地方生态环境法治保障探索研究

朱 颖

中共如皋市委党校，江苏 如皋 226500

一、地方生态环境保护法治化现状

（一）立法现状

为了使环境执法工作有法可依，一些设区市根据我国《宪法》《立法法》《环境保护法》等相关法律进行地方环境立法，制定了一系列有关生态保护的地方性法规及政府规章。这些地方性法规中分别涉及有关城市风景名胜区、城市建筑垃圾管理、城市水利工程管理、城市烟花爆竹燃放管理、城市畜禽养殖污染防治、城市绿化管理以及城市国家森林公园管理等相关生态领域范围，此外与生态环境保护相关的农村公路管理、农村环境综合治理、节约用水等领域也有所涉及。

（二）执法现状

自2015年新《环境保护法》出台，总体而言各地方城市环境执法得到相对较好的规范。在环境执法中，一些设区市环境保护部门的执法工作基本都能够依据法律规定的职权和程序有序进行。从地方各设区市生态环境局官网以及公众号发布的信息可以看到，地方上各市打击环境违法行为力度还是比较大的，特别是在涉水、气方面成果比较显著。例如在地方城市生态环境局各部门定期召开工作交流会，对各自职能工作中遇到的问题进行交流并讨论寻求解决方案，并常态化地对基层执法人员进行业务能力培训，环境执法人员积极主动执法；例如举办“最美生态环保人”活动，用以激励生态环境系统工作人员投入打好污染防治攻坚战工作的积极性，而生态环境部也选取了相当一部分城市作为全国首批固定污染源排污许可试点城市，用以鼓励和督促地方城市生态环境执法取得新成效。

（三）司法现状

地方城市环境公益诉讼日趋常态化。在这一方面，地方各市市政府积极审议对生态环境损害赔偿制度改革试点的实施方案，以及地方各市人民检察院与地方生态环境局为更好地促进受损生态环境得到赔偿和修复治理，联合出台关于加强生态环境损害赔偿制度改革和检察公益诉讼工作联动的意见。一些设区市的地方法院还积极组建环境资源审判庭，集中管辖全市范围的环境资源案件，包含市域内所有环境资源刑事、民事、行政案件审判工作。

（四）公众参与现状

在建议提案办理方面，从一些设区市的人大官网研究发现，地方各市每年均办理涉及环保工作的人大代表建议以及政协委员提案共有百件之多，其中主要涉及农村人居环境整治、医疗废弃物处置、土壤污染防治与修复、长江岸线资源保护利用等方面。并且发现一些设区市的生态环境局举办的“线上生态云”直播活动中吸引6万人参与，线下开展“公众看生态”等活动吸引近1万人参与。从这些数据可以看到，公众对于生态环境保护方面还是很关注的。

二、地方生态环境保护法治化存在的问题

（一）地方立法有待健全

1.地方立法数量少，立法进程有待加快。首先，查阅部分设区市人大官网发现，有一些市人大每年均发布立法计划，而还有部分设区市人大相对而言发布立法计划较少。其次，大部分设区市环保方面虽然已逐步立法，但还存在立法空白，例如在生活垃圾分类、河道管理、湿地保护、危险废物、水质保护等方面，部分城市尚未立法且暂时也无立法规划。此外2021年3月1日《长江保护法》就已开始正式施行，长江周边地方各市政府虽然对长江经济带生态环境保护发布了实施规划来进一步加强长江经济带生态环境保护工作，但是在地方立法层面上大部分城市却没有专门的地方性法规能够结合市情针对性规定和解决长江的生态安全问题。

2.公众参与立法的力度和途径尚有缺失。笔者通过对部分地方人大官网研究发现，少数设区市存在公众参与立法不够紧密的情况，地方人大对立法项目召开座谈会已经是必备流程，但座谈会基本上都是针对立法项目的贯彻实施情况召开的，且座谈会参与对象主要是相关责任部门，存在未及时邀请市民代表参与的缺口。市民参与立法的途径基本上是通过电话、传真、电子邮件等方式，而缺乏与立法机关面对面交流。

