财政支出绩效评价体系的构建与应用

陈涛

（濉溪县财政局，安徽 淮北 235100）

一、前言

西方发达国家的市场经济起步较早，因此建立了比较完善的财政支出绩效评价制度，起到了节约政府资金和提高资金使用率的作用。目前，我国财政管理存在“重收入、轻支出”的问题，导致资金浪费严重，难以实现当期财政效益目标。为了解决这一问题，我国开始借鉴西方发达国家的财政支出绩效评价制度，通过绩效评价来客观评价资金的使用效率，节约政府资金。从2017年开始，我国提出现代化预算制度，并采用绩效管理制度来管理财政，这标志着国家对财政支出管理的高度重视，也意味着财政支出管理取得了新的进展。虽然这一工作取得了一定的成果，但依然存在指标体系不合理、评价方法不科学、配套制度不完善等问题。为此，需要从指标体系、方法体系和制度体系三方面入手构建完善的财政支出绩效评价体系。

二、我国财政支出绩效评价体系存在的问题

（一）绩效评价指标体系不够科学合理

构建财政支出绩效评价体系的关键是评价指标，科学合理的评价指标能够反映政府财政资金真实的使用情况，而这关系到绩效评价的结果。指标的选择非常重要，只有指标选择客观、全面和高效，才能使体系发挥作用。因此要根据评价对象、层级和区域的差异合理选择合适的评价指标。但目前的指标选择存在层级不明确、指标不全面等问题。政府部门在构建指标体系时往往只注重资金使用情况，忽略了非定量指标的制定，如公众对政府资金使用情况的满意度、资金流向等内容。并且我国政府财政支出绩效评价指标的设置偏单一化和扁平化，也缺乏数据支持和理论依据，导致最终的绩效评价结果有失公允，难以发现政府财政支出存在的问题，也就无法真正提高政府资金的使用效率。

（二）绩效评价所用的方法适应性不强

评价工作涉及的内容比较繁杂，涉及诸多部门和领域，因此在绩效评价的过程中必须面面俱到，不能疏漏。为了规范财政支出绩效评价工作，我国政府出台了一系列绩效评价方法，但这些绩效评价方法比较死板，忽略了不同地区政府财政支出的差异性，使绩效评价方法难以在全国范围内统一实施。而当地政府制定的绩效评价方法比较单一、落后，难以深入分析当地财政支出情况，使绩效评价结果存在误差和局限性。

（三）财政支出绩效评价缺乏制度保障

首先，我国尚没有针对财政支出绩效评价立法，只是采用相关法律法规对绩效评价作出了规定，这势必存在疏漏，法律内容不详细、不全面、不明确，容易使绩效评价工作的落实产生歧义，影响绩效评价工作有效开展。并且相关法律法规缺乏专门法律法规的权威性，难以起到约束、震慑作用，也不利于财政支出绩效评价的监管和惩处工作的开展。其次，缺乏明确的机构负责监督管理。我国没有独立专业的组织来专门负责财政支出绩效管理工作，尚处于多部门管理阶段。各部门在指标体系、方法体系、组织架构等方面存在差异，财政支出的监督、评价、反馈、改进等管理工作流于形式，绩效评价结果不够准确，失去了存在的意义。

三、构建财政支出绩效评价体系的路径

采取系统性原则规划评价工作。在构建绩效评价体系前，须遵循系统性原则，用全局眼光评价公共服务的各个环节。为了确保绩效评价工作有序、全面开展，应建立相应的配套制度保障绩效评价工作，如配套的法律制度、工作流程、权责制度等。财政支出绩效评价的主要责任部门是人大常委会，它拥有绩效评价的立法权和监督权。人大常委会以立法的形式制定财政支出绩效评价要求，并由财政部门构建财政支出绩效评价体系确保落实这些要求，人大常委会监管财政部门绩效评价工作的落实情况。

四、财政支出绩效评价体系的设计与实践

（一）指标体系的构建与应用

1.指标体系的选取原则

一是要遵循系统性原则。由于财政支出绩效评价范围广且繁杂，因此要系统性考虑问题，构建指标体系，从大局着眼，充分考虑系统中各个指标之间的联系，尤其是确定需要哪些定量指标和哪些定性指标，只有这样才能反映财政支出的经济效益。二是要遵循相关性原则。选取的绩效评价指标应该与财政支出的内容相符，确保指标数据收集的有效性。三是层次性原则。由于评价体系的层次多，涉及的部门也比较广泛，因此要明确不同评价主体的层次，根据不同层次细分评价内容，再根据评价内容选取评价指标。

2.指标体系的设置方法

首先，要使定性指标与定量指标相结合。因为财政支出范围广、内容繁杂，单一的绩效评价指标选取方法有失公允，所以须采用多种指标选取方法结合的方式全面深入地建设指标体系。一般采用定性指标和定量指标结合的方式取长补短，使整个绩效评价指标体系更加客观、科学和全面。其次，要使财务指标和非财务指标相结合。财政支出虽然属于财务范畴，但由于涉及领域较广，因此资金使用是否高效还要参考财务指标以外的其他指标。例如在考评教育支出时，不仅要评价教育费用的支出金额，还要综合考量高校师生人数、高校发明专利数量等。最后，指标数量要合理。若绩效评价指标选取数量过少，则评价结果参考依据不足，缺乏科学性；若指标选取数量过多，则会增加绩效评价的工作量和难度，导致绩效评价的出错率升高，也会影响最终绩效评价结果的准确性。所以，在选取评价指标时要控制好数量，可以参考以往指标选取数量选取指标。

