新《未成年人保护法》中的学校性教育立法——基于多源流理论的分析

杜毓倩 赵 婕

山西师范大学教育科学学院，山西 太原 030000

性教育并不是单纯的生理知识教育，更是一种贯穿于人一生的道德教育、人格教育［1］，它对孩子的一生都具有非常重要的意义。学校性教育作为性教育中的重要组成部分，它的发展不仅关系到学生自身的长远发展，也对社会稳定及国家可持续发展有重要影响。学校性教育立法有利于从国家层面营造尊重、支持学校性教育的社会环境与氛围，引导教师、家长等群体形成正确的性观念及性教育观念，保障学校性教育的有效实施，促进学生身心健康成长。

2021年6月1日，我国最新修订的《未成年人保护法》正式实施，该法规定学校和幼儿园要开展适合未成年人年龄的“性教育”［2］。该法律的出台标志着我国在促进学校性教育发展的道路上迈出了历史性的一步。本文将从多源流理论的视角出发，探讨新《未成年人保护法》中的学校性教育立法的制定过程，试图分析学校性教育能引起政府关注并被纳入政策议程的原因，以期加深对学校性教育法律出台过程的理解。

一、多源流理论的框架及适切性分析

（一）多源流理论的框架分析

1984年美国学者金登提出了多源流理论，该理论主要用于分析公共政策的制定过程。该理论认为，公共政策的制定过程由问题源流、政策源流和政治源流三大源流共同决定。依据金登的观点，问题源流内包括的是各种各样的有待于政府关注及解决的问题；政策源流指的是由学术专家、政府官员等群体组成的政策共同体所提出政策建议或方案；政治源流内包括的是公众情绪、政党或者意识形态等因素。三大源流的耦合将开启政策之窗，从而将问题推上政策议程，最终可能形成政策的变迁。

（二）多源流理论在我国情境下的适切性分析

首先，自改革开放以来，学校性教育就一直受到我国政府的高度重视。国家相继出台了多项学校性教育的相关政策，明确要求学校有计划地开展性相关教育。而多源流理论所包含的三大源流是我国学校性教育政策从无到有，逐步细化与完善的过程中我国政府一直关注的要素；其次，基于促进学生全面发展的教育理念，学校性教育相关政策受到相关部门、学术界及社会各界人士等的多方关注。近年来，由于性侵害等社会性相关问题日益严重，民众对性教育的关注程度也逐渐提高，这些群体都是多源流理论中影响政策议程的重要参与者。因此，以多源流理论的视角分析我国学校性教育立法的政策议程具有适切性。

二、我国学校性教育立法的多源流分析

（一）问题源流：时代发展变化中的实践问题

问题的识别与界定对政策议程的建立起着关键性的作用。对于我国学校性教育立法而言，问题源流形成的主要因素来源于儿童性侵害问题严重、学校性教育的开展情况不佳以及学校性教育专业师资力量不足三个方面。

1.儿童性侵害问题严重

近年来，严重的儿童性侵害问题成为学校性教育政策制定过程中问题源流的重要参考来源。性侵害不仅会给儿童造成严重的生理伤害，而且还可能对其心理发展产生不可逆的损害，甚至会对其终身产生负面影响。李宪辰等人通过对六个省市小学生的性侵犯情况进行分层抽样调查，结果显示，在研究者所列出的三种情形的接触性性侵犯中，约10%的学生至少遭遇过其中一种，其中来自农村的学生占比更大，由此可见，我国关于儿童性侵犯的社会问题十分严峻［3］。彭柯、商明敬对西南某地区2012年至2015年的儿童性侵案件以及儿童防性侵意识与技能进行调查研究，研究结果显示，女童、留守儿童、农村儿童皆是性侵案件的高发群体；约一半的学生不能明确分辨什么是性侵行为，也不知道应该如何应对。由此可见，国家提供法律层面的保障与支持，普及学校性教育刻不容缓［4］。

2.学校性教育的开展情况不佳

自改革开放以来，思想解放的思潮逐渐影响到了教育领域，学校性教育得以被关注。政府相继出台了多项学校性教育的相关政策，明确要求学校有计划地开展性相关教育。但由于相关政策细则尚不明朗、相关教育部门缺乏明确监督等多种因素，导致多年来地方学校性教育多流于形式，甚至造成了学校性教育的长期缺失。2019年，肖蕾等人以四川省八所农村小学的校领导和班主任为研究对象，对其性教育现状展开调查。据调查结果显示，农村小学性教育的开展情况并不理想，仅有一所小学开设了专门的性教育课程；部分学校领导和教师教育思想仍比较保守，漠视甚至反对性教育的实施［5］，由此可见，多年来学校性教育相关政策实施情况不容乐观，这为新《未成年人保护法》中的学校性教育立法奠定了重要的现实基础。

3.学校性教育专业师资力量不足

自改革开放以来，我国政府相继出台了多项学校性教育的相关政策。在相关政策的扶持下我国学校性教育获得了一定程度的发展，一些地方学校自主研发性教育校本课程与教材，积极探索符合本校学生发展与需要的性教育课堂。但在政策的实施过程中，也逐渐暴露出了许多问题，例如师资力量的问题。教师是学校性教育的主要实施者，教师自身较高的性教育素养是学校性教育顺利实施的保障。而我国地方学校一直缺少专业的性教育教师培训，导致基础教育教师群体缺乏专业的性教育知识，入职后无法很好地把控性教育课堂，传授科学的性教育知识。还有不少教师仍然秉持着错误的性教育理念，例如“无师自通论”与“无需教育论”［6］，对学校性教育持漠视甚至是反对的态度，这些都成为学校性教育发展缓慢甚至是学校性教育缺失的重要原因，不利于学生身心健康发展。因此，国家亟需通过学校性教育立法的形式来保障地方学校性教育工作有计划地开展，保障学校性教育的有效实施。