（二）执法效力有待提高

1.执法力度有待加强。对于一些已经实施的地方性条例，少数执法机关存在执法还不够严格的情况。例如在地方森林公园管理之中，对于一些偏远的、人烟稀少的公园园区还存在园区管理不佳、责任单位未常态化派遣专人清理垃圾的现象，有关行政管理部门、森林公园管理机构等责任部门执行相对不严格。另外从市民在各市生态环境局、城管局、交通运输局等部门官网发送的意见信公开的内容发现，市民对行政执法机关职权的认识相对模糊，会出现提出的意见不属于相关部门职权范围内的情况，而这种现象的产生与执法机关未将自身职权范围明确告知公众有关。

2.执法效力监管有待加强。首先，执法人员主动执法性不够，环境违法行为大多数来源于群众举报，执法部门能够常态化开展工作交流会、对执法人员进行业务能力培训，但频率不高，执法人员主动执法性总体虽然较强，但依然存在部分人员被动执法的情形，所以要加强监管力度，提高执法人员执法效力，激发执法人员主动执法的积极性；其次在对于环境违法行为作出行政处罚之后，执法部门对相关企业、责任单位等整改效果是否追踪存在未知。

（三）环境公益诉讼的实效性有待提升

1.环境公益诉讼案件来源困难。我国大部分城市环境公益诉讼起步相对较晚，通过对检察机关环境公益诉讼案件来源的调查研究发现，检察机关环境公益诉讼案件来源目前基本上通过三种方式，一是群众直接进行线索举报；二是接入市内相关平台，例如定期查看12345平台工单；三是内部线索移送，部分刑事案件会或多或少侵害到公共利益。其中第一种来源方式比较多，不论是环境执法部门执法来源还是提起环境公益诉讼的案件来源，群众举报都占绝大多数。

2.环境公益诉讼专业人员存在缺口。审判机关存在专职人员不足的问题，一些地方法院的环境资源审判庭在成立之时，审判团队是从刑事、行政、民事审判条线中抽调的业务骨干，尚还缺乏环境资源专业对口的专业审判人员参与。

（四）公众生态环保法治意识有待加强

1.公众环保意识依然较弱。通过对地方公民生态环保意识调查研究发现，首先，随地乱扔垃圾的情况时有发生，部分市民还缺少垃圾分类的意识，特别是废弃电池、塑料、过期药品、废弃口罩等有毒有害垃圾依然存在随意抛掷的现象，还有一些公众在公共场合人群密集之处会稍微注意，但是在人烟稀少的街道、景区等环保意识减弱，从而破坏生态环境。其次，公众对于自身环境违法行为存在“法不责众”心理，并且还存在被动遵守法律的情形。公众对于自身行为违反相关环境法律法规的规定受到处罚存在侥幸心理，认为反正执法机关不可能一直蹲守，当然这确实与司法资源不足有一定关系，但是如何能让公众从被动遵守法律向主动遵守法律的思维转变也是一大难题。

2.生态环境公益诉讼社会知晓度低，公众对生态环境执法、环境公益诉讼配合力度不强。从各类环境信访案件、环境公益诉讼案件中可以发现，群众举报的一般都是与群众自身生活居住环境有切身关联的环保问题。从一些地方法院发布的地方环境行政审判案件发现，大多数是对行政执法部门作出的行政处罚决定不服提起的诉讼，甚至出现在经过行政复议被驳回之后依然起诉的情况，这些生态环境违法案件暴露出个别企业和个人社会责任感和环境保护意识缺失。

三、地方生态环境保护法治化完善对策

（一）完善地方生态环境立法工作

1.完善地方生态环境保护法律体系。要构建一套符合地方生态环境保护的法治体系，首先必须要构建地方生态环境保护法律体系，弥补立法空白。地方要针对现有已经完成的立法项目进行完善，并对尚未立法的生态环境保护领域加强调研以及立法进程。而在长江、黄河等重点流域内的城市，立法项目还要关注诸如生态保护、生活垃圾分类、河道管理、湿地保护、危险废物、水质保护等方面，要及时确立并开启调研工作。