3.指标体系的构建

首先，要根据财政支出项目规模和单位组织架构建设指标体系，要做好一级指标的划分，可以分为规模性、效果性和结构性指标（见表1）。利用财政支出规模类指标评价财政支出规模和金额，可以评价公共服务工作的覆盖面和渗透性，如财政收入占GDP的比值、财政支出占GDP的比值等指标就属于规模性指标。财政支出效果类指标是指能够反映财政支出对公共服务效果的指标，如获得社会救济的人数、扶贫的人数、基础设施建设规模等指标。结构类指标是指政府财政支出的重点项目与非重点项目的比例，如公共服务支出占财政支出的比例等。

表1 指标体系构建情况总结表

设计思路/原则 一级指标 二级指标财政收入占GDP比重财政支出规模类指标财政支出占GDP比重……每万人口医疗床位数每万人口大学生人数根据项目、规模、结构财政支出效果类指标每万人口拥有有效发明专利数以及单位效益构建人均拥有公共图书馆藏量……指标一般公共服务支出占财政支出比重体系财政支出结构类指标科民学生技支术出支占出财占政财支政出支比出重比重……行政管理与公共安全支出指标投入性指标科学民文生体支支出出指指标标根的各据阶财段政构支建出活动过程经济建设指标经济指标产出性指标社会指标生态指标

其次，要为财政支出项目各阶段各项目内容的投入和产出选取合适的指标。投入性指标是反映财政支出规模的指标，如基础项目支出指标、民生相关的支出指标等。产出性指标是反映财政支出经济价值和效果的指标，以民生、经济、生态等方面的指标为主，如通过大学生就业率反映社会就业状况等。

（二）方法体系的构建与应用

不同地区的财政部门应该根据当地的实际情况选择合适的方法构建方法体系。

1.成本效益分析法。该方法是根据上级主管部门制定的财政目标统计各个阶段的资金使用计划，通过对比各个阶段使用的资金和经济效益选取最佳的投资项目和投资阶段。这种方法能够将各阶段各项目的资金使用情况明确罗列出来，简单明了，便于选取最优项目。该方法适用于能够量化成本的情况，如基础设施建设中盖房架桥的成本计算等。

2.最低成本法。该方法的原则就是评价哪个项目成本最低，因此评分与成本呈负相关。成本越高，评分越低；成本越低，评分越高。该方法适用于科教文卫等项目的绩效评价，但该方法唯成本评分是准，有失偏颇，缺乏全面性和公平性。

3.平衡计分卡法。该方法要先将绩效评价结构分为外部群众、内部业务、财务学习与成长改进四类内容，然后在这些内容中设置绩效目标，根据绩效目标选择合适的指标，最后根据所选指标评价绩效目标。该方法的优点是将绩效评估对象和绩效目标联系起来，弥补了传统绩效评价方法只追求财务指标而忽略非财务指标的不足之处。

4.公众评判法。该方法适用于成本难以量化考核的项目。财政支出的众多项目中，有很多是为满足社会公众需求的，这些项目中的产品和服务都难以定价，政府会通过问卷调查和专家咨询的方法评价这些支出项目的经济效益，这就是公众评判法。

5.模糊综合评价法。基于数学基础评价法的模糊综合评价法在使用前要先建立科学合理的数学指标体系，量化处理各类考核评价项目，以便于绩效评价；进而根据评价结果赋权各指标，再利用函数评价矩阵综合评价赋权指标。

（三）制度体系的构建与应用

财政支出绩效评价体系的构建离不开相配套的制度规范，如法律制度、工作流程等。首先，要制定完善的法律法规让财政支出绩效评价工作有法可依，并制定财政部门内部规章制度，明确各部门职责，尤其是加强预算、审计、监管等方面的工作，确保财政支出绩效评估工作全面落实。其次，财政部门要建立绩效评价小组。绩效评价小组负责评价财政支出的经济效益和社会效益，根据选择的绩效评价指标、方法、目标以及资金使用效果、金额对比，评价目标项目的经济效益和社会效益。财政部门在绩效评价完毕后要将评价结果上交到上级主管部门，并根据绩效评价结果对各相关部门进行工作指导和奖惩，以解决财政支出绩效评价结果应用于问责的问题。最后，财政部门上交完绩效评价结果后要接受第三方审计部门和监管部门的审核，并由审计部门和监管部门点评评价结果，找出绩效评价工作存在的问题并提出修改建议，形成一个不断纠偏、不断改进的良性财政支出绩效评价体系。

五、结语

构建财政支出绩效评价体系能够提高政府政务工作效率和财政资金使用效率，减少政府开支和能耗，确保财政资金用到实处，能造福百姓和创造更多的社会价值。但由于我国在这方面的工作起步晚，目前仍存在诸多问题，如指标体系不合理、评价方法不科学、配套制度不完善等，因此须加强顶层设计，完善相关的理论研究，明确各部门职责，严格按照流程开展绩效评价工作。要增强指标的科学性，采用科学的指标构建数据库，并按照指标要求评价目标。完善相关法律制度，用法律规定绩效评价内容和流程，使绩效评价有法可依，从而完善财政支出绩效评价体系，确保绩效评价落到实处。