（二）政策源流：政策共同体的建言献策

当问题源流进入人们视野后，政策共同体便会提出一系列的方案与建议，这些方案与建议共同构成了政策源流。在学校性教育立法的政策议程设置中，政策源流来源于人大代表的政策探讨以及专家学者的积极献策。

首先是政策探讨。多年来，学校性教育一直受到社会各界的普遍关注。2016年“女童保护”全国两会代表委员座谈会提出应将防性侵教育纳入义务教育课程；2017年全国人大代表孙晓梅提出，国家应推动在基础教育课程里加入儿童防性侵的相关知识，把儿童性教育、法律、安全教育等都纳入进来；2019年两会期间，河南省人大代表马静建议学校应开设性教育课，加强未成年人性教育。这些人大代表的诸多政策建议都构成了学校性教育立法的政策源流。

其次是专家学者的积极献策。国内专家学者对于学校性教育大都呈支持的态度。性教育专家胡萍强调，学校向学生传授科学的性知识是必要的，政府机关、教育部门应该更多地重视学校性教育的普及；性教育学者刘文利认为，想要性教育在学校落地，需要做到以下几点：第一，确立性教育的课程地位；第二，研发成体系的性教育指导纲要及配套教材；第三，将性教育课纳入教育质量监测体系。这些专家学者们的建议与看法也为后续学校性教育立法政策议程的设置提供了可能性。

（三）政治源流：执政党的政治理念与国民情绪

首先，执政党的政治理念为学校性教育立法政策议程的设置奠定了政治基础。习近平总书记在全国教育大会等会议中多次指出，要全面贯彻党的教育方针，坚持中国特色社会主义教育发展道路，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人，办好人民满意的教育。

其次，国民情绪通过舆论的方式影响学校性教育立法政策议程的设置。改革开放初期，公众的性观念尤其是农村地区十分落后，人们认为性指的是性生理，甚至将其定义为性行为，且人们的性观念受传统社会思想观念的影响，认为性是羞耻的、淫秽的，从而营造了一种漠视甚至抵制性教育的社会氛围。近年来，随着开放的社会环境的影响以及未成年人怀孕、青少年性犯罪、幼儿性侵犯案件等社会性相关问题日益严重，性教育尤其是幼儿性教育越来越受到家长的关注，由于很多家长存在性教育观念不够科学、性教育知识和水平有限的问题，无法对孩子施以理想的性教育，因此公众对于学校性教育的诉求愈来愈强烈，这在一定程度上加速了学校性教育立法的出台。

（四）学校性教育立法的多源流耦合

政策之窗的开启是三大源流汇集的结果，表明政策共同体对问题源流有着统一的意见和建议，从而使其受到政策制定者的重视，进入政策议程。近年来，儿童性侵害的社会问题日益严重，公众逐渐关注到了性教育对于幼儿发展的重要性，呼吁学校承担性教育责任，而多年来我国学校性教育发展缓慢，开展情况并不尽如人意，不少地方学校的性教育流于形式，甚至出现性教育长期缺失的现象，同时，在学校性教育实施过程中，专业师资力量匮乏的问题也十分突出。在此背景下，政府官员及性教育专家学者积极建言献策，加快了学校性教育立法的进程，而“构建德智体美劳全面培养的教育体系”的政治理念以及公众对学校性教育的强烈诉求则为学校性教育立法提供了很好的政策环境，使得现阶段学校性教育立法的三大源流在某一关键节点得以汇集，政策之窗开启，进而在2021年第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议上，第二次修订了《未成年人保护法》，将学校性教育纳入其中。

三、政策启示：多源流理论与性教育立法

性教育是包含性生理、性心理、性道德、性法律、人格等的一门综合性教育［7］，它对于孩子的成长期乃至一生都具有十分重要的影响，而国家层面相关法律的支持是性教育有效实施的保障。我国性教育专家刘文利提到，学校性教育纳入新《未成年人保护法》标志着我国在促进性教育发展的道路上迈出了历史性的一步，固然让人激动，但这是“万里长征的第一步”。她建议，应将性教育内容纳入《家庭教育促进法》之中，以此来进一步引导家长群体正确认识性教育的意义，形成正确的性教育观念。

本研究运用多源流理论分析新《未成年人保护法》中的学校性教育立法验证了该理论在我国政治环境下的适用性，因此在未来我国的性教育立法工作中，应重视“激活”每一源流的重要意义，深度把握“三流耦合”在教育法律制度生成、演变与改进中的动力作用［8］。首先，要重视“问题流”的导向与驱动作用，增强问题意识。相关行政部门应以问题源流为学校性教育立法的基本导向，在此基础上兼顾不同层级、不同类型的学生的发展与需要，着重关注特殊学生的实际情况；其次，应鼓励多方利益相关者参与“政策流”。信息化时代拉近了民众与社会问题之间的距离，因此政府更应关注民意，不断创新与开拓多种方式的政策交流平台，鼓励政府官员、专家学者、教师、家长及民众等政策利益相关者参与到学校性教育法律制定的过程中来；最后，回归“政治流”，坚定政治方向，关注国民情绪。我国性教育立法工作应在“构建德智体美劳全面培养的教育体系”政治理念的引领下，着重关注性教育法律各利益相关群体的公共利益，促进我国性教育朝着积极的方向发展。