2.推进公众参与立法。首先，公众参与立法的途径应当有所拓宽，在立法过程中地方立法机关应开展调研、论证、修改工作，通过民主协商、征求人大代表和有关机关意见、拓宽公众参与立法渠道以及联合立法等方式提高立法质量，通过刊发草案全文、召开专家论证会、创新开展网上与现场立法听证会及多地调研等途径广泛汇集民意。［1］其次，对于公众对立法所提建议应当及时发布通知告知结果，对建议是否采纳以及缘由解释清楚，满足公众的知情权，从而激发公众参与地方立法的热情。最后，对于积极参与市生态环境立法的公众可以报销邮寄、交通等费用，并有针对性地进行适当的物质奖励和精神奖励，从而调动公众参与立法的积极性。

（二）强化生态环境保护执法效力

1.规范执法程序。政府以及各相关执法部门应该依法建立地方城市生态保护协调机制，对执法机关职能的细化分工应该明确告知公众。加强生态环境执法部门与其他执法部门的团结协作能力，充分发挥好市域治理现代化指挥中心的作用，用市域社会治理现代化手段统一指导、监督本地区的生态文明建设法治化的运行。

2.加强执法队伍建设。在执法队伍的建设方面，首先，执法部门要主动执法，环境违法行为更多要靠执法部门主动发现，要把环境违法扼杀在摇篮里，不能等到生态环境遭到破坏后才去补救，那样即使对违法者加以行政处罚也弥补不了生态环境所遭受的损失；其次，对于执法人员，要做好专业技术人才队伍的培养，通过环境执法问责制和奖惩机制相结合，可以采取对执法工作是否按时完成以及执法能力和效果方面进行考核等方式用以增强执法责任感，提高环境执法人员主动执法的积极性，促使其在执法工作中依法履职。

3.创新环境执法手段。设区市内各区、各县市可以组成学习小组，互相学习对方优秀经验做法，创新各自管辖区域内环境执法手段。以水环境保护治理为例，有一些地方生态环境局对辖区内水流域进行区域划分，然后每月1次对河流较宽、水量较大、流向相对稳定的部分区域补偿断面实施采样，并采取“双向补偿”机制倒逼和激励各区镇加强对水环境的协同保护和治理，这样的做法可以在除水环境之外的其他环境保护类型推广借鉴。

4.强化环境执法监督管理。在环境执法过程中，监管方式可以采取法律监督、执法部门内部监督以及社会监督的方式强化环境监督管理。［2］首先，法律监督，可以从各部门抽调专业执法人员组成监督小组，对市级环境执法机关开展随机性执法检查和监督，使法律授权能具体落实到执法的各环节；其次，要充分发挥执法机关内部监督机构的作用，因为在执法过程中最先能发现违法行为的必然是内部监督机构，并且对于违法行为的熟悉程度比公众也较高；最后，强化社会监督，完善公众举报的途径，举报的方式应当简单、便利，同样也可以采取一些激励措施激发公众参与监督的积极性。

（三）固定环境公益诉讼案件来源，提升环境公益诉讼的实效性

建立环保组织可以固定环境公益诉讼案件来源，弥补社会举报、检察机关内部检查等不足，并且公民还可以依托环保组织提起诉讼，为公民维权节省时间与资源。在环保组织的管理方面，首先，政府要给予资金支持，为其提供充分的环境信息和一定权力调查取证。其次，对于环保组织的运行应当严格监督，但是对于其职能不应做过多干预。最后，面对审判机关专职人员缺口问题，要加大培训力度，针对性吸收专业人才充实环境公益诉讼案件审判队伍。

（四）提高公众的生态环保法治意识

1.加强公众生态环境保护法治宣传教育力度。增强人民群众生态环境保护意识，让老百姓自发地保护生态环境，必须要让公众意识到，生态环境保护是有关自己切身利益的大事，经济的高质量发展与生态环境的保护有着密切的联系。加强生态环保法治宣传，让公众意识到生态环境的破坏者就在自身群体当中，并且自己也是最直接的获利者与受害者，使其自觉遵守环境法律，并积极监督环境法律的实施。

2.拓宽生态环保法治宣传教育手段和渠道。一方面就是政府机关要充分利用线上线下多种手段，利用公众目前使用较多的微信、微博、短视频等自媒体平台常态化进行普法宣传，把生态保护法治知识渗入日常生活；另一方面鼓励公众对环境违法行为积极举报，并且对举报情况核实确认其举报内容的真实性，有关部门要对查证属实的积极处理，并且对举报属实的市民予以一定奖励，以此来提高公众监督环境违法行为的积极性。