；

2.每年定期向本单位预算管理领导小组汇报预算编报、预算下达、预算调整、预算执行以及预算完成情况（决算）等；

3.履行预算支出审签制度并建立预算分类支出台账；

4.指导内部科室建立台账、制定预算执行计划等；

5.编报年度部门决算。

（二）成立预算管理领导小组

领导小组成员涵盖相关领导成员、内设科室负责人（项目负责人）。主要工作内容包括：讨论并决定本单位预算编报事项、年中预算调整事项，适时听取预算执行情况汇报，研究并解决预算执行过程中发现的各类问题等。

（三）规范预算支出报销模式

设计内部“电子报销单”（如图1），补充完善以下几项内容：

图1 电子报销单式样

1.项目支出名称；2.支出凭证编号；3.结算方式；4.预算管理员审核；5.自动合计大小写金额。通过补充完善上述内容，实行电子化同步，可以让基层单位每笔预算支出均有迹可循，内部各单位也能随时自行知晓各项下达预算的执行进度，分析预算执行中存在的问题，适时做出预算调整安排的建议。与此同时，也将提高内部各单位预算管理意识、增强预算管理员责任。

（四）建立预算支出台账

一般人大多都认为，预算支出均在财务账上反映了，预算执行进度相关数据就应由财务部门提供，建立台账会让人误会是重复、无效劳动，从而产生抵触情绪。可现实是，单靠财务账去规划预算支出等有诸多弊端：一是时效性无法保障，毕竟财务记账很难做到日清；二是项目负责单位（包括预算管理员）因无法及时获知项目支出明细及进展而导致发生超预算支出情况；三是不便于推行全员预算管理理念。因此，建立预算支出台账制度，有利于实现预算管理全过程控制，修补预算管理中存在的漏洞。

预算支出台账应在上下两级预算管理岗位同时建立：财务科预算管理岗位与内部单位预算管理员岗位。考虑常态化需要，在设立台账时要以满足管理需要为主，尽可能从简以减轻登记台账人员的负担（如图2、3）。

图2 台账式样：财务科预算管理岗位与内部单位预算管理员岗位两级同时记录

图3 全局预算支出汇总台账式样：由财务科记录

所以，在设计台账时，主要体现“预算项目”、“项目实施单位”、“下达预算支出额”、“支出时间”、“支出凭证编号”、“支出金额”等内容。“年度预算剩余额度”可以通过设置公式来自动显示。着重说明一点，“支出凭证编号”必须唯一，对应每笔预算支出，以方便上下两级预算管理岗位的账目核对。

局财务科登记的预算执行情况汇总表（汇总台账）最好与明细项目支出台账放在同一工作簿内，便于从明细预算项目台账取数，如“下达金额”、“已支金额”、“剩余金额”等，“完成比例”可以较为及时反映单个预算项目及全局总支出预算盘子的执行进度，方便及时进行预算分析，发现并研究解决问题。

通过设立台账，各单位将随时掌握预算支出下达、执行及剩余支出额度等，对预算执行的过程有了更加清楚的认识，也能及时做好预算调整；便于各单位与财务科核对支出账目。避免了单纯依靠记账查询而导致的信息滞后性，提高了时效性；将支出主动权（确定支出的预算项目与经济科目）全部交由项目实施单位，以更好落实年度预算下达各项支出内容，真正做到“无预算不支出，有预算抓进度”。通过相关科室与人员全过程参与预算管理，从而逐步使全局达到全员预算管理目标。

（五）规范程序，建章立制。

需要规范程序的主要有两方面：预算编报与年中预算调整。在做好上述规范后，就需要预算单位将预算管理架构、预算执行与调整、决算编报等形成管理制度，用制度约束所有从事预算管理工作的人员。规范程序、建章立制应遵循“量体裁衣”原则，重点落实“实用性”、“有效性”。依旧以交通运输局为例：

因疫情防控需要，交通运输局承担着交通运输枢纽疫情防控责任，局领导经集体研究后，将疫情防控责任落实给了局办公室（事权主体）。局办公室综合考虑各交通枢纽特点，拟安排200人左右参与疫情防控，需要购置防疫口罩、防护服、测温计、测温门等相关疫情防控物品，约需专项经费20万元，需申请调整预算。

局办公室申请调整预算的主要程序应包括：

1.局办公室结合年初预算下达情况，首先考虑科室内预算内部调剂的可能性及能调剂金额；

2. 局办公室向财务科（预算管理科室）递交预算调整申请公文；

3.局财务科根据预算调整申请，考虑全局预算已下达和执行情况等，考虑局内部调剂的可能性及能调剂金额；

4. 局财务科将此预算调整申请提交局预算管理领导小组集体讨论，局办公室参加；

5.局财务科根据局预算管理领导小组集体讨论形成的决定，属于内部调剂的完善手续，需要提报财政局增加预算的，履行财政预算调整程序；

6.根据财政局反馈的最终结果，报经局预算管理领导小组同意后，局财务科下达预算调整文书；

7.局办公室根据调整后的预算开始执行。

综上所述，预算单位在厘清自身职责及内设科室岗位责任，履行预算管理各项程序后，其预算管理工作将形成一种上下联动、各负其责、齐抓共管的良好局面，从而真正把《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国预算法实施条例》落实到实